土地整理規(guī)劃中的幾個控制性問題探討

李學峰

（寧夏遙感測繪勘查院，寧夏 銀川 750021）

0 引言

在當今世界上，土地整理并非新鮮事物，其歷史悠久，現(xiàn)在己開展得相當普遍，尤其是在西方一些發(fā)達國家，已形成了完整的體系。土地整理可分為農地整理和市地整理。我國的土地整理相對較晚，才剛剛起步，但已取得一定成效。目前主要以農地整理為主。通過農地整理，可改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產出率，使農民增產增收，拉動內需，加快農村城鎮(zhèn)化進程。我國農村的土地整理正成為農村地區(qū)全面發(fā)展的新的增長點。

1 土地整理與耕地總量動態(tài)平衡問題

在人類生存和發(fā)展中，耕地具有其他生產資料無法替代的生產力。耕地生產力就是可供滿足人類物質文化和環(huán)境消費需求的產出能力。耕地不僅是國民經濟與社會發(fā)展的重要資源和生產要素，而且是人類生存的根基，還是一種綠地；耕地利用不僅有生產功能(經濟效益)，更有生態(tài)服務功能(生態(tài)效益)和社會保障功能(社會效益)。未來我國農業(yè)和農村發(fā)展面臨三大挑戰(zhàn)：食物安全、資源利用和環(huán)境質量的持續(xù)性、農民經濟收益，而且這三大問題互相關聯(lián)，它們都與耕地保護有關。因此可以說，耕地保護處在我國農業(yè)與農村可持續(xù)發(fā)展的關鍵地位。

根據(jù)我國人多地少的現(xiàn)實國情，原國家土地管理局適時提出了“耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略”，即指保持現(xiàn)有耕地數(shù)量不減少，而且隨著人口的增長還要略有增加。土地整理的另一目的就是增加耕地面積。不可否認，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，占用一定數(shù)量的耕地在所難免，那么，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的途徑無非有兩條：一是擴大耕地面積，二是提高耕地利用效益。顯然，由于我國宜農的土地后備資源十分有限，而且開墾需要極大的投入，在現(xiàn)有的資源條件下，大量增加耕地面積是很困難的。因此，提高耕地質量和利用效益來實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡是一條較理想的途徑。具體包括兩方面，一方面，通過土地整理，走內部挖潛之路，增加耕地。但是，在此應注意一個“量與質”的協(xié)調問題，即整理增加的耕地和建設占用的耕地應是質和量的協(xié)調平衡。因此，整理出的土地，還必須通過投入，使土地肥力得到培養(yǎng)，產出率達到或超過建設所占用的耕地；另一方面，就是經濟增長方式是由粗放型經營轉變?yōu)榧s型經營，由數(shù)量的擴張變?yōu)橘|量的提高。這是土地整理的基本要求。

2 土地整理與土地利用規(guī)劃問題

土地整理是人類在土地利用中不斷改造土地、建設土地和重新配置土地的活動。其前提是土地利用規(guī)劃，即土地整理服從于土地利用規(guī)劃，統(tǒng)一于土地利用規(guī)劃：土地整理是土地利用規(guī)劃的繼續(xù)，是土地利用規(guī)劃的進一步實施過程。這里有兩層意思：一是，在一定的區(qū)域開展土地整理活動，必須要有統(tǒng)一的規(guī)劃作指導。只有用統(tǒng)一的、合理的規(guī)劃作指導，才能實現(xiàn)土地利用的宏觀效益最佳，整個系統(tǒng)整理最優(yōu)，土地利用規(guī)劃與土地整理的最終目的是一致的。二是，土地利用規(guī)劃必須通過土地整理才能進一步深化。土地整理盡管具有針對性強、見效快的特點，但是如果沒有規(guī)劃或者沒有合理的規(guī)劃作指導，在整理過程中就有可能只重視眼前利益和局部利益，片面追求經濟效益，忽視長遠利益、整體利益和生態(tài)效益，從而給土地利用帶來不必要的損失和浪費，影響土地利用總體規(guī)劃。

3 土地整理與景觀及生態(tài)保護問題

由于對耕地總量動態(tài)平衡的片面理解，或者過分強調耕地保護，一些地方在開展土地整理過程中出現(xiàn)了毀林開荒、墾殖草場、圍湖造田等違背自然規(guī)律，破壞環(huán)境的做法，是得不償失的。土地整理不是立足于短期的單純的地塊合并，調整和改造，而是要著眼于長遠的自然景觀保護和生態(tài)平衡。

農地整理不僅要考慮增加有效耕地面積，而且要考慮景觀設計和生態(tài)平衡。通過農地整理，村莊整理、墳地復墾、田塊平整、林網構建、路渠配套等，既改變了原區(qū)域的局部地形地貌，又改善了水土結構和農田小氣候，景觀生態(tài)環(huán)境也會有明顯的改善。但在目前的農地整理中，有一種現(xiàn)象必須引起重視，即過分追求高品味的設計，在田間大量鋪筑水泥混凝土路面和溝渠?；炷撂娲烊痪G地，就會減少動植物的棲息地面積，不僅降低了景觀的多樣性，也使得區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)的結構簡化，不利于系統(tǒng)功能的穩(wěn)定與提高。在進行土地整理時，應盡可能改善農村生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)有結構簡單、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況，注意景觀多樣性的建設，促進系統(tǒng)穩(wěn)定性的進一步提高。過多的使用水泥、混凝土從長遠看只能說是對生態(tài)平衡的一種找害。整理目標定位過程中，如果對景觀生態(tài)設計不夠重視，就會影響農村乃至農業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展。

同時，整理過程中必須重視對民族文化遺產的保護。我國是一個有幾千年歷史的文明古國，歷史文物和遺跡很多，在土地整理過程中，對具有民族風格和地方特色的較為悠久的建筑物、構筑物要注意保留，不追求新，更不能“破舊立新”，將歷史文化遺產在土地整理中毀于一旦。

4 土地整理與農村城鎮(zhèn)化問題

中國現(xiàn)代化實現(xiàn)得如何，很大程度上取決于廣大農村現(xiàn)代化的水平，農村的城鎮(zhèn)化是農村現(xiàn)代化的主要標志。體現(xiàn)在現(xiàn)階段的主要內容是規(guī)范、引導農村居民向中心村、鎮(zhèn)集中，這一集中的過程實質上體現(xiàn)著農村城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程。

我國農村居民點的建設受傳統(tǒng)習慣的支配大多是散居式的，農村村莊的建設和發(fā)展以自發(fā)為主，缺乏規(guī)劃約束。因而帶來浪費土地、多占耕地、生活不便、就學就醫(yī)困難等一系列問題。顯然，對農村村莊實行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了可以節(jié)約土地、調整出耕地外，至少還有以下幾個方面的積極意義。一是改善居住條件和環(huán)境，新蓋住房包括建筑質量及水、電、路、醫(yī)院、郵政電訊等環(huán)境大為改觀；二是利于精神文明建設，包括文化場所、電視、廣播等載體到家到戶盡快成為可能；三是便于管理，包括社會治安、計劃生育等：四是利于教育，包括小孩入學、青壯年掃盲、農技推廣等等；五是可促進第三產業(yè)發(fā)展。

5 結束語

總之，在土地整理規(guī)劃過程中，通過對土地利用生產環(huán)境的改善及生態(tài)景觀的建設，消除了土地利用中對社會經濟發(fā)展起制約或限制作用的因素，促進了土地利用的有序化和集約化，從而提高了土地利用效率的工程技術手段及相應的政策措施。其實質是通過對土地利用環(huán)境的建設，不斷提高土地質量，來滿足社會經濟可持續(xù)發(fā)展對土地資源的要求，也就是保證土地資源可持續(xù)利用的土地生態(tài)建設措施和手段。

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