關(guān)于完善我國(guó)行政聽證制度的若干思考

周媛媛

（三亞學(xué)院法學(xué)院，海南 三亞 572022）

所謂行政聽證是指“行政機(jī)關(guān)在作出影響相對(duì)人權(quán)益的行政決定時(shí)，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機(jī)會(huì)的程序?！盵1]我國(guó)在借鑒西方聽證制度的基礎(chǔ)上，1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程序。隨后，《價(jià)格法》、《立法法》等法律法規(guī)都在一定程度上了涉及到了聽證制度。

1 行政聽證的意義

（1）從公平的角度來看，行政聽證實(shí)際上是處于“管理”與“被管理”、“強(qiáng)者”和“弱者”兩個(gè)不同地位的雙方站在同一平臺(tái)上的對(duì)話，目的在于公民能夠利用法定的權(quán)利抵抗行政機(jī)關(guān)可能造成的不當(dāng)行為或損害。英國(guó)行政法學(xué)家威廉?韋德說:“聽證權(quán)之所以是一項(xiàng)普遍原則的理由之一是授予這種權(quán)利不會(huì)有什么害處。例外越少，行政官員就會(huì)越快地領(lǐng)會(huì)到這是永遠(yuǎn)不能否認(rèn)或忽視的?！盵2]

（2）行政聽證有助于提高行政機(jī)關(guān)的行政效率。公共管理的有效運(yùn)作有賴于人民對(duì)政府決策的認(rèn)同。“給予當(dāng)事人就重要事實(shí)表示意見的機(jī)會(huì)”，[3]最終的行政決定會(huì)更容易被行政相對(duì)人接受，這樣政府政策的執(zhí)行成本會(huì)大大降低，最終提高行政效率。

（3）聽證制度賦予了公民一條監(jiān)督行政權(quán)力的渠道?！敖⑿姓犠C制度的最根本的目的就是賦予公民的參與權(quán)，從行政立法和行政執(zhí)法這兩個(gè)方面為公民政治參與途徑的暢通提供法律保障?！盵4]讓行政權(quán)力的運(yùn)行充分展現(xiàn)在公眾的視野之下，使官員無法腐敗、不敢腐敗。從這個(gè)角度上來說，行政聽證制度有助于完善我國(guó)政府權(quán)力監(jiān)督體系。

2 當(dāng)前我國(guó)行政聽證制度的現(xiàn)狀

2．1 我國(guó)的聽證制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和制度

在立法模式中，存在著集中化立法和分散化立法兩種模式。我國(guó)的聽證制度散見于《行政處罰法》、《價(jià)格法》等行政法中，不同的行政法規(guī)有不盡相同的聽證條款。如《行政處罰法》中的第四十八和四十九條對(duì)行政處罰的聽證程序做了規(guī)定，《行政許可法》中第四十八條規(guī)定了行政許可行為的一些聽證程序，《政府價(jià)格決策聽證辦法》第三章也有一些聽證程序的條款。分散的法律規(guī)定使得聽證制度缺乏統(tǒng)一性，使其難以成為一個(gè)嚴(yán)格的程序制度。

2.2 我國(guó)的聽證范圍非常狹窄和模糊

針對(duì)具體行政行為，我國(guó)的聽證制度適用范圍比較狹窄。如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！比欢?，行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。對(duì)當(dāng)事人影響最大并不是對(duì)其財(cái)產(chǎn)及其附屬物的處罰，而是對(duì)其人身自由的限制。但行政聽證的適用在《行政處罰法》中卻將行政拘留以及法律、法規(guī)規(guī)定其他限制人身自由的處罰排除在外，不能不說這是聽證制度的一個(gè)缺陷。

針對(duì)抽象的行政行為，聽證程序的適用及效力更是微乎其微，如我國(guó)的《立法法》第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！痹诖藢?duì)于聽證制度的應(yīng)用僅是一語帶過，那么在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)自然會(huì)選擇最有利于自己的方法，聽證制度作為一種相對(duì)復(fù)雜的程序并不廣泛使用。

2．3 聽證主持人缺乏獨(dú)立性

在行政聽證程序中，行政機(jī)關(guān)往往扮演的是被質(zhì)問的角色，是對(duì)自身所作出的行政行為是否合理合法提供證據(jù)的過程。在這場(chǎng)較量中，處于“法官”地位的主持人應(yīng)該是處于絕對(duì)的中立地位。但在實(shí)踐中，主持人一般由行政機(jī)關(guān)指定或由行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人來擔(dān)任，而“行政機(jī)關(guān)全體職員在一個(gè)機(jī)關(guān)中共同生活，共同工作，不可避免會(huì)產(chǎn)生一種團(tuán)體精神，影響內(nèi)部分離制的實(shí)際效果?！盵5]這就使得行政聽證主持人的潛意識(shí)偏向行政機(jī)關(guān)，要想讓這樣的人進(jìn)行獨(dú)立聽證是很難的。并且法律條文也未對(duì)主持人的地位、專業(yè)、權(quán)力等方面做出規(guī)定，使主持人無法把握自身的角色。

2．4 聽證筆錄的法律效力不明確

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。筆錄作為整個(gè)聽證過程中所作的記錄，對(duì)于最終的行政行為應(yīng)該有著極其重要的意義。然而我國(guó)的聽證筆錄在不同的法律文件具有不同的法律效力。

3 完善我國(guó)聽證制度的措施

3．1 制定完善統(tǒng)一的行政聽證制度

分散式的聽證制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中產(chǎn)生了操作規(guī)則不一致，每個(gè)部門各行其是，帶有很強(qiáng)的部門色彩。為了公民、法人及其他組織的合法權(quán)利受到保護(hù)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善聽證程序，制定統(tǒng)一的聽證制度，對(duì)聽證的組織、聽證的程序、聽證的效力等各方面作出詳細(xì)明確的規(guī)定。集中化的立法模式可以使得行政聽證制度相對(duì)比較完整，聽證程序的各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接也比較緊湊，對(duì)于聽證所涉及的具體內(nèi)容及范圍也可以規(guī)定的更加詳細(xì)和明確，這樣可以使得各個(gè)行政部門在組織聽證時(shí)有更加具體的參照物，使得百姓對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也更加具有針對(duì)性。

3.2 拓寬我國(guó)的聽證范圍

目前，在行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為方面，聽證程序一般應(yīng)用于行政處罰和行政許可。但我們知道，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還包括行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決等。這些具體的行政行為同樣可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生不利的影響，如果將它們排除在行政聽證之外，顯然有失公平和公正。

抽象的行政行為，它通常涉及人們的行為規(guī)范，是規(guī)定和分配人們之間的權(quán)利和義務(wù)的法律。它面對(duì)的對(duì)象是不確定的，因此，它的適用范圍更加廣泛，適用頻率也更加頻繁。所以，我國(guó)的法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定凡屬于對(duì)老百姓生活密切相關(guān)的行政行為或行政決策的制定，事前都應(yīng)當(dāng)聽取利益相關(guān)人的意見和建議

3．3 建立獨(dú)立、專業(yè)的聽證主持人制度

“行政執(zhí)法不僅需要公平，而且需要專業(yè)知識(shí)。”[6]因此聽證主持人的獨(dú)立性和專業(yè)性是聽證程序收到實(shí)際效果的關(guān)鍵。美國(guó)的行政法官一般要求有兩個(gè)條件：一個(gè)是具有律師資格且具有若干年的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)；二是通過文官事務(wù)委員會(huì)組織的全國(guó)統(tǒng)一考試，獲得相關(guān)的資格證書。行政法官是美國(guó)行政機(jī)關(guān)中行使準(zhǔn)司法型聽證權(quán)的一種特殊行政人員，他們的錄用、工資和任職等都由文官事務(wù)委員會(huì)來管理，不受聽證所在機(jī)關(guān)的影響，并且不在行政機(jī)關(guān)任職的聽證主持人可以專職、兼職并存。我國(guó)也可通過立法逐步推行聽證官資格的全國(guó)統(tǒng)考制度，使得一些具有良好的道德品質(zhì)，熟悉專業(yè)知識(shí)且具有某種領(lǐng)域的行政工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士來擔(dān)任聽證主持人。另外，法律也應(yīng)當(dāng)明確聽證主持人的具體權(quán)限是什么，這樣主持人才能明確自身的責(zé)任和角色，使得聽證過程合法、有序進(jìn)行，使得聽證后的結(jié)果能夠使行政機(jī)關(guān)和行為相對(duì)人信服，使裁決得到有效執(zhí)行。

3.4 明確聽證筆錄的法律效力

對(duì)于聽證記錄的效力，各國(guó)有不同的規(guī)定。有些國(guó)家規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)斟酌聽證記錄并結(jié)合其他事實(shí)作出相應(yīng)決定，如德國(guó)和日本。美國(guó)的規(guī)定與此相反，美國(guó)最高法院大法官Van Devanter說:“制定法所規(guī)定的對(duì)于沒有列入聽證記錄的證據(jù)，一律不得加以考慮……”。[7]美國(guó)著名學(xué)者伯納德·施瓦茨認(rèn)為“在依法舉行的聽證中，行政法庭作出裁決時(shí)，不得考慮審訊記錄以外的任何材料，若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價(jià)值了?！盵8]因此，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請(qǐng)書，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)作出裁決的惟一案卷。”[9]

目前，我國(guó)在法律上的一般做法是聽證會(huì)需要進(jìn)行聽證記錄，但行政機(jī)關(guān)的最終決定和聽證筆錄沒有直接的因果關(guān)系。結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐情況和國(guó)外的做法，筆者認(rèn)為，聽證筆錄是否能成為最終行政決定的關(guān)鍵因素可以視情況而定。如針對(duì)具體的行政行為，聽證過程是控辯雙方相互爭(zhēng)奪自身權(quán)利的過程，事由簡(jiǎn)單，論據(jù)具體，聽證筆錄可以成為最終行政決定的關(guān)鍵。但若是抽象的行政行為，聽證過程是行政機(jī)關(guān)收集信息、聽取民意的過程，因此行政機(jī)關(guān)在作出最終的行政決定時(shí)應(yīng)綜合考量各個(gè)團(tuán)體的意見。但是無論法律如何規(guī)定，聽證筆錄的效力都應(yīng)該明確。

［1］[日]室井力,主編.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微,譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社,1995:178.

［2］[英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.中國(guó)大百科全書出版社出版,1997:230.

［3］楊海坤.關(guān)于行政聽證制度若干問題的研討[J].江蘇社會(huì)科學(xué),1998(1).

［4］丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊(yùn)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào),2001(1).

［5］王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].中國(guó)法制出版社,1995:443.

［6］楊海坤.關(guān)于行政聽證制度若干問題的研討[J].江蘇社會(huì)科學(xué),1998(1).

［7］劉振華.我國(guó)行政聽證制度的發(fā)展與完善[J].長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào),2003(1).

［8］[美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳,譯.群眾出版社,1986:303.

［9］葉新火.完善我國(guó)行政聽證制度的若干意見[OL].中國(guó)法院網(wǎng).http://www.chinacourt.org/article/detail/2003/05/id/59637.shtml