論我國(guó)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化

金朝霞

（中共盈江縣委黨校 教務(wù)處，云南 盈江 679300）

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”①。毫無(wú)疑問(wèn)，這是在深刻總結(jié)多年來(lái)我國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的一個(gè)重要決策，但要真正落到實(shí)處，需要深入全面地理解其內(nèi)涵，并在基礎(chǔ)上進(jìn)行各方面創(chuàng)新，使其和工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密地聯(lián)系起來(lái)。

一、“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)很久以前就有，如希臘的城邦、歐洲中世紀(jì)的城堡、中國(guó)歷代的政治、軍事中心，但古代的城鎮(zhèn)很少是工商業(yè)發(fā)展的結(jié)果。最初，很多地方的城鎮(zhèn)實(shí)際上是一些圍子，“在平時(shí)，這些圍子總是空著的。只有當(dāng)舉行宗教的或世俗的典禮，或者戰(zhàn)爭(zhēng)迫使人們帶著牧群到那里避難的時(shí)候，人們才涌到那里”②。因此，城鎮(zhèn)化是近代以來(lái)工商業(yè)逐漸發(fā)展并日益改變整個(gè)社會(huì)面貌的產(chǎn)物，是指一個(gè)地方、一個(gè)國(guó)家工商業(yè)發(fā)展到一定水平，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位下降，且由于現(xiàn)代科技和管理方式的介入而需要較少的勞動(dòng)力，而形成的人口、產(chǎn)業(yè)、相關(guān)公共服務(wù)都向一些地方集中的現(xiàn)象和過(guò)程。

馬克思、恩格斯指出：“資產(chǎn)階級(jí)使鄉(xiāng)村屈服于城市的統(tǒng)治。它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農(nóng)村人口大大增加起來(lái)，因而是很大一部分居民脫離了鄉(xiāng)村生活的愚昧狀態(tài)”③，描述的是資本主義狀態(tài)下歐洲城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。工商業(yè)的發(fā)展、技術(shù)革命的不斷升級(jí)，生產(chǎn)社會(huì)化程度的不斷提高，使資產(chǎn)階級(jí)和資本主義國(guó)家的收入來(lái)源越來(lái)越廣泛，社會(huì)分工越來(lái)越專業(yè)化，服務(wù)業(yè)從農(nóng)業(yè)和工商業(yè)中分化出來(lái)，并在社會(huì)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，對(duì)勞動(dòng)力的需求越來(lái)越大，吸引著大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。這樣，農(nóng)村的人口少了，土地的利用水平由于現(xiàn)代資本、技術(shù)、管理的進(jìn)入而大大提高，需要的勞動(dòng)力越來(lái)越少，人口走了，鄉(xiāng)村并未凋敝，農(nóng)產(chǎn)品不僅未短缺，質(zhì)量也越來(lái)越高。而自然環(huán)境由于人口壓力減少而逐漸恢復(fù)，人與自然關(guān)系重新變得協(xié)調(diào)。

城鎮(zhèn)化理論上一般叫做城市化，只是因?yàn)橹袊?guó)人多地少，各類達(dá)到規(guī)模的城市很難容納相關(guān)產(chǎn)業(yè)和人口，希望縣以下的具備條件的地區(qū)較多地發(fā)揮吸納人口和產(chǎn)業(yè)，在城市化中發(fā)揮更大作用，所以，現(xiàn)在統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)化。但主要原理上是相同的，都必須是工商業(yè)得到發(fā)展，然后產(chǎn)生服務(wù)業(yè)的需要，提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民在比較效益推動(dòng)下向城鎮(zhèn)集聚，進(jìn)行就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，改善他們的生活。然后，隨著國(guó)家發(fā)展水平的提高和對(duì)食品需求額的增加，資本、科技、現(xiàn)代管理方式逐漸向農(nóng)村介入，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)。

因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化不是一個(gè)純粹解決戶籍的問(wèn)題、征收農(nóng)民土地?cái)U(kuò)大土地財(cái)政的問(wèn)題、照顧農(nóng)民福利的問(wèn)題、讓農(nóng)民住高樓大廈的問(wèn)題，而是發(fā)展的需要，也是發(fā)展的結(jié)果。這種以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要尊重工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)律，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照地方和整個(gè)國(guó)家工商業(yè)發(fā)展的需要，解決長(zhǎng)期以來(lái)二元戶籍結(jié)構(gòu)及其中附著的各種城鄉(xiāng)不平等，恢復(fù)戶籍制度的本來(lái)功能，逐漸使人口遷徙成為自由，市場(chǎng)發(fā)揮出在各種要素集聚輻射過(guò)程中的決定作用，提高資源配置的效率。在這一過(guò)程中，由于生產(chǎn)發(fā)展得到有效促進(jìn)，資源的利用效率提高，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，由于技術(shù)和管理的改善而不斷提高，農(nóng)村需要的勞動(dòng)力減少，從產(chǎn)品的價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)貼能給農(nóng)業(yè)帶來(lái)應(yīng)有利潤(rùn)。國(guó)家統(tǒng)籌起來(lái)的財(cái)物力不斷增加，每個(gè)人享受的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)大為增加，付出勞動(dòng)多的人能夠得到與之相稱的收入；社會(huì)還會(huì)有貧富差別，但每個(gè)人都衣食不愁，過(guò)得比較知足；大多數(shù)有潛力的人可以到更廣闊的市場(chǎng)上去尋找機(jī)會(huì)，通過(guò)自己創(chuàng)造性的勞動(dòng)不斷改善自己的處境，最弱勢(shì)的人也有相當(dāng)水平的保障。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化中存在的問(wèn)題

1958年，隨著一系列左的政策的實(shí)施和國(guó)際環(huán)境的變化，糧食短缺問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，實(shí)行嚴(yán)厲的二元城鄉(xiāng)戶籍政策。改革開(kāi)放以后，雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和流動(dòng)人口的不時(shí)沖擊下，該條例造成的城鄉(xiāng)藩籬在不斷稀釋，但不以人為核心的問(wèn)題依然廣泛存在。

1、視野狹窄。城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口和各類資源集聚和輻射的后果，是開(kāi)放的和流動(dòng)的。因此，從人的角度看，城鎮(zhèn)化最重要的是使人到最適合其就業(yè)創(chuàng)業(yè)的地方并在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化，最終在權(quán)衡各種利害關(guān)系的基礎(chǔ)上選擇是否轉(zhuǎn)戶。所以，國(guó)家相關(guān)政策始終強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，《云南省人民政府關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的意見(jiàn)》（云政發(fā)〔2011〕188號(hào)）也指出，要堅(jiān)持“尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持轉(zhuǎn)戶自愿、退地自愿有償”的原則。但在實(shí)踐中，往往把城鎮(zhèn)化局限于本區(qū)域內(nèi)，限于解決戶口問(wèn)題，考慮農(nóng)民能力問(wèn)題不夠。所以，云南省的意見(jiàn)中提到要完善制度，讓農(nóng)民“帶著資源、帶著保障、帶著資本、帶著資金、帶著尊嚴(yán)進(jìn)城”，就沒(méi)提讓農(nóng)民帶著本領(lǐng)進(jìn)城，也沒(méi)講如何促使農(nóng)民到全國(guó)有條件的地方城鎮(zhèn)化。各地執(zhí)行中，更是局限于本地考慮問(wèn)題。

2、成本意識(shí)缺乏。由于特殊歷史原因形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得城鄉(xiāng)戶口承載了不同的利益，農(nóng)村戶口長(zhǎng)期以來(lái)享受的待遇和城鎮(zhèn)有很大的差別。因此，一旦轉(zhuǎn)戶，政策中明示必須兌現(xiàn)的福利待遇需要配套手段來(lái)加以落實(shí)。云南提出的城市這床被子和五件衣服，就涉及稅務(wù)、金融、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育設(shè)施建設(shè)等，都需要錢。從云南省試點(diǎn)地區(qū)的情況看，沒(méi)有充分的成本考慮，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，如果本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平跟不上，城市的被子蓋上、衣服穿上，或政府承諾要給，也不會(huì)有安全感、幸福感。其中最重要的是教育，很多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，根本上就是沖著教育去的，希望通過(guò)解決戶籍問(wèn)題使子女有一個(gè)比自己更好的教育機(jī)會(huì)。就云南省而言，要落實(shí)省里提出的“按照‘以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)接收為主’的原則，切實(shí)保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等接受義務(wù)教育”，不是幾千萬(wàn)、幾億元的問(wèn)題。在這些衣服被子無(wú)法兌現(xiàn)的前提下，貿(mào)然加快農(nóng)轉(zhuǎn)城速度，不是一個(gè)好主意。

3、過(guò)分強(qiáng)調(diào)完成轉(zhuǎn)戶人數(shù)。云南省提出十二五期間每年轉(zhuǎn)戶120萬(wàn)人，2015年至2020年，每年轉(zhuǎn)戶80萬(wàn)人，云南省德宏州相應(yīng)地提出2萬(wàn)和1.5萬(wàn)的指標(biāo)，但這些指標(biāo)的提出依據(jù)都不夠明確。因此，在執(zhí)行中，常常被各級(jí)政府和部門當(dāng)做剛性任務(wù)來(lái)完成，花在打產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面的力量反而不夠。執(zhí)行者為了完成轉(zhuǎn)城人數(shù)，除弄虛作假之外，把一些根本不符合轉(zhuǎn)戶要求的農(nóng)民優(yōu)先轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)來(lái)。如云南促進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城的目的是“有效緩解城鄉(xiāng)人力資源矛盾”，但在實(shí)踐中，很多地方“把享受農(nóng)村低保、五保、定補(bǔ)人員、優(yōu)撫對(duì)象等弱勢(shì)群體作為‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’的主要對(duì)象”，轉(zhuǎn)的最快的就是老人、集中供養(yǎng)人口。云南省德宏州轉(zhuǎn)戶人口中，60歲以上的達(dá)到30.47%（45歲以上占轉(zhuǎn)戶人員的60.43%）；農(nóng)村中的孤兒、五保戶和其他集中供養(yǎng)人口100%轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，以便完成轉(zhuǎn)戶任務(wù)。所以，2014年4月，云南省就此發(fā)出通知，“從今年起不再給各州市下達(dá)‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’指標(biāo)”④。

4、對(duì)農(nóng)民權(quán)利尊重不夠。從中央到地方，各級(jí)政府的城鎮(zhèn)化政策都在強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿。云南農(nóng)轉(zhuǎn)城的基本原則之一，就是“以人為本、自愿有償。充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持轉(zhuǎn)戶自愿、退地自愿有償，從制度上、政策上保障農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)變身份”。但在實(shí)踐中，很多行為卻很少尊重群眾意愿，如將一個(gè)根本不具備城鎮(zhèn)化要求的村委會(huì)，在不經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議充分討論的前提下，就通過(guò)行政手段直接改為居委會(huì)，而村民也就當(dāng)然變成了城鎮(zhèn)人口。還有土地，很多地方在進(jìn)行土地確權(quán)，但幾乎沒(méi)有人考慮過(guò)村民對(duì)村中集體土地的終極所有權(quán)問(wèn)題、本次承包期滿后農(nóng)民的土地權(quán)益變化問(wèn)題，農(nóng)村中的自留地、小片開(kāi)荒地、墳地如何處置問(wèn)題。很多地方轉(zhuǎn)戶的過(guò)程中考慮的是如何將土地拿來(lái)蓋房，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，維持土地財(cái)政。所以，全國(guó)土地出讓收入越來(lái)越高，2013年地方政府土地出讓金收入決算數(shù)為39073億元，是預(yù)算數(shù)的152.6%⑤，城市空房越來(lái)越多，有人研究認(rèn)為2013年達(dá)22.4%⑥。

三、堅(jiān)持“以人為核心”推進(jìn)城鎮(zhèn)化的對(duì)策

“以人為核心”的城鎮(zhèn)化是有規(guī)律的，最重要的是在工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中“合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，沒(méi)有這兩個(gè)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化不僅是空的，還會(huì)留下后患。因此，在下一步工作中，我們必須冷靜下來(lái)，在實(shí)事求是的基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)前一段時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，扎扎實(shí)實(shí)地做每一個(gè)并不轟轟烈烈的工作。

1、合理規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，必須考慮進(jìn)城農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題，讓農(nóng)民“進(jìn)城”后有事做，有奔頭，絕不能讓住進(jìn)高樓大廈的農(nóng)民成為城市貧民、城市隱患、城市負(fù)擔(dān)。這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)、很敏感、很棘手的問(wèn)題，又是一個(gè)必須解決好的問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，將會(huì)使一部分農(nóng)民將失去原有的土地，即使沒(méi)有失去，也會(huì)因?yàn)殡x開(kāi)土地較遠(yuǎn)，而無(wú)法再回去像原先那樣耕種。農(nóng)民進(jìn)城后，搬離了原來(lái)的家園，可能會(huì)造成原有耕地的荒蕪。如何使進(jìn)城農(nóng)民的原有土地得到合理使用，不至于造成寶貴土地資源的浪費(fèi)，在規(guī)劃中也應(yīng)有必要的考慮。最基本的原則就是通過(guò)培養(yǎng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，在確定土地權(quán)利的基礎(chǔ)上來(lái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2、因地制宜。中國(guó)幅員遼闊，城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要充分考慮各地的具體情況，不能一哄而上，為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的規(guī)模、進(jìn)程要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化、社會(huì)發(fā)展、群眾需求、人口數(shù)量、環(huán)境承受力等相適應(yīng)。人口素質(zhì)高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，規(guī)?？蛇m度大一些，進(jìn)度可適當(dāng)快一些；人口較少、產(chǎn)業(yè)支持能力弱的地方，就要適當(dāng)控制規(guī)模，進(jìn)度也可稍慢一些；特大城市要采取必要措施防止人口增長(zhǎng)過(guò)快，避免給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)過(guò)重壓力。此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，相關(guān)部門還要注意體現(xiàn)當(dāng)?shù)奶厣幕?、特色產(chǎn)業(yè)，突出地方特色和民族特色，形成獨(dú)具特色的建筑群，使城鎮(zhèn)無(wú)論如何發(fā)展，都有一份文化的厚重。

3、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)涉及問(wèn)題多、影響面大、政策性強(qiáng)、事關(guān)人民群眾切身利益的綜合性戰(zhàn)略工程。由于區(qū)位、民族和歷史文化等方面的原因，我國(guó)發(fā)展不平衡的問(wèn)題較為突出，不同民族、不同區(qū)域間差異極大。且不說(shuō)邊疆和內(nèi)地，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的差異，就是在同一個(gè)區(qū)域，城鄉(xiāng)之間，山壩之間，不同民族之間，亦有著極大的差異。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際，謹(jǐn)慎決策，穩(wěn)妥推進(jìn)。當(dāng)?shù)攸h委政府，特別是縣（市）黨委政府，要以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)政治、文化教育、人口素質(zhì)、自然資源、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Φ葹橐罁?jù)，綜合考量，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)的時(shí)間表。特別是對(duì)于一些條件較差的城鎮(zhèn)，剛開(kāi)始時(shí)可能愿意來(lái)的人不多。因此，必須先打基礎(chǔ)，創(chuàng)造對(duì)要素的集聚力和輻射力，培育非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，然后慢慢擴(kuò)大規(guī)模，把更多的人口吸納到城鎮(zhèn)中來(lái)。

4、尊重民意。城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)演變的結(jié)果，但上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有反作用。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)阻礙著這種自然過(guò)程，因此，我們必須隨著產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人們流動(dòng)的狀況，改革戶籍制度，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化消除發(fā)展障礙，讓人民分享更多的改革紅利。但這種改革要在充分尊重人民權(quán)益和自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，否則就違背了改革的初衷，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的作用就是負(fù)面的。我們把制度條件創(chuàng)造在那里，讓人們?cè)诔浞謾?quán)衡轉(zhuǎn)戶對(duì)自己利弊的基礎(chǔ)上作出決定，不僅是對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)律的尊重，也是我們?yōu)槿嗣穹?wù)宗旨的體現(xiàn)。所以，在“以人為核心”的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，特別是戶籍轉(zhuǎn)換和土地處置問(wèn)題上，一定要加強(qiáng)宣傳，尊重民意，讓人們?cè)谙嚓P(guān)信息逐漸對(duì)稱的基礎(chǔ)上、在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上自覺(jué)選擇轉(zhuǎn)還是不轉(zhuǎn)、在哪里轉(zhuǎn)、什么時(shí)候轉(zhuǎn)。決不能為了土地財(cái)政和完成指令性任務(wù)強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，更不能破壞村民自治制度，成建制轉(zhuǎn)。對(duì)這幾年已經(jīng)通過(guò)不慎恰當(dāng)?shù)姆绞睫D(zhuǎn)戶的農(nóng)民，要充分考慮其在市民化過(guò)程中面臨的問(wèn)題，采取有效扶持措施，增強(qiáng)其在城市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，早日融入城市。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013 年11 月19 日

②（比）亨利·皮雷納著：《中世紀(jì)的城市》，商務(wù)印書館，2006 年版，第37 頁(yè)。

③《馬克思恩格斯選集》，第1 卷，人民出版社，1972 年版，第253 頁(yè)。

④《云南今年起不再下達(dá)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”指標(biāo)》，人民網(wǎng)-云南頻道，2014 年4 月15 日。

⑤《2013 年中國(guó)地方政府土地出讓金收入近四萬(wàn)億創(chuàng)新高》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2014 年7 月15 日。

⑥肖正華：《住房空置率數(shù)據(jù)之爭(zhēng)》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》，2014年6 月18 日