中央蘇區(qū)審計制度對當前高校內(nèi)部審計的歷史啟示

朱欽勝

（贛南師范學院 江西贛州 341000）

在目前國內(nèi)外廉政建設(shè)的制度設(shè)計中，審計是對經(jīng)濟領(lǐng)域進行監(jiān)督的一個重要內(nèi)容。習近平總書記在黨的十八大以后一年左右的時間里，已在不同場合就腐敗問題多次發(fā)出嚴重警告，明確表明要堅持“‘老虎’‘蒼蠅’一起打”［1］P81。從已經(jīng)查處的一些大案要案來看，審計發(fā)揮了十分重要的作用。我黨早在中央蘇區(qū)局部執(zhí)政時期，就非常重視審計在反腐敗斗爭中的重要性，建立了專門的審計機構(gòu)——中央審計委員會，獨立開展審計，實施經(jīng)濟監(jiān)督，使蘇維埃政府成為“空前的真正的廉潔政府”［2］。中央蘇區(qū)審計制度的創(chuàng)立及其獨立、公開的運作模式，為當下我國高校內(nèi)部審計如何提高審計效能，遏制貪腐行為，促進廉政建設(shè)，提供了有益的歷史借鑒和寶貴的歷史啟示。

一

中央蘇區(qū)時期，財政一直處于困難狀態(tài)。究其原因，一是由于國民黨的軍事包圍和經(jīng)濟封鎖，二是由于各級黨組織和蘇維埃政府中非無產(chǎn)階級思想的存在，導(dǎo)致貪污和浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。為了鞏固蘇維埃政權(quán)，“節(jié)省每一個銅板支援戰(zhàn)爭與革命事業(yè)”［3］P324，開展對中央各部委和各級蘇維埃政府的經(jīng)濟審計便成為當時蘇區(qū)中央局面臨的必然選擇。

蘇區(qū)創(chuàng)建伊始，國民黨就頒布了連篇累牘的封鎖禁令，對蘇區(qū)實行嚴密的經(jīng)濟封鎖，并對各級行政長官和“圍剿”蘇區(qū)的官兵強調(diào)：“將匪區(qū)嚴密封鎖，是我們一個最重要的戰(zhàn)略?！保?］P1581932年 8月 20日，贛閩粵邊區(qū)“剿匪總司令部”頒布《封鎖匪區(qū)綱要》，規(guī)定凡是軍用品以及日用品，不論批發(fā)或零售，均嚴禁輸入蘇區(qū)，蘇區(qū)的物資也嚴禁輸出。同時，國民黨南昌行營將歷年所頒布的封鎖法令匯編成冊，定名為《封鎖法規(guī)匯編》，發(fā)往各地，要求遵照執(zhí)行。為了進一步加強對蘇區(qū)的經(jīng)濟封鎖，國民黨在鄰近蘇區(qū)的國統(tǒng)區(qū)，專門設(shè)立“公賣處”，實行“計口售鹽”“計口售油”，規(guī)定民眾購買食鹽的數(shù)量“每人每天，只許購買3錢”，［5］嚴格控制居民的物資買賣。此外，國民黨還先后在鄰近蘇區(qū)的國統(tǒng)區(qū)設(shè)立封鎖處，專門在與蘇區(qū)接壤的水陸交通要道檢查過往貨物，杜絕將物資運往蘇區(qū)，“如有偷鹽濟匪者死”［6］。種種措施的施行，妄圖使蘇區(qū)“無粒米勺水之接濟，無蚍蜉蚊蟻之通報”［7］，達到“日久自行崩潰”［8］的目的。

在蘇維埃政府方面，紅色區(qū)域的開辟和紅色政權(quán)的建立，一掃舊政權(quán)的腐敗吏治，開創(chuàng)了為政清廉的一代新風。但是，年輕的中國共產(chǎn)黨此時還缺乏執(zhí)政經(jīng)驗，紅色政權(quán)內(nèi)部不可避免會有不同程度的管理混亂現(xiàn)象，財政不規(guī)范就是其中一個主要表現(xiàn)。例如，“各級財政部長，不知自己做的什么事，只做些管賬管錢的會計工作”［9］P143，就是收錢機關(guān)、管錢機關(guān)、用錢機關(guān)也是經(jīng)常混在一起，沒有分開，“每個縣、區(qū)政府，收錢是他，管錢是他，用錢也是他”［9］P150。會計科目混雜，各項會計科目沒有固定名稱，“各處自立科目，名稱不一，就在同一科目之內(nèi)，如辦公費、特別費等所包含的范圍也各處不同”［9］P151。各級政府各自為政，私自開支，“有些地方政府一個月用到一萬元，鄉(xiāng)政府用到幾千元之多，下級埋伏短報，上級提款不動。各地財政收支也不照系統(tǒng)，少先隊、獨立團、游擊隊，以及過境紅軍都可以自由向當?shù)卣峥睿膊痪芙^。這樣必然會發(fā)生貪污浪費現(xiàn)象，把政府財政大部分用到無用之地”［10］。不僅如此，各級政府還普遍不做預(yù)算，“既不向上級政府作預(yù)算決算，作財政報告，而上級政府也不去檢查”［9］P77，致使財政管理紊亂。例如贛西南，“經(jīng)費的開支，全贛西南是沒有統(tǒng)計，也沒有預(yù)算，就是贛西南政府也沒有決算預(yù)算，一個月開支多少是不知道的”［3］P243。這正如1932年江西省第一次工農(nóng)兵蘇維埃大會指出：“過去各級政府浪費的情形實在驚人，一鄉(xiāng)每月可用至數(shù)百元，一區(qū)可用數(shù)千元，一縣甚至用萬元以上?！保?］P577財政管理上的混亂必然導(dǎo)致貪腐的發(fā)生，其中，既有影響大的個案，如“全蘇大會工程處”主任左祥云貪污案、中央互濟總會財務(wù)部長謝開松貪污案等，又有牽涉面廣的瑞金縣財政部貪污案、中央印刷廠、造幣廠、軍委印刷所貪污案、于都事件等窩案。據(jù)1934年3月中央工農(nóng)檢查委員會關(guān)于反貪污斗爭的工作總結(jié)記載，一年來僅中央一級政府機關(guān)“共查出貪污款項大洋二千零五十三元六角六分，棉花二百七十斤，金戒子四個”，“貪污分子送法庭制裁的二十九人，開除工作的三人”，［11］另有各省、區(qū)、縣、鄉(xiāng)蘇維埃機關(guān)的腐敗案還沒計算在內(nèi)。

克服上述財政混亂及腐敗現(xiàn)象成為蘇維埃政府面臨的一項重要任務(wù)。要有效地遏制和懲治貪污腐化等問題，首先必須建章立制，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。審計作為監(jiān)督財政財務(wù)收支是否真實、合法的一個重要手段，從一開始就受到蘇維埃政府的高度重視。中央蘇區(qū)在創(chuàng)建之初就建立了財政經(jīng)濟審查委員會，1931年11月臨時中央政府成立后，在人民委員會之下成立了中央審計委員會。在1934年1月召開的“二蘇大”會上，中央審計委員會的法律地位再次得以提升，與人民委員會、最高法庭并列成為中央執(zhí)行委員會直接領(lǐng)導(dǎo)下的三大權(quán)力機構(gòu)之一，負責審核各級蘇維埃政府“財政收支的預(yù)算與決算，審核財政機關(guān)的臨時收支賬目”［12］P44。

二

反腐敗必須強化審計監(jiān)督?！皩徲嫏C關(guān)通過財政財務(wù)收支審計，提供真實的財務(wù)會計信息，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)；通過揭露和查處腐敗案件，促進廉政建設(shè)；通過查處財經(jīng)違法行為，促進加強內(nèi)部管理。”［13］P378但審計效果如何，與審計機關(guān)的獨立性和審計結(jié)果的公開透明度密切相關(guān)?？v觀蘇區(qū)審計，雖然存在時間不長，但蘇維埃政府在審計的獨立性和公開性兩方面展開了寶貴的探索與實踐，達到了當時歷史條件下所能及的最高水平。

首先，獨立性是蘇區(qū)審計一個最突出的特點。當時，最早探索財政審計的是閩西蘇維埃政府。1930年8月，閩西蘇維埃政府明確要求各縣區(qū)鄉(xiāng)成立財政審查委員會，這一做法在1931年11月7日臨時中央政府成立后得到采用。在中央政府頒布的《地方蘇維埃政府暫行組織條例》中明確規(guī)定：“為審查各級蘇維埃政府的財政起見，得組織審查委員會擔任這個工作，財政審查委員會的委員由上級或本級執(zhí)行委員會主席團委任之?！保?4］P30從上述規(guī)定可以看出，財政審查委員會成員由上級或本級最高權(quán)力機構(gòu)——執(zhí)行委員會任命，說明在制度設(shè)計之初，就已考慮規(guī)避與財政部門的瓜葛，體現(xiàn)出一定的獨立性。但事隔半年，這一狀況被打破。1932年8月17日，人民委員會通過了《財政部暫行組織綱要》，在中央財政部下設(shè)審計處，負責審核國家總預(yù)決算及預(yù)備費支出。財政部審計處的設(shè)立，與過去的財政審查委員會相比，實行的是財審合一，其工作及人事均由財政部安排，獨立性大為減弱，審計作用的發(fā)揮也因此受到極大制約。經(jīng)過一年的運行，臨時中央政府發(fā)現(xiàn)財政部審計處的諸多局限性，為保證審計的獨立，1933年9月，人民委員會決定成立中央審計委員會，隸屬于人民委員會，與財政部平行，專司審計職能。同年底又進一步規(guī)定了在省及中央直屬市設(shè)立審計委員會，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既隸屬于中央審計委員會，又受同級執(zhí)行委員會的指導(dǎo)和管理。審計委員會的成立，標志著審計監(jiān)督從“財審合一”又回到“財審分離”的模式，審計委員會的地位得到較大提升，和財政部同隸屬于人民委員會，具有同等的法律地位。1933年11月，長期從事黨內(nèi)財務(wù)監(jiān)督的阮嘯仙來到中央蘇區(qū)，進一步推動了蘇維埃臨時中央政府對審計認識的提高。1934年2月，“二蘇大”通過了《中華蘇維埃共和國中央政府組織法》及《審計條例》，將中央審計委員會置于中央執(zhí)行委員會的領(lǐng)導(dǎo)之下，負責審核國家的歲入與歲出，監(jiān)督國家預(yù)算之執(zhí)行，其成員由中央執(zhí)行委員會主席團任命。審計委員會在中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)之下，與人民委員會、最高法庭具有同等法律地位，共同構(gòu)成中央執(zhí)行委員會直接領(lǐng)導(dǎo)下的三大權(quán)力機關(guān)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。這和數(shù)月前的中央審計委員會相比，在較短的時間里，其法律地位再次得以提升，獨立性進一步得到加強，充分體現(xiàn)了蘇維埃臨時中央政府對審計工作的高度重視，蘇區(qū)審計從此在一個更加獨立的環(huán)境中開展。

其次，公開性是蘇區(qū)審計的另一重要特點。公開性與獨立性是密切相關(guān)、相輔相成的兩個特點，沒有足夠的獨立性，就無法完全實現(xiàn)審計結(jié)果的公開，無法體現(xiàn)真正意義上的國家監(jiān)督；而審計結(jié)果的公開，是審計獨立的一個重要體現(xiàn)，沒有公開性，審計獨立也就失去了意義。中央蘇區(qū)時期，審計的內(nèi)容主要是財政和財務(wù)收支。當時，各種經(jīng)濟活動及其結(jié)果，都是以價值形態(tài)表現(xiàn)為財政或財務(wù)收支，審計一個單位的財政或財務(wù)收支是否真實、合法，必須將結(jié)果向大眾公開，接受群眾監(jiān)督。中央審計委員會成立后，為了使蘇區(qū)的財力、物力發(fā)揮最大效用，提高政府和企業(yè)的財政、財務(wù)收支透明度，以公告的形式先后將對中央政府各部委、粵贛省、瑞金市、國家企業(yè)及革命團體等8份審計報告全文公布在《紅色中華》報上，雖有對上述各單位工作成績的肯定，但更多的是指出他們工作中的問題。比如，在《中央審計委員會審查三月份中央政府預(yù)算的總結(jié)》中指出，“各部首長對于預(yù)算決算制度，還未有提到與整個蘇維埃政策的重要性來注視這一工作”［15］。在《中央審計委員會審查國家企業(yè)會計的初步結(jié)論》中對中央印刷廠等5家國企作了嚴厲批評：“上列諸廠局，一般的缺點是不明了本身在蘇維埃經(jīng)濟上的性質(zhì)和作用，不知道也不考察產(chǎn)品的成本，不知計算盈虧，有錢就用，沒有錢就向國家主管機關(guān)要。”［16］8份審計報告的措辭可謂尖銳辛辣，不留情面。而《紅色中華》作為臨時中央政府的機關(guān)報，發(fā)行量大，影響面廣，審計結(jié)果的公開自然對被審單位產(chǎn)生了相當大的威懾作用。

三

隨著我國高等教育的快速發(fā)展以及高校辦學自主性的增強，高校在經(jīng)費投入、辦學規(guī)模、辦學效益等方面都有了較快的增長，每年國家對高校的投入以及高校自身通過多渠道籌措的資金數(shù)以億計。如何管理、使用好這些經(jīng)費，已成為高校和教育主管部門必須面對的一大問題。對此，除加強紀檢監(jiān)察和計劃財務(wù)的職能之外，開展高校內(nèi)部審計也是經(jīng)濟監(jiān)督的一個重要手段。中央蘇區(qū)時期，中央審計委員會獨立開展審計，及時公開審計結(jié)果，揭露了貪污腐化行為，維護了蘇維埃政府的廉潔形象，這一時期審計工作的獨立性和公開性對當前高校如何保證審計監(jiān)督到位，切實提高審計監(jiān)督質(zhì)量提供了有益的歷史借鑒。

首先，要強化高校審計機構(gòu)的獨立性。審計的獨立性是指審計人員在開展審計業(yè)務(wù)過程中，自始至終不受外來或內(nèi)在因素的影響和干擾，做到客觀、公正，表現(xiàn)為組織獨立、工作獨立和經(jīng)濟獨立。［17］蘇區(qū)時期，在蘇維埃全國代表大會中央執(zhí)行委員會下設(shè)中央審計委員會，與人民委員會、最高法庭平行，獨立開展審計工作，對中央執(zhí)行委員會負責，具有相當強的獨立性和權(quán)威性。而目前我國高校內(nèi)部審計制度是在政府的直接推動下建立起來的，并非出于高校內(nèi)部管理的需求，因此一直被視為國家審計在高校的延伸。［18］在教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》頒布后，應(yīng)上級教育主管部門的要求，有的高校雖然建立了獨立的審計機構(gòu)，但基本上處于與其他職能部門同級的地位，有的高校甚至還將其與別的職能部門合署辦公。加上在實際工作中，有的高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計工作認識不足，認為內(nèi)部審計就是檢查內(nèi)部賬目，影響內(nèi)部團結(jié)，甚至會削弱自己的權(quán)威，于是無論在人員配置還是在經(jīng)費安排上，都是象征性的，而且人員都是內(nèi)部調(diào)配，有些還是非專業(yè)的，并非按照一個獨立行使監(jiān)督、評價、控制、服務(wù)的機構(gòu)來進行考量。有的審計人員因工資、福利等都受單位的主要負責人支配，當單位領(lǐng)導(dǎo)的一些行為出現(xiàn)違規(guī)時，會不得不出于自身利益考慮而保持沉默。另外，審計活動都必須有一定的經(jīng)費，而這些經(jīng)費由學校劃撥，數(shù)量多少很大程度上取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。這就使高校內(nèi)部審計的獨立性大打折扣，審計組織形同虛設(shè)，崗位所賦予的職責難以履行。為此，高校內(nèi)部審計組織的設(shè)置應(yīng)借鑒蘇區(qū)時期的成功經(jīng)驗，必須獨立于其他職能部門，直接向?qū)W校主要領(lǐng)導(dǎo)或教職工代表大會負責，確保審計機構(gòu)的人員編制及其穩(wěn)定性，保證足夠的審計經(jīng)費。另外，為了克服高校審計人員與本校的隸屬關(guān)系所產(chǎn)生的一些不良影響，增強審計的獨立性，可以考慮通過上級教育主管部門或?qū)徲嫴块T統(tǒng)一向各高校委派審計人員，實行垂直管理，3－5年后在省內(nèi)高校中再進行一次輪換，盡量避免審計人員與被審單位產(chǎn)生一些錯綜復(fù)雜的人際關(guān)系，始終保持審計機構(gòu)的獨立性。只有真正做到審計工作的獨立，才能真正發(fā)揮審計的監(jiān)督、評價、服務(wù)職能，維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)。

其次，要加強審計結(jié)果的公開性。將審計結(jié)果分開，即將審計監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督結(jié)合起來，利用社會輿論監(jiān)督傳播范圍廣、速度快、影響大的特點，把審計發(fā)現(xiàn)的問題公諸于眾，利用社會壓力迫使有關(guān)問題得到公正處理，并將處理結(jié)果向社會反饋，形成巨大的威懾力，從而達到審計目的。1934年2月，中央審計委員會成立后，陸續(xù)將8份審計報告在發(fā)行量最大、影響面最廣的《紅色中華》報上公布，接受廣大工農(nóng)群眾的監(jiān)督，在當時造成了巨大的社會影響。目前高校審計的透明度不高，即使受學校委托對一些部門進行審計，其結(jié)果也是處于半封閉狀態(tài)，知情者不多，被審計單位對審計處理意見也多是敷衍了事，審計效果不佳。審計公開制度雖然有很強的嚴肅性，但它在我國發(fā)展的時間較短，同時受我國審計體制等客觀因素的影響，使它在高校推行存在較大難度。因此，可以考慮在高校實行分類公開。一是對一些比較重要或不宜公開的審計事項以文書的形式向校黨委會報告；二是對院系和職能部門的財務(wù)收支、學科建設(shè)及科研經(jīng)費的專項審計結(jié)果，只對被審單位公開，在被審單位職工大會上對審計目的、內(nèi)容、處理結(jié)果、舉報及監(jiān)督電話進行公開，讓被審計單位廣大師生知道；三是對全校師生普遍關(guān)注、事關(guān)學校長遠發(fā)展的重大審計項目的審計結(jié)果和師生舉報的重大違紀事項查處結(jié)果，通過校園網(wǎng)和全校教職工代表大會進行全面、徹底的公開。通過審計結(jié)果公開，將被審計單位置于社會輿論監(jiān)督之下，將有助于審計處理意見的落實，增強審計的權(quán)威性，同時也可激發(fā)廣大師生參與學校管理的熱情，確保廣大師生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這也是民主治校的重要體現(xiàn)。

第三，要促進審計職能的多樣性。中央蘇區(qū)時期，審計職能主要定位在“保障蘇維埃財政政策的充分執(zhí)行，裁判檢舉貪污浪費的行為”［12］P132。但在中央審計委員會的審計實踐中，并沒有僅僅停留在揭露問題的監(jiān)督層面，也有對被審單位改進工作的建設(shè)性意見。例如，中央審計委員會在檢查了互濟會的財政收支后出具的審計報告中，不僅指出了互濟會財政狀況的嚴重缺點，也對互濟會如何改進工作提出了合理化建議，“要認清互濟會本身的特別任務(wù)，為要達到它的任務(wù)來檢查各級的用款和捐款”；要“建立各級會計制度，收款支款和經(jīng)手的救濟款項，都要有詳細的計算和檢查”。［19］目前高校內(nèi)部審計受傳統(tǒng)思想影響，定位主要局限于監(jiān)督，而忽視了審計的評價、管理、服務(wù)職能，實際上，前者只是審計的基礎(chǔ)性職能，后者才是審計的更高層次。因此，高校要轉(zhuǎn)變過去審計監(jiān)督職能的單一模式，實現(xiàn)對監(jiān)督、評價、管理、服務(wù)的多方位審計，既揭露和查處貪污腐敗行為，又通過提供真實的財務(wù)會計信息為學校領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，促進學校領(lǐng)導(dǎo)運用有效手段來治校理教，以對廣大師生負責。

［1］中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.黨的群眾路線教育實踐活動學習文件選編［Z］.北京：黨建讀物出版社，2013.

［2］紅色中華，1934－9－11.

［3］中央革命根據(jù)地史料選編（下）［Z］.南昌：江西人民出版社，1982.

［4］革命根據(jù)地經(jīng)濟史料選編（上）［Z］.南昌：江西人民出版社，1986.

［5］申報月刊，1934年第3卷第3號.

［6］申報，1933－9－11.

［7］前途雜志，1934年第2卷第2號.

［8］封鎖匪區(qū)綱要［Z］.1932-8-20.

［9］中央革命根據(jù)地工商稅收史料選編［Z］.福州：福建人民出版社，1985．

［10］紅色中華，1932－9－13．

［11］紅色中華，1934－3－27．

［12］中央蘇區(qū)審計史料匯編［Z］.江西省審計廳內(nèi)部刊物，1988．

［13］于明濤等.論建設(shè)中國特色社會主義審計監(jiān)督制度（下）［M］.北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2005．

［14］廈門大學法律系，福建省檔案館.中華蘇維埃共和國法律文件選編［Z］.南昌：江西人民出版社，1984．

［15］紅色中華，1934－3－17．

［16］紅色中華，1934－3－31．

［17］黃賢東.論加強高校內(nèi)部審計［J］.揚州大學學報，2005（2）．

［18］繆映.對高校內(nèi)部審計的再認識［J］.江西金融職工大學學報，2007（4）．

［19］紅色中華，1934－4－7．