推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)明確五大戰(zhàn)略任務(wù)

文 張占斌

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)明確五大戰(zhàn)略任務(wù)

文 張占斌

從世界發(fā)展規(guī)律來看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互融共進(jìn)，構(gòu)成現(xiàn)代化的兩大引擎。這在改革開放以來的中國發(fā)展中已得到證明。中共中央、國務(wù)院剛剛頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），是今后7年指導(dǎo)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總綱，內(nèi)容全面豐富，總結(jié)并吸取了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，指導(dǎo)性強，意義深遠(yuǎn)。

《規(guī)劃》闡明推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的原則

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，取得顯著進(jìn)展。從1978年到2013年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，超過世界平均水平。京津冀、長三角、珠三角三大城市群具備相當(dāng)實力，中西部地區(qū)和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面貌發(fā)生很大變化。但同時也要看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高的問題也日益突出：2億多進(jìn)城農(nóng)民工還沒有完全融入城市，沒有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效、占地過多，資源環(huán)境承載力已經(jīng)減弱；相當(dāng)一部分城市建設(shè)規(guī)模和速度超出財力，城市政府債務(wù)風(fēng)險不斷積累。這些問題都阻礙著健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

《規(guī)劃》在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上有這樣兩個重要原則：

第一，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥，不搞大躍進(jìn)。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程。既然是自然歷史過程和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程，我們就必須從我國的基本國情出發(fā)，重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，使之成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。《規(guī)劃》沒有設(shè)計大干快上、一哄而起的硬性指標(biāo)，而是充分考慮了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件。隨著國際金融危機以來全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)布局再調(diào)整，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼；隨著我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸減少和人口老齡化程度的提高，老的城鎮(zhèn)化發(fā)展路子不能再走了，也走不通了。特別是我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口城鎮(zhèn)化的速率明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。這就意味著，我國新一輪城鎮(zhèn)化，將會進(jìn)一步消化已經(jīng)轉(zhuǎn)換用途的土地來實現(xiàn)有限的數(shù)量擴張，加大力度提升工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。正如有位領(lǐng)導(dǎo)同志所講，發(fā)展城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實，不要盲目刮風(fēng)、一哄而上、搞大躍進(jìn)。這是一個原則。

第二，新型城鎮(zhèn)化要以人為本、注重提高質(zhì)量。以人為本的城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。這在《規(guī)劃》中有明確的設(shè)計。我國一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不同程度存在著“重物輕人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題。不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于市鎮(zhèn)建設(shè)，而是要圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心，努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?！兑?guī)劃》中對以人為本的城鎮(zhèn)化有這樣幾個設(shè)計：一是注重提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序轉(zhuǎn)為市民；二是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市協(xié)同發(fā)展；三是著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，注意節(jié)約利用土地、水、能源；四是根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

《規(guī)劃》明確的幾項重點任務(wù)

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個國家工程，涉及到方方面面，《規(guī)劃》明確了四大戰(zhàn)略任務(wù)，即，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

第一個戰(zhàn)略任務(wù)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步解決長期進(jìn)城的農(nóng)民落戶問題?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)常住人口中有2.34億農(nóng)民工及其家屬，如此大規(guī)模的人口處于“兩棲”狀態(tài)，在城鄉(xiāng)間“鐘擺式”流動，這從國家發(fā)展來說，是一個大的問題。這在經(jīng)濟(jì)面上影響產(chǎn)業(yè)升級和內(nèi)需潛力的釋放，在社會面上影響和諧穩(wěn)定，在城鄉(xiāng)層面上影響“三農(nóng)”問題的解決。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，既是民生工程又是發(fā)展工程?！兑?guī)劃》闡明推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?！兑?guī)劃》提出，到2020年要讓1億左右有能力、有意愿的農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)落戶。實現(xiàn)這個目標(biāo)并不容易，但通過努力是可以做到的。解決1億人落戶，只占屆時農(nóng)民工總量的1/3左右，主要是已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期務(wù)工經(jīng)商和舉家遷徙人員；落戶的重點主要在縣城、地級市和部分省會城市；特大城市的人口規(guī)模還要嚴(yán)格控制。

第二個戰(zhàn)略任務(wù)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展?！兑?guī)劃》闡明，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構(gòu)建“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略格局。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎(chǔ)上，強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的縣城、重點鎮(zhèn)和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市?！兑?guī)劃》對中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化有重點要求，總的方向是通過大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力再接納1億左右的人口。國家已確定在中西部地區(qū)建設(shè)一批重點開發(fā)區(qū)，要有序推進(jìn)這些區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)，注重在民族地區(qū)、沿邊地區(qū)培育一些區(qū)域性中心城市。發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)是改善我國城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的主攻方向，有利于降低人口轉(zhuǎn)移成本、優(yōu)化生產(chǎn)力布局，有利于減輕大城市的壓力、緩解城市發(fā)展

與資源環(huán)境的矛盾。

第三個戰(zhàn)略任務(wù)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，增強公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力?！兑?guī)劃》闡明，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預(yù)防和治理“城市病”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強城市經(jīng)濟(jì)活力和競爭力。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強對人口集聚和服務(wù)的支撐能力。提高城市規(guī)劃科學(xué)性，健全規(guī)劃管理體制機制，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。推進(jìn)創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會治理水平?！兑?guī)劃》使城市發(fā)展、管理有了明確指南，使可持續(xù)發(fā)展建設(shè)得到落實。

第四個戰(zhàn)略任務(wù)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓廣大農(nóng)民平等分享現(xiàn)代化成果。《規(guī)劃》闡明，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化。城鎮(zhèn)化并不自然導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化，如何在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元格局的利益分配由失衡走向平衡，實現(xiàn)國民利益分配均等化和無歧視，這需要更好地發(fā)揮政府的作用?！兑?guī)劃》對牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全作出安排。今后一個時期，隨著人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，糧食需求還將剛性增長，保障糧食安全的任務(wù)十分艱巨?！兑?guī)劃》要求，要解決土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、耕地占補平衡存在的問題，這樣設(shè)計有利于確保國家糧食安全。

（本文轉(zhuǎn)載自中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任兼新型城鎮(zhèn)化研究中心主任）