政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理新模式下的主要實(shí)施措施研究

魏 震

(寧夏銀川市工程項(xiàng)目代理建設(shè)局，寧夏 銀川750011)

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和投資體制改革的推進(jìn)，在我國(guó)，政府作為唯一投資主體的時(shí)代己經(jīng)結(jié)束，政府投資項(xiàng)目占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重逐年下降，投資主體多元化的格局正逐步形成。但是，我國(guó)政府投資的數(shù)額仍相當(dāng)巨大，每年達(dá)數(shù)千億人民幣，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。

1 實(shí)行全方位全過(guò)程招投標(biāo)制，把牢工程發(fā)包關(guān)

政府投資工程，從方案可研，設(shè)計(jì)開(kāi)始，勘察、監(jiān)理、施工各個(gè)環(huán)節(jié)，均應(yīng)在有形建筑市場(chǎng)面向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，杜絕暗箱操作。在指定媒體和指定網(wǎng)站公開(kāi)招投標(biāo)信息，使每個(gè)有意參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè)，都能同步得到等量的信息，對(duì)政府投資工程項(xiàng)目，推行人員、設(shè)備承諾制，所有參與投標(biāo)的企業(yè)，必須簽訂人員、設(shè)備承諾書(shū)，施工中保證所承諾的人員、設(shè)備必須到位，否則給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰直至取消中標(biāo)承包資格。

2 推行“風(fēng)險(xiǎn)包干”承包制，把牢工程簽證關(guān)

工程簽證權(quán)，歷來(lái)被人們視為工程管理中極為重要的權(quán)力和工程腐敗的黑洞。也是關(guān)系到施工企業(yè)盈虧生存的大權(quán)，若項(xiàng)目管理人員廉潔自律意識(shí)不強(qiáng)，簽證權(quán)就會(huì)成為謀私的工具，也會(huì)使國(guó)家蒙受損失，如前所舉“放坡比例系數(shù)”例子，如若項(xiàng)目管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，自律意識(shí)差，會(huì)給工程帶來(lái)很大損失，如若實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)包干”無(wú)現(xiàn)場(chǎng)簽證的承包方式，則會(huì)從根本上杜絕施工單位“低中標(biāo)，勤簽證，高結(jié)算”現(xiàn)象。

所謂“風(fēng)險(xiǎn)包干”，就是指業(yè)主在招標(biāo)時(shí)，在盡可能細(xì)致全面準(zhǔn)確編制標(biāo)底的基礎(chǔ)上（有的專(zhuān)家推崇無(wú)標(biāo)底低價(jià)中標(biāo)，但業(yè)主方編制標(biāo)底，不作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)，可做到心中有數(shù)），考慮到編制計(jì)算誤差，勘察結(jié)果與實(shí)際地質(zhì)條件誤差及其他施工中必要而標(biāo)書(shū)卻未能包含的各種措施費(fèi)用，再增加一定幅度的風(fēng)險(xiǎn)金（根據(jù)工程大小、技術(shù)復(fù)雜程度、施工難易程度可定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為3%-5%），作為工程造價(jià)的最高上限發(fā)標(biāo)；投標(biāo)企業(yè)根據(jù)各自實(shí)力、施工經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)現(xiàn)場(chǎng)周邊環(huán)境考察，結(jié)合對(duì)招標(biāo)文件的理解，進(jìn)行綜合投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)后簽訂合同，包死造價(jià)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的造價(jià)，竣工結(jié)算時(shí)不再調(diào)整，實(shí)行無(wú)現(xiàn)場(chǎng)簽證。

3 以規(guī)章制度為規(guī)范載體，把牢項(xiàng)目管理關(guān)

政府投資工程在一個(gè)地方政府，除了大環(huán)境下的法規(guī)來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范政府投資行為管理，還需要管理單位內(nèi)部建立完善的項(xiàng)目管理規(guī)章制度，從工程項(xiàng)目委托建設(shè)、任務(wù)下達(dá)、計(jì)劃立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)直到施工過(guò)程、工程款撥付、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記、移交管理的全過(guò)程的不同階段、不同環(huán)節(jié)都必須要具體、詳細(xì)的規(guī)則來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目管理工作，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度和權(quán)力制衡機(jī)制，約束項(xiàng)目管理者行為，防止個(gè)人舞弊，避免變分散腐敗為“集中腐敗”。重視基建管理軟件的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，提高工程項(xiàng)目管理的工作效率和管理水平。

4 實(shí)施項(xiàng)目主管責(zé)任制，提高管理深度和管理效率

實(shí)行項(xiàng)目主管責(zé)任制，就是項(xiàng)目主管作為項(xiàng)目的牽頭人，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)，包括組織項(xiàng)目建議書(shū)的編報(bào)，可行性研究、設(shè)計(jì)、標(biāo)底編制、招標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)管理，竣工驗(yàn)收、結(jié)算等全過(guò)程工作，項(xiàng)目主管在項(xiàng)目的計(jì)劃安排，組織協(xié)調(diào)，投資控制和工程質(zhì)量，安全等方面負(fù)直接的責(zé)任，項(xiàng)目主管責(zé)任制的出發(fā)點(diǎn)就是給項(xiàng)目管理人員盡可能多的權(quán)限，讓項(xiàng)目管理人員成為項(xiàng)目的策劃人，各出其謀，積極主動(dòng)地推動(dòng)自己負(fù)責(zé)的項(xiàng)目的發(fā)展。

實(shí)行項(xiàng)目主管制，要處理好項(xiàng)目管理深度與管理效率的問(wèn)題，既不要代替和過(guò)多干預(yù)專(zhuān)業(yè)化的施工隊(duì)伍的項(xiàng)目管理，又不放棄對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和控制。項(xiàng)目主管要有效地利用中介機(jī)構(gòu)的力量，使造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理公司、勘察單位、安全監(jiān)督站、質(zhì)量檢測(cè)站等各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)各個(gè)不同性質(zhì)的服務(wù)單位，不同職能部門(mén)之間的關(guān)系，使這些單位和部門(mén)形成系統(tǒng)為自己的項(xiàng)目服務(wù)。

5 在政府投資工程中推行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度

政府投資項(xiàng)目花的是納稅人的錢(qián)，工程建設(shè)事關(guān)政府形象和廣大納稅人的利益，因此政府投資工程一定要保證工程質(zhì)量和項(xiàng)目成功，不能承擔(dān)較大的合同風(fēng)險(xiǎn)與工程風(fēng)險(xiǎn)。在政府投資工程中推行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度，通過(guò)擔(dān)保和保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移政府投資工程的風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目成功。

6 政府投資工程應(yīng)實(shí)行特殊的合同條件與造價(jià)管理機(jī)制

由于政府投資項(xiàng)目主要是來(lái)源于政府稅收即納稅人的錢(qián)，所以對(duì)政府投資工程必須采用相對(duì)于一般非政府投資工程嚴(yán)得多的合同條件和非常市場(chǎng)化的造價(jià)管理機(jī)制。

（1）合同條件，應(yīng)為政府投資工程編寫(xiě)特殊的施工合同條件，其中應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府投資工程的業(yè)主可根據(jù)承包商的表現(xiàn)，隨時(shí)決定解除合同，同時(shí)還可以有特權(quán)在“為了政府利益時(shí)而中止合同（當(dāng)然要給承包商合理的補(bǔ)償）?！焙贤幸惨赋鲈谥Ц稌r(shí)的一些特殊程序，比如竣工結(jié)算時(shí)應(yīng)接受財(cái)政與審計(jì)部門(mén)的審查，批準(zhǔn)后方可支付。

（2）價(jià)管理機(jī)制。應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的投資概算限額計(jì)算，控制工程造價(jià)，工程造價(jià)強(qiáng)化市場(chǎng)定價(jià)原則。實(shí)行“指導(dǎo)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)、控制量”，推行工程量清單計(jì)價(jià)制度。

7 加大審計(jì)在政府投資項(xiàng)目中的監(jiān)督和控制作用

在新一屆中央政府組成部門(mén)中，審計(jì)部門(mén)的作用被擺在一個(gè)突出的位置，連續(xù)刮起的“審計(jì)風(fēng)暴”使廣大民眾看到了上層建筑更多的內(nèi)幕，審計(jì)部門(mén)的權(quán)利應(yīng)該被強(qiáng)化，這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體施政的突破點(diǎn)，也是廣大民眾的強(qiáng)烈愿望，在政府投資工程中，審計(jì)的作用應(yīng)加強(qiáng)，審計(jì)的方式、方法應(yīng)多樣化，主要采用以下一些方法：

（1）財(cái)務(wù)收支審計(jì)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查相結(jié)合的方法；

（2）審計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地檢查相結(jié)合的方法；

（3）微觀審計(jì)與宏觀審計(jì)相結(jié)合的方法；

（4）事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)相結(jié)合的方法；

（5）國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合的方法；

（6）采用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的方法。

由此形成“內(nèi)部牽制”避免利用職權(quán)給國(guó)家財(cái)政資金造成流失和浪費(fèi)。

8 結(jié)束語(yǔ)

總之，政府投資項(xiàng)目不同于一般的投資項(xiàng)目，因?yàn)槠髽I(yè)投資項(xiàng)目的投資人與業(yè)主通常為同一主體，投資人對(duì)自己的市場(chǎng)行為負(fù)責(zé)，而政府投資項(xiàng)目的投資人通常為納稅人，業(yè)主往往為建設(shè)單位，二者的割裂，再加上由于政府投資項(xiàng)目大多具有非盈利性、公眾使用、政府代理性等特征，同時(shí)缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)工程的監(jiān)管與約束等問(wèn)題，極容易造成資金的浪費(fèi)，滋生腐敗現(xiàn)象，因此就需要建立起適應(yīng)政府工程特征的管理機(jī)制，包括決策機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制、資金管理機(jī)制、投資控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制等。這種模式是一種以實(shí)現(xiàn)公平、經(jīng)濟(jì)、效率為目的的管理模式，這是我國(guó)政府投資工程領(lǐng)域亟待解決的重要問(wèn)題。

［1］吳普生.政府投資工程管理模式的改革和探索[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2005（01）.

［2］楊林生，鐘才根，何錫興.工程建設(shè)項(xiàng)目代建制的現(xiàn)狀與發(fā)展問(wèn)題[J].建設(shè)監(jiān)理，2005（01）.

［3］李世蓉.政府工程建設(shè)項(xiàng)目管理中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題[J].建筑經(jīng)濟(jì),2005（01）.

［4］黃霆，申立銀，趙振宇，等.我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀分析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2005（01）.

［5］張華平.代建制:改革政府投資項(xiàng)目的管理[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（01）.

［6］薛華，王建初.我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理方式分析[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2004（01）.

［7］郭長(zhǎng)強(qiáng).政府投資工程管理體制改革探析[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2004（01）.