空間換地 重構(gòu)杭城——浙江省杭州市低效用地再開(kāi)發(fā)見(jiàn)聞

□閻炎 梁明哲 程立新

“鳳凰·創(chuàng)意國(guó)際”的大招牌，立于一座高聳的筒狀建筑頂端。這座建筑曾是浙江省杭州市西湖區(qū)轉(zhuǎn)塘鎮(zhèn)雙流水泥廠的料庫(kù)。老廠區(qū)深灰色的建筑群，錯(cuò)落地佇立在因長(zhǎng)年采石而大片裸露的山體前。在這蒼茫的底色上，招牌上的花體字顯得愈發(fā)輕盈靈動(dòng)。

這是初秋雨后，記者一行在之江文化創(chuàng)意園看到的場(chǎng)景。老廠區(qū)面朝鳳凰山，地如其名，324畝土地涅槃化為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的“搖籃”。低效用地上生長(zhǎng)的新業(yè)態(tài)在小心呵護(hù)下，一筆筆勾畫(huà)出杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的未來(lái)圖景。

“杭州今年已經(jīng)對(duì)約10萬(wàn)畝低效用地進(jìn)行了數(shù)據(jù)建庫(kù)，計(jì)劃用4年的時(shí)間，到2017年完成再開(kāi)發(fā)?！焙贾菔袊?guó)土資源局局長(zhǎng)謝建華對(duì)記者說(shuō)。

從工業(yè)遺跡到創(chuàng)意空間

今年1月，杭州市正式被浙江省列為低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市。而在我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市更新的“大故事”里，老的工業(yè)形態(tài)不能再高效利用土地時(shí)，新興產(chǎn)業(yè)早已在政策框架內(nèi)“攻城略地”，讓狀態(tài)低迷的土地重拾生機(jī)。其間，舊與新、低效與高效是相對(duì)而生，時(shí)移事易。

采石與水泥在之江也曾是撐起一方經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。之江區(qū)，全稱是“之江國(guó)家旅游度假區(qū)”，在行政區(qū)劃上屬于杭州西湖區(qū)轉(zhuǎn)塘街道。歷史上，之江的工業(yè)盡然是“石頭經(jīng)濟(jì)”，穿行此地的320國(guó)道兩側(cè)煙囪林立，漫天的白色粉塵將目之所及的五顏六色都涂成了黑白兩色。截至2006年8月，杭州關(guān)停了市里所有154條水泥生產(chǎn)線。2007年，中國(guó)美術(shù)學(xué)院象山校區(qū)落戶之江，依托于美院的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)呼之欲出，只是苦于這類企業(yè)往往起于微末，無(wú)法承受商業(yè)地產(chǎn)的租金。

2008年，杭州出臺(tái)了《關(guān)于加快文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的若干意見(jiàn)》，規(guī)定：“對(duì)老城區(qū)原有工業(yè)功能區(qū)改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不涉及重新開(kāi)發(fā)建設(shè)且無(wú)需轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)的，土地用途和土地使用權(quán)類型可暫時(shí)保持不變?！彪p流水泥廠的土地是區(qū)里的國(guó)有資產(chǎn)，沒(méi)什么產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，得以早早搭上這趟土地政策紅利的班車，開(kāi)門接納文創(chuàng)企業(yè)，如今入駐企業(yè)多達(dá)1200余家，而之江文創(chuàng)園除了水泥廠之外，陸續(xù)整合周邊資源，如今已有7個(gè)項(xiàng)目，總面積2351畝。

文創(chuàng)園保留了老廠建筑群的外觀，內(nèi)部經(jīng)過(guò)改造后卻別有洞天。其中最醒目的莫過(guò)于6個(gè)狀似煙囪的水泥熟料庫(kù)，記者走進(jìn)了熟料庫(kù)中一家從事酒店軟裝的公司，原先彼此隔絕的“筒”被打通了，中空的內(nèi)部空間被分隔成數(shù)層，占據(jù)了一層的展廳就是一串圓形的房間。另有一家用“熟料庫(kù)”改建，并且借用其形和音，以“孰料”命名的咖啡吧，同時(shí)兼做大師作品的展示空間，也是網(wǎng)上賣家爭(zhēng)相租來(lái)拍攝實(shí)務(wù)展示的場(chǎng)所。

“孰料，除了諧音，還有一重意思，是‘誰(shuí)能想到’?！敝膭?chuàng)園招商科的吳惠霞解釋說(shuō)。誰(shuí)曾想封閉的料庫(kù)會(huì)變成開(kāi)放的藝術(shù)空間？在項(xiàng)目啟動(dòng)當(dāng)年的地稅只有30余萬(wàn)元時(shí)，誰(shuí)又能想到2013年這一數(shù)字能漲到4040萬(wàn)元。這只是之江眾多文創(chuàng)園里的一家。而根據(jù)《杭州日?qǐng)?bào)》2002年的報(bào)道，整個(gè)西湖區(qū)2001年水泥廠和采石場(chǎng)的納稅也只有1050萬(wàn)。

產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)二點(diǎn)五”，這一步僅看賬面也值了，何況藍(lán)天碧水回歸的價(jià)值是難以計(jì)算的。水泥廠當(dāng)年在杭州“一刀切”的消失是政府的主動(dòng)作為，關(guān)停前很多廠子是尚可維持的，只有放在時(shí)間的維度上，與其后以幾何速度增長(zhǎng)的新產(chǎn)業(yè)相比，才能看明白“石頭經(jīng)濟(jì)”的低效。

從老車間到新“車間”

在之江文創(chuàng)園，記者探訪了一個(gè)老車間改建的景觀設(shè)計(jì)工作室?！昂贾莸罔F里的裝飾品，有很多都是出自這家公司?！眳腔菹颊f(shuō)。本質(zhì)上，這還是一間“車間”，不過(guò)是操作設(shè)備換成了計(jì)算機(jī)，付出勞動(dòng)的主要是人腦。

對(duì)于這類新型“車間”，杭州在今年1月給出了一份詳盡的《杭州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)分類指導(dǎo)目錄》，列出了文化創(chuàng)意、信息軟件、物聯(lián)網(wǎng)等9大類16小類可以享受用地優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)，規(guī)定其用地出讓起價(jià)按工業(yè)用地評(píng)估價(jià)的1.5倍計(jì)。這些產(chǎn)業(yè)既是制造業(yè)的延伸，又是服務(wù)業(yè)的組成部分，因此又被稱為“二點(diǎn)五產(chǎn)業(yè)”。

比起傳統(tǒng)工業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)有節(jié)約集約用地的天然優(yōu)勢(shì)。各類傳統(tǒng)的制造業(yè)，容積率控制指標(biāo)大多在0.6到1.0之間，而杭州規(guī)定享受新政策的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地容積率原則上不得低于2.0。再者，國(guó)際金融危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)的深度調(diào)整，加快了我國(guó)傳統(tǒng)工業(yè)老去的速度，這意味著其與新興產(chǎn)業(yè)相比已顯得不高的土地使用效率，更趨低下。

大量低效用地如何提高“畝產(chǎn)”？在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，選擇對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用心扶一程，是順勢(shì)而為的智慧。杭州在今年1月的《城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《工作方案》）中規(guī)定，企業(yè)利用已有存量土地和原廠房興辦商務(wù)和信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意、物品儲(chǔ)運(yùn)、鮮活農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務(wù)業(yè)，可保留其工業(yè)用途不變，“按規(guī)定逐年繳納土地年收益（或年租金）”。

物流業(yè)也在這九大類創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中。在蕭山區(qū)，記者見(jiàn)到了一塊正從紡織業(yè)向物流業(yè)轉(zhuǎn)化地塊。紡織業(yè)一向是杭州標(biāo)志性的產(chǎn)業(yè)。2013年版的杭州年鑒寫(xiě)道，紡織化纖行業(yè)在該市“工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量中所占比重最大，從業(yè)人員最多”，而現(xiàn)在的局面是“內(nèi)需不旺、外銷低迷”“成本高、利潤(rùn)下滑”。蕭山區(qū)以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主，紡織業(yè)這幾年尤為困難。而物流業(yè)是朝陽(yáng)行業(yè)，2013年我國(guó)全社會(huì)物流總額是2005年的4倍。

蕭山分局的副局長(zhǎng)方英介紹說(shuō)，在該區(qū)的靖江街道，一面是申通快遞飛速發(fā)展，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，一面是老牌紡織廠華鶯經(jīng)營(yíng)狀況連年下滑，企業(yè)主有意關(guān)廠。去年，在當(dāng)?shù)卣蛧?guó)土部門撮合下，申通以1.7億元的價(jià)格從華鶯接手了包括82畝土地在內(nèi)的資產(chǎn)，在原來(lái)的土地上拆掉舊廠房，開(kāi)建2棟4層約4.1萬(wàn)平方米的快件分揀車間，建成后是申通華東地區(qū)的分揀中心。廠房仍在建設(shè)中，工地上申通的一位管理人員告訴記者，車間建成后申通在此地的分撥能力可以提高2!3倍，達(dá)到日均1000噸以上，滿足企業(yè)5!10年的發(fā)展需要。

用動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“007號(hào)”企業(yè)喊話

杭州的低效用地再開(kāi)發(fā)，可不只是之江文創(chuàng)園和申通華東分撥中心走過(guò)的這兩條路?！豆ぷ鞣桨浮分赋隽硕鄺l從低效到高效的路徑，再一一給出政策通道。

見(jiàn)到杭州局利用處的工作人員，記者的第一個(gè)問(wèn)題是：怎樣認(rèn)定一塊地的利用效率是低效的？這是一切后續(xù)工作的原點(diǎn)，沒(méi)有低效利用，就談不上再開(kāi)發(fā)。利用處處長(zhǎng)王洪光的回答出乎意料。他說(shuō)，對(duì)于低效用地，杭州有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

他們工作的第一步，就是對(duì)16個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)和57個(gè)市級(jí)功能園區(qū)開(kāi)展摸底調(diào)查，目前已掌握了逾8000家企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，由此建立起低效用地項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。目前局里正在和浙江大學(xué)合作，將借助學(xué)院的專業(yè)優(yōu)勢(shì)用數(shù)理模型推導(dǎo)出一條劃分出在杭州何為低效用地的標(biāo)準(zhǔn)線，預(yù)計(jì)在今年10月完成。

“這條線雖然能定期調(diào)整，但還是靜態(tài)的，節(jié)地靠政府一家來(lái)推是不行的，最大范圍地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與的積極性，需要釋放政策信號(hào)，由此杭州又有了一套動(dòng)態(tài)的低效用地標(biāo)準(zhǔn)?！蓖鹾楣庹f(shuō)。他以一個(gè)虛擬的“007號(hào)企業(yè)”為例，用說(shuō)故事的方式向用地方講解這套動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)：

話說(shuō)007號(hào)是一家生產(chǎn)攝像頭的企業(yè)?；蛟S它的產(chǎn)品供不應(yīng)求，為了擴(kuò)大生產(chǎn)，在不改變土地用途的前提下拆改擴(kuò)建、加層改造、利用地下空間，這是“退低進(jìn)高”；或許傳統(tǒng)攝像頭市場(chǎng)縮水，企業(yè)改為生產(chǎn)路面實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備，從而提高了產(chǎn)出效益，這是“退二優(yōu)二”。這兩種情況在符合其他相關(guān)政策的前提下，不增收土地價(jià)款?；蛟S該企業(yè)所在的區(qū)塊，已經(jīng)不需要那樣的老產(chǎn)業(yè)了，企業(yè)將生產(chǎn)功能疏散到別處，原址用于研發(fā)，認(rèn)定為“退二進(jìn)二點(diǎn)五”，可保留工業(yè)用途不變。即使沒(méi)有轉(zhuǎn)型或疏散的條件，短期改為商用，比如臨時(shí)改為超市、商場(chǎng)，服務(wù)周邊社區(qū)，政策上也是允許的，只收取很低的土地增值收益。

杭州4年10萬(wàn)畝低效用地，基本是用這套動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)確定的，符合條件的低效用地企業(yè)可以對(duì)號(hào)入座?！皠?dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的好處在于‘兩步并一步’，低效用地企業(yè)自己對(duì)下一步開(kāi)發(fā)方向已經(jīng)心里有譜，節(jié)約集約用地從政府一家出力變成了集市場(chǎng)之力共同推進(jìn)?！蓖鹾楣庹f(shuō)。

政策通道一經(jīng)打開(kāi)，極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體提升土地利用效率的積極性。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遍地的蕭山更有說(shuō)服力。蕭山正在開(kāi)展針對(duì)低效用地的第三次調(diào)查，4年里怎么開(kāi)發(fā)的規(guī)劃要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己報(bào)上來(lái)?！叭握{(diào)查，也是宣傳的過(guò)程，看清楚了政策紅利，報(bào)項(xiàng)目的熱情一次比一次高?！狈接⒄f(shuō)。

為單位GDP的分子添分量

這套動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，不就是節(jié)地的標(biāo)準(zhǔn)嗎？的確，這等于通過(guò)認(rèn)定低效用地再開(kāi)發(fā)的行為，來(lái)提煉動(dòng)態(tài)的節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)。

杭州正在構(gòu)筑的節(jié)地政策體系，提出以“空間換地”實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”，除了低效用地再開(kāi)發(fā)，今年尚有批而未用土地消化、地下空間開(kāi)發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等拳頭產(chǎn)品?！罢麄€(gè)體系的重心，就落在低效用地再開(kāi)發(fā)上。”王洪光坦言。包括蕭山、余杭在內(nèi)的杭州市區(qū)，建設(shè)用地與全域土地面積的比值（即土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度）已高達(dá)30.2%。而國(guó)際上這一數(shù)值的警戒線是30%。杭城這寸土寸金之地，存量用地利用效率的提升在節(jié)約集約用地的大局中顯得尤為重要。這就不難理解，低效用地再開(kāi)發(fā)為何在這里格外被寄予厚望。

而“畝產(chǎn)倍增”是浙江省對(duì)節(jié)約集約工作提出的階段性總目標(biāo)。2013年6月，浙江省發(fā)文提出，“到2020年底，實(shí)現(xiàn)全省單位建設(shè)用地GDP比2010年底翻一番，達(dá)到32萬(wàn)元/畝”。杭州今年3月發(fā)布的12號(hào)文，提出了與之一致的目標(biāo)。

也就是說(shuō)，杭州乃至浙江節(jié)地工作成敗，最終要以單位GDP論。上述之江和蕭山的兩個(gè)案例都在訴說(shuō)，節(jié)約集約用地工作，不僅僅是守住作為分母的建設(shè)用地總量，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要一環(huán)。此行的最后一個(gè)問(wèn)題是，低效用地再開(kāi)發(fā)到底能換算成多大的經(jīng)濟(jì)增量？記者沒(méi)有得到答案，只能在個(gè)例里一窺。

“雙流水泥廠的324畝地，是之江區(qū)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的緣起?！焙贾輫?guó)土資源局之江分局局長(zhǎng)陳學(xué)明介紹說(shuō)?！傍P凰·創(chuàng)意國(guó)際”出現(xiàn)前，之江的文創(chuàng)企業(yè)只有48家，今年已經(jīng)超過(guò)1200家，正是在這個(gè)項(xiàng)目的示范效應(yīng)下，各路民間資本才敢于跟進(jìn)，漸漸形成了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；2013年之江文創(chuàng)園產(chǎn)值約3億元，同年之江區(qū)文創(chuàng)業(yè)的總產(chǎn)值是26億元。

政策引導(dǎo)是一只看不見(jiàn)的手。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換升級(jí)的“大故事”里，未來(lái)4年，再到2020年，在低效用地新政策引導(dǎo)下，“007號(hào)”們將為單位建設(shè)用地GDP的分子新添多少分量？答案正在杭城的土地上書(shū)寫(xiě)。