城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村基層組織建構(gòu)研究

黨高輝

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100070）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)?！背擎?zhèn)化是卓為有效的路徑選擇，一般認(rèn)為，中國正確的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是穩(wěn)步發(fā)展特大城市和大城市，積極發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)的發(fā)展小城鎮(zhèn)，這樣才能使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。而作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的農(nóng)村基層組織的變革必然對(duì)城鎮(zhèn)化帶來重大影響。

1 農(nóng)村基層組織的發(fā)展歷程

新中國成立以來，中國農(nóng)村基層組織與管理體制經(jīng)歷了從社隊(duì)制、村組制到社區(qū)制的3次重大變革。1954年頒布的憲法，對(duì)中國農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)定實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村基層政權(quán)。隨著農(nóng)村合作化的發(fā)展，逐步廢止了原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，轉(zhuǎn)為人民公社體制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和改革開放的發(fā)展，1982年廢除人民公社體制，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行村民自治制度，基本實(shí)現(xiàn)了“村組制”，并完成了農(nóng)村基層組織與管理的重大變革。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確提出：“全面展開城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建設(shè)新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！睒?biāo)志著中國農(nóng)村向社區(qū)化發(fā)展的新階段。

2 農(nóng)村基層組織的類型

現(xiàn)階段中國農(nóng)村基層組織基本包括四種類型：一是政府組織，即代表國家意志、執(zhí)行國家權(quán)力的基層國家行政機(jī)關(guān)，行使本行政區(qū)的行政職能。二是基層黨組織，即代表中國共產(chǎn)黨的基層黨委、黨總支。三是農(nóng)村村民自治組織，即作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)載體的農(nóng)村村民自治委員會(huì)。四是新型農(nóng)村基層組織，即不依附于政府、在農(nóng)村活動(dòng)的新型經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和合作社組織等，此類組織出現(xiàn)時(shí)間較短，形式較為多樣。以上4種組織共同構(gòu)成了農(nóng)村的組織生態(tài)環(huán)境。

3 農(nóng)村基層組織建構(gòu)的背景

3.1 全球化背景下城市化發(fā)展的新趨勢(shì)

截止2011年，世界平均城市化率已達(dá)到51.74%，城市化已經(jīng)成為人類發(fā)展的必經(jīng)階段和必然結(jié)果。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，到2025年前后世界的城市化率將會(huì)達(dá)到60%以上，屆時(shí)世界將會(huì)進(jìn)入城市階段，城市化將會(huì)為大多數(shù)的人帶來工業(yè)化、信息化的新便利。城市化已經(jīng)成為一個(gè)不可逆的發(fā)展進(jìn)程。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全球化、市場化的不斷推進(jìn)，我國的城市化水平也在不斷提高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止2011年我國的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)占到總?cè)丝诘?1.2%。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使大規(guī)模的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化或轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化必然會(huì)帶來對(duì)原有農(nóng)村組織的沖擊，而城鎮(zhèn)化的大規(guī)模發(fā)展是農(nóng)村基層組織變革的重要外部原因。

3.2 城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的必然要求

十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出： “城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。” 農(nóng)村基層組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起了極大的促進(jìn)作用，但是面對(duì)瞬息萬變的資本市場、產(chǎn)品市場、服務(wù)市場和國際環(huán)境的沖擊，本來適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基層組織已經(jīng)無法適應(yīng)新的要求。新型基層組織不僅要為政府提供良好的治理基礎(chǔ)，也要為基層民眾提供完善的公共服務(wù)。

3.3 農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

農(nóng)業(yè)機(jī)械的大規(guī)模運(yùn)用解放了大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展使農(nóng)村人口的流動(dòng)空前活躍，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不僅極大地豐富了農(nóng)村的物質(zhì)生活，也帶回了大量城市生活方式和理念。另一方面由于農(nóng)村人口居住較為分散的格局，不利于農(nóng)村公共服務(wù)的廣泛開展。農(nóng)村原有格局的束縛已經(jīng)無法抑制農(nóng)村人口改變現(xiàn)有生活、生產(chǎn)方式的巨大沖動(dòng)。我國農(nóng)村基層 “村民自治—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)，因而農(nóng)村的發(fā)展對(duì)農(nóng)村基層組織的改革創(chuàng)新提出了新的要求。

3.4 農(nóng)村發(fā)展的分化趨勢(shì)

十八大報(bào)告指出： “解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決 “三農(nóng)”問題的根本途徑。”在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的路徑選擇中，部分農(nóng)村由于與中心城市距離較近而直接融入到城市的發(fā)展進(jìn)程。部分農(nóng)村由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或政府政策扶持等原因走向了獨(dú)自城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。另外因客觀條件的限制，無法實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的廣大的農(nóng)村腹地則選擇了另外的城鎮(zhèn)化途徑。廣大的農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的流動(dòng)、交通的優(yōu)化，原有的自發(fā)形成的村落聚集形式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。因此打破原有的農(nóng)村體制，構(gòu)建新的農(nóng)村發(fā)展模式成為農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求，城鎮(zhèn)化成為廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)城市化的必由之路。

4 農(nóng)村基層組織發(fā)展中存在的問題

4.1 國家行政權(quán)與自治權(quán)利的矛盾

憲法規(guī)定： “城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！睆母旧洗_立了農(nóng)村基層自治組織是中國政治體制設(shè)計(jì)中的一種基本制度。同時(shí)憲法中還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中華人民共和國的以及政府組織而存在。兩者在中國農(nóng)村基層治理中共同發(fā)揮作用。 《村委會(huì)組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！比欢趯?shí)踐中，基層政府利用手中職權(quán)任意任命、停止、撤銷部分村委會(huì)成員職務(wù)，隨意拖延、延長村委會(huì)任期、直接干預(yù)村莊內(nèi)部具體事務(wù)等情況大量存在。另外，村委會(huì)利用村民意志抵制政府決策、抗擊政令、用既成事實(shí)綁架政府意愿的現(xiàn)象多有發(fā)生。國家行政權(quán)力和基層自治權(quán)利都不能得到相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，是導(dǎo)致農(nóng)村問題頻發(fā)的重要因素。

4.2 自治權(quán)力 “空殼化”

農(nóng)村基層自治作為村民自我管理、教育、服務(wù)的載體，面臨著來自基層政府、黨委和底層民眾的多重壓力。首先，在國家政治體制沒有改變的前提下，村民自治組織不僅是一種基層民眾自治組織，還兼有國家管理層次中最基層一級(jí)組織單位的特點(diǎn)。這就要求基層自治組織要承接大量的政府職能，在政府職能與民眾訴求相一致時(shí)，基層自治權(quán)利基本能夠得到保障，當(dāng)政府職能與民眾訴求不一致時(shí)，基層自治權(quán)利會(huì)受到政府意愿的強(qiáng)力壓迫，使民眾自我管理、自我服務(wù)的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。另外，由于農(nóng)村中宗族勢(shì)力、惡霸勢(shì)力、裙帶關(guān)系等大量存在，村民自治組織反而成為了強(qiáng)勢(shì)群體謀取利益的工具，弱勢(shì)村民在一個(gè)“熟人社會(huì)”中無法通過村民自治組織實(shí)現(xiàn)自我訴求，從而村民自治組織不再是一個(gè)完全公正、平等的組織機(jī)構(gòu)。來自上下層的壓力使得村民自治權(quán)力成為一個(gè)權(quán)利空殼。

4.3 基層黨組織指導(dǎo)作用異化

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定： “中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！卑凑辗梢?guī)定，農(nóng)村基層自治組織和農(nóng)村基層黨組織無論在權(quán)力合法性來源、制約規(guī)范、資源配置方式上都具有不同的特點(diǎn)，然而在實(shí)際運(yùn)行中部分基層黨組織將黨的領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)化，過分強(qiáng)調(diào)黨對(duì)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，完全掌握著村莊的公共權(quán)力，包辦村莊的大小事務(wù)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律規(guī)定的界限，這種平行雙重的權(quán)利構(gòu)架使基層自治組織喪失了其自治的本質(zhì)，成為基層黨組織的附庸與工具，基層黨組織的指導(dǎo)作用被異化為新的領(lǐng)導(dǎo)階層。

4.4 農(nóng)村新型組織生存困難

農(nóng)村新型組織以社會(huì)性組織和經(jīng)濟(jì)型組織居多，雖然這些組織在農(nóng)村發(fā)展中起著不可忽視的作用，但是由于法律和政策等原因，大部分農(nóng)村基層組織并未取得法律的認(rèn)可，而只能作為農(nóng)村中灰色組織而存在。另外由于農(nóng)村基層組織多由農(nóng)民按照自身需要自發(fā)組織起來，如各種經(jīng)濟(jì)互助組織、文化組織，沒有專業(yè)的人才知識(shí)作為儲(chǔ)備。一方面由于缺乏法律和政策的扶持和監(jiān)管，導(dǎo)致部分組織觸犯法律而又得不到及時(shí)糾正。另一方面，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，雖然靠農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織組織起來的農(nóng)民面對(duì)市場和政策時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力已經(jīng)得到增強(qiáng)，但是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)因一種經(jīng)濟(jì)作物或某種單一目的而存在，面對(duì)風(fēng)云突變的政策市場、產(chǎn)品市場、資本市場，風(fēng)險(xiǎn)依然巨大。各方面的壓力致使農(nóng)村新型組織的生存充滿變數(shù)。

5 農(nóng)村基層組織的建構(gòu)對(duì)策與建議

5.1 重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變，基層自治的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為社會(huì)和諧發(fā)展進(jìn)程中的不必要因素。改變?cè)朽l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能結(jié)構(gòu)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。首先，隨著通信技術(shù)、交通技術(shù)的發(fā)展，縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的指導(dǎo)已經(jīng)沒有技術(shù)上的障礙，直接的訊息傳遞既節(jié)省了行政資源又提高了效率。其次，可以節(jié)省大量的財(cái)政資源，減輕人民的稅賦負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)行財(cái)政體系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)，由于中國廣大農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)并不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)剩余極為有限，地方難以供養(yǎng)如此多的財(cái)政人員，依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付又為上級(jí)政府帶來巨大的財(cái)政壓力。再次，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和基層村民自治天然排斥大量的政府行政管理任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置原則必須朝向簡單化和綜合化發(fā)展，不能按照上下對(duì)口的原則進(jìn)行設(shè)置，只能作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)利收歸縣級(jí)政府，縣級(jí)政府通過規(guī)劃和協(xié)調(diào)處理鄉(xiāng)域的公共事務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

5.2 建立多元農(nóng)村基層管理體制

村民自治委員會(huì)作為中國村民自治運(yùn)行的載體，是中國農(nóng)村基層治理中的重要組成部分，但并不是具有法律排他意義的單一載體。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，村民自治委員會(huì)并不能窮盡一切社會(huì)治理職能，所以多元農(nóng)村基層管理既是對(duì)現(xiàn)有體制的發(fā)展，也是對(duì)其的補(bǔ)充。在村民自治委員會(huì)作為農(nóng)村基層自治主體的前提下，農(nóng)村基層黨組織、基層政府適當(dāng)給予補(bǔ)充和指導(dǎo)，并引入新型農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮其在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民組織生活中的積極作用。建立多元的農(nóng)村基層管理體系，切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)村各種組織的力量，為社會(huì)主義和諧農(nóng)村做貢獻(xiàn)。

5.3 加大人才輸入，培養(yǎng)村民治理能力

村民基層自治不是簡單的一人一票，基層自治成敗與否的關(guān)鍵因素在于是否擁有大量高素質(zhì)、具有自治精神和能力的村民。因此對(duì)村民的教育和培養(yǎng)是當(dāng)前的重要任務(wù)。首先，要把學(xué)習(xí)和宣傳 《村民委員會(huì)組織法》作為貫徹依法治國方略的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，在廣大農(nóng)村長期不懈地抓下去。其次，加大村民自治法律和政策的實(shí)踐力度，通過實(shí)踐使村民接受基本的民主訓(xùn)練，培養(yǎng)民主意識(shí)和民主習(xí)慣，掌握自治操作技術(shù)，進(jìn)而提升政治參與能力，使村民行使民主的能力與他們享有的自治權(quán)利相統(tǒng)一。

5.4 豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給

城鄉(xiāng)同質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)是消除城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素，然而不同地域之間、城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村和農(nóng)村之間發(fā)展的不均衡促使城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品與服務(wù)顯得漫長而又遙遠(yuǎn)。因而豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)，縮小同一地域城鄉(xiāng)之間的差別成為務(wù)實(shí)之選。豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)要著眼于解決農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的問題，大力推進(jìn)公共交通、供水供電、垃圾和污水的處理、勞動(dòng)就業(yè)體系、社會(huì)保障體系等的城鄉(xiāng)一體化。提高農(nóng)村的社會(huì)福利和保障事業(yè)，使農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化帶來的安全與便利。另外在物質(zhì)文明建設(shè)的同時(shí)，要強(qiáng)化農(nóng)村的精神文明建設(shè)，推進(jìn)開展農(nóng)村喜聞樂見而又富有教育意義的文化藝術(shù)形式，消除封建迷信的成規(guī)陋習(xí)，并從根本上消除封建迷信、邪教等產(chǎn)生的土壤與環(huán)境，形成城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的新局面。

總之，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，對(duì)其中適應(yīng)新趨勢(shì)的要給予保留，對(duì)于不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的部分要進(jìn)行改革和調(diào)整，建立完善的農(nóng)村基層組織的法律和制度，做好規(guī)劃，切實(shí)發(fā)揮其作用，增進(jìn)廣大農(nóng)民福利，為中國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

[1]項(xiàng)繼權(quán).從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：中國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革.理論學(xué)刊，2007,(11)