巧劃“圈” 找準(zhǔn)“點(diǎn)”——韓國(guó)首都圈發(fā)展規(guī)劃的演變與啟示

□蔡玉梅 宋海榮 廖榮

韓國(guó)的首都圈問題是伴隨1960年以來的工業(yè)化快速發(fā)展產(chǎn)生的。1990年，首都圈土地占全國(guó)的11.6%，而人口占全國(guó)的42.7%。到了2000年，首都圈集中了全國(guó)人口的46.5%，制造業(yè)企業(yè)的55%，尖端企業(yè)的70%，大企業(yè)的88%以及國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的84%。首都圈的率先膨脹是工業(yè)化國(guó)家在快速發(fā)展時(shí)期的共同經(jīng)歷。這種膨脹帶來的主要影響是首都地區(qū)的房地產(chǎn)上漲、交通堵塞、環(huán)境污染以及國(guó)土的不均衡發(fā)展。

為此，韓國(guó)政府不斷采取應(yīng)對(duì)的政策，比如在上個(gè)世紀(jì)60年代制定《大城市人口集中防止對(duì)策》（1964）和《大城市人口及設(shè)施的調(diào)整對(duì)策》（1969），70年代制定《關(guān)于抑制首都圈人口過度集中基本方針》（1970）、《大城市人口分散政策》（1972/1973）、《首都圈人口再布局計(jì)劃》（1978）等。直到1982年，韓國(guó)政府頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》旨在解決首都地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)過度集中的問題，對(duì)首都圈地區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃，從而使城市均衡發(fā)展。

該法確定韓國(guó)首都圈的范圍，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道地區(qū)，土地總面積約11726平方公里，占韓國(guó)國(guó)土面積的11.8%，人口2000多萬，約占韓國(guó)總?cè)丝诘囊话胍陨?。此后，與《韓國(guó)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃》的編制同步進(jìn)行修訂，對(duì)首都圈的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

從直接限制到間接管理的三次首都圈規(guī)劃變遷

在《首都圈整備規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，韓國(guó)政府在1982進(jìn)行了第一輪的首都圈整備規(guī)劃編制，規(guī)劃目標(biāo)為：限制可導(dǎo)致漢城人口增加的產(chǎn)業(yè)設(shè)施等區(qū)位，僅維持中樞職能；通過首都圈內(nèi)城市之間職能分擔(dān)，有計(jì)劃地促成多核型廣域性大都市生活圈；整備交通、用水、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施，確立廣域性利用體系。同時(shí)，將首都圈進(jìn)行了空間分區(qū)，劃定轉(zhuǎn)移促進(jìn)區(qū)、開發(fā)誘導(dǎo)區(qū)、開發(fā)保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等5個(gè)區(qū)域，針對(duì)各個(gè)地區(qū)不同的基本條件制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和限制行為。

1994年，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮和后工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重組的背景下，韓國(guó)對(duì)首都圈整備規(guī)劃進(jìn)行了新一輪的調(diào)整。規(guī)劃目標(biāo)調(diào)整為：建立分散性多核心空間結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充連接區(qū)域間的廣域交通體系，培育自足型地域生活圈；提升首都圈職能，促進(jìn)信息化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擴(kuò)充南北交流；擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施，改善環(huán)境問題。同時(shí)，將原有的5個(gè)區(qū)域重新劃分為3個(gè)區(qū)：過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)及自然保護(hù)區(qū)。通過“總量控制”和收取“擁塞費(fèi)”、實(shí)施“全部分配制度”以及“過密分配制度”等政策措施來保障規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施的效果。

2006年，在新《首都圈發(fā)展方案》（2004）和《首都圈發(fā)展綜合對(duì)策》（2005）等相關(guān)管理政策出臺(tái)，地方政府自治意識(shí)增強(qiáng)的背景下，韓國(guó)對(duì)首都圈整備規(guī)劃又進(jìn)行了新一輪的調(diào)整，規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定為：修建達(dá)到先進(jìn)國(guó)家水平的首都圈，打下可持續(xù)發(fā)展的首都圈成長(zhǎng)管理基礎(chǔ)；實(shí)現(xiàn)可與地方共謀發(fā)展的首都圈以及作為東北亞經(jīng)濟(jì)中心具備競(jìng)爭(zhēng)力的首都圈。在空間分區(qū)上對(duì)過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)和自然保護(hù)區(qū)3個(gè)區(qū)域進(jìn)行總體安排外，還在功能定位、開發(fā)項(xiàng)目、 公共設(shè)施、交通設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了分系統(tǒng)的規(guī)劃指引與落實(shí)。

明確首都圈整備規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

首爾首都圈規(guī)劃的編制與實(shí)施始終與法律法規(guī)相伴。針對(duì)上個(gè)世紀(jì)60年代首爾開始出現(xiàn)的規(guī)模膨脹現(xiàn)象，1964年和1970年韓國(guó)先后出臺(tái)了《大城市人口集中防止對(duì)策》和《關(guān)于抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年修改了《地方稅法》，規(guī)定在首都圈新建或擴(kuò)建工廠將以5倍的收取高額登記稅、取得稅和財(cái)產(chǎn)稅。1978年頒布了《工業(yè)布局法》。在長(zhǎng)期研究和探索的基礎(chǔ)上，1982年頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，開始了首都圈規(guī)劃的歷程。1994年和2004年進(jìn)行了兩次修訂，規(guī)劃同時(shí)完成了兩次修編。關(guān)于定位，《首都圈整備規(guī)劃法》第3條規(guī)定，《首都圈整備規(guī)劃法》在首都圈范圍內(nèi)優(yōu)先于（高于）根據(jù)《有關(guān)國(guó)土計(jì)劃及利用法律》的城市規(guī)劃、根據(jù)其他法規(guī)的土地計(jì)劃或開發(fā)計(jì)劃，并成為這些計(jì)劃的基礎(chǔ)。中央行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官或地方政府負(fù)責(zé)人不可制定和實(shí)施不符合《首都圈整備規(guī)劃法》的土地利用計(jì)劃或開發(fā)計(jì)劃。

不同階段確定不同的發(fā)展目標(biāo)和措施

總體上看，三輪首都圈規(guī)劃編制與實(shí)施的歷程表明：在規(guī)劃目標(biāo)上體現(xiàn)出從抑制過度集中、提高首都圈競(jìng)爭(zhēng)力到提高首都圈經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與地方發(fā)展、生活改善并重，具有從單一目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。在實(shí)施政策上，體現(xiàn)出從直接限制為主的消極政策、間接管理為主的積極政策到綜合管理為主成長(zhǎng)管理政策的轉(zhuǎn)變，具有從剛性到柔性的特點(diǎn)。

通過劃分功能區(qū)優(yōu)化首都圈空間功能

首都圈規(guī)劃一直通過功能區(qū)的劃分協(xié)調(diào)并規(guī)范區(qū)域開發(fā)與保護(hù)的秩序，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能最優(yōu)化。第一輪規(guī)劃將首都圈劃分為轉(zhuǎn)移促進(jìn)區(qū)、限制整備區(qū)、開發(fā)誘導(dǎo)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和開發(fā)保留區(qū)五個(gè)區(qū)域。第二輪簡(jiǎn)化過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)及自然保護(hù)區(qū)三個(gè)區(qū)域，第三輪對(duì)三個(gè)類型區(qū)進(jìn)行了具體化。

成立跨轄區(qū)管委會(huì)保障規(guī)劃的實(shí)施

在組織上，韓國(guó)政府設(shè)立了跨轄區(qū)的超級(jí)機(jī)構(gòu)——“首都地區(qū)管理委員會(huì)”，委員會(huì)對(duì)首都圈范圍內(nèi)各行政區(qū)申請(qǐng)新項(xiàng)目擁有最終審查決定權(quán)。該委員會(huì)成員有首爾特別市市長(zhǎng)、仁川廣域市市長(zhǎng)和京畿道知事，并由國(guó)務(wù)總理任委員長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)和建設(shè)交通部部長(zhǎng)任副委員長(zhǎng)，同時(shí)還由相關(guān)部委長(zhǎng)官任委員，保證了各項(xiàng)規(guī)劃措施的落實(shí)。

對(duì)我國(guó)京津冀都市圈規(guī)劃的建議

京津冀作為首都圈，與首爾都市圈具有一定的共性，同時(shí)由于歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展階段的差異，具有不同的特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，要科學(xué)編制我國(guó)的首都規(guī)劃圈，可從以下方面著手。

科學(xué)確定首都圈的范圍。面向亞洲以及世界都市圈發(fā)展格局及趨勢(shì)，立足區(qū)域本身歷史基礎(chǔ)、自然稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、未來發(fā)展?jié)摿?、信息技術(shù)發(fā)展對(duì)空間影響以及規(guī)劃管理的需要等，科學(xué)確定京津冀都市圈規(guī)劃的規(guī)模和范圍，并在發(fā)展中進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。這是編制首都圈規(guī)劃的前提。

明確首都圈規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。我國(guó)正處在多規(guī)劃并存，空間規(guī)劃體系形成的時(shí)期，明確京津冀都市圈規(guī)劃的定位是發(fā)揮規(guī)劃作用的前提。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家尺度上綜合性空間規(guī)劃、區(qū)域尺度上功能規(guī)劃、地方尺度上用途導(dǎo)向的土地利用總體規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃的三層體系是工業(yè)化國(guó)家空間規(guī)劃體系的通用模式。首都圈規(guī)劃屬于功能性區(qū)域規(guī)劃，因此是綜合性和指導(dǎo)性為主的區(qū)域規(guī)劃，要從解決區(qū)域人口膨脹、基礎(chǔ)設(shè)施不足和環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問題出發(fā)，優(yōu)化配置生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，制定相應(yīng)的配套政策。具體來說，就是通過相關(guān)的各級(jí)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及部門規(guī)劃具體的落實(shí)，提高區(qū)域內(nèi)部外的統(tǒng)籌能力，提供區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)能力。

合理劃分首都圈空間功能分區(qū)。建立合理的空間開發(fā)、保護(hù)和整治秩序是功能性區(qū)域規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。各國(guó)首都圈規(guī)劃都綜合考慮自然地域空間、人口以及文化空間、產(chǎn)業(yè)空間、生態(tài)空間、環(huán)境空間等不同要素，綜合劃分鼓勵(lì)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等不同開發(fā)導(dǎo)向的功能區(qū)，或者限制、管理或保護(hù)等成長(zhǎng)管理導(dǎo)向的功能區(qū)。京津冀首都圈規(guī)劃也應(yīng)在綜合考慮相關(guān)省市、相關(guān)部門空間相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“多規(guī)合一”的理念，劃分空間功能分區(qū)，制定不同區(qū)域的政策，發(fā)揮不同區(qū)域的主體功能，也實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體功能優(yōu)化的目標(biāo)。

制定可操作性的實(shí)施手段。“實(shí)施導(dǎo)向”是國(guó)際區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)。首先是規(guī)劃的合法性，即規(guī)劃的法律地位，目前正在開展的發(fā)展規(guī)劃法的立法工作為規(guī)劃提供了法律基礎(chǔ)。其次是規(guī)劃的組織保障，區(qū)域規(guī)劃因缺少獨(dú)立或有限權(quán)力的區(qū)域政府機(jī)構(gòu)而使規(guī)劃發(fā)揮的作用受到質(zhì)疑。通常是從成立區(qū)域性委員會(huì)入手，在必要之時(shí)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。再次是同級(jí)部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和下級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃的落實(shí)性。因此，北京市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、天津市土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等各級(jí)相關(guān)規(guī)劃都應(yīng)落實(shí)首都圈規(guī)劃，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。