我國(guó)地方政府基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)

周東柯

（1.河南省洛寧縣人民政府，河南 洛陽(yáng) 471700；2.河南科技大學(xué)管理學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471000）

自加入WTO 以來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展成效顯著，人民的生活水平得到了大幅度的提升，其社會(huì)需求也不斷增多，促使政府組織不斷增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，政府職能也不斷增加， 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的要求。 近年來(lái)，平衡計(jì)分卡（Balanced Scorecard，BSC）也逐步從企業(yè)蔓延到了政府的績(jī)效管理中， 國(guó)內(nèi)政府組織在理論與實(shí)踐方面也對(duì)平衡計(jì)分卡有了一定的探索。但從總體來(lái)看，政府部門對(duì)BSC 的應(yīng)用還處于起步階段，因此，對(duì)BSC 績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)思路進(jìn)行深入分析具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)正處于行政體制改革的過渡時(shí)期，各地政府在傳統(tǒng)績(jī)效管理的基礎(chǔ)上根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)改進(jìn)了評(píng)估方法， 但沒有形成一套成熟的體系， 因此政府現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)估工作并不能客觀全面的展現(xiàn)出政府的工作成果，仍有許多值得改進(jìn)的地方。

第一，績(jī)效評(píng)估缺乏戰(zhàn)略性理論指導(dǎo)。 中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)明顯發(fā)展始于2000年左右，地方政府部門在之前已經(jīng)形成了體制惰性并依靠固有績(jī)效評(píng)估模式慣性運(yùn)行，如：上級(jí)或同級(jí)部門參與的定性考核法、“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾考核法、純財(cái)務(wù)指標(biāo)考核法等。 近十年來(lái)，BSC 的實(shí)踐讓一些政府組織看到了希望，但由于缺乏戰(zhàn)略性指導(dǎo)，政府組織的戰(zhàn)略目標(biāo)無(wú)法被下級(jí)部門主動(dòng)拆分，地方政府績(jī)效評(píng)估也就等同于形式。

第二，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)量化不足。 由于政府組織的服務(wù)屬性，很多指標(biāo)難以量化，評(píng)估主觀性極強(qiáng)，很容易受到評(píng)估主體與評(píng)估對(duì)象關(guān)系的制約， 造成評(píng)估主體為了便于數(shù)據(jù)收集而選擇一些易于界定和衡量的指標(biāo)， 評(píng)估對(duì)象也只是為了自己的職業(yè)生涯大搞形式主義等現(xiàn)象。

第三，績(jī)效評(píng)估主體過于單一。 目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估分為上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的評(píng)估和部門內(nèi)部自上而下的評(píng)估兩種，評(píng)估主體都是體制內(nèi)部人員。 而作為納稅人的社會(huì)公眾這一類利益相關(guān)者卻沒有實(shí)在的評(píng)估權(quán)利。

第四，績(jī)效評(píng)估內(nèi)容不夠健全。 長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府都將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)放在了政府工作的重點(diǎn)位置， 過多的追求本區(qū)域的GDP 增長(zhǎng)，不看重社會(huì)發(fā)展指標(biāo)帶來(lái)的長(zhǎng)期效益，忽略了政府職能的其他方面。

2 我國(guó)地方政府引入平衡計(jì)分卡的必要性和可行性

當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作問題嚴(yán)峻，政府部門提高其服務(wù)能力和服務(wù)效率的必要手段就是建立健全目前的績(jī)效評(píng)估體系、完善績(jī)效評(píng)估制度。 BSC 就是一個(gè)成熟的績(jī)效評(píng)估工具，它包括財(cái)務(wù)維度、顧客維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度四個(gè)層面，涵蓋了政府績(jī)效評(píng)估的各個(gè)維度，并且每個(gè)維度在設(shè)定目標(biāo)時(shí)都有對(duì)應(yīng)的具體的目標(biāo)值，將評(píng)估指標(biāo)強(qiáng)制性量化。在平衡計(jì)分卡績(jī)效管理過程中的任何一個(gè)評(píng)估周期內(nèi)，對(duì)“過程”和“結(jié)果”都有嚴(yán)格的監(jiān)管，彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的缺陷。

在實(shí)踐方面，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家，已經(jīng)在應(yīng)用BSC 的過程中取得了顯著的成效， 典型代表有美國(guó)北卡羅萊納州的夏洛特市。 國(guó)內(nèi)青島市政府、黑龍江海林市委市政府、廈門市思明區(qū)政府、深圳稅務(wù)系統(tǒng)、南京市地稅局等在應(yīng)用平衡計(jì)分卡的嘗試也取得了一定成功。 因此，在國(guó)內(nèi)地方政府績(jī)效評(píng)估體系中全面引進(jìn)BSC 是完全可行的。

3 我國(guó)地方政府引入平衡計(jì)分卡的基本模式

BSC 是利用衡量結(jié)構(gòu)將公司的愿景和策略轉(zhuǎn)化為一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效衡量指標(biāo)體系， 通過對(duì)四個(gè)維度的相關(guān)指標(biāo)設(shè)定及執(zhí)行，幫助企業(yè)生產(chǎn)出有價(jià)值的服務(wù)或者商品，令企業(yè)在市場(chǎng)上占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[1]。 與企業(yè)追求個(gè)人利益最大化的目標(biāo)不同，政府服務(wù)致力于提升自身服務(wù)信度和效度，追求的是公共利益最大化。因此，在地方政府引入BSC 時(shí)，需對(duì)卡普蘭和諾頓的BSC 四個(gè)維度的指標(biāo)及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的修訂和調(diào)整。

毋庸置疑，房頂部分必定是政府的使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略；由于政府的服務(wù)特性，利益相關(guān)者維度應(yīng)該位于因果關(guān)系的最頂端；大多數(shù)政府組織不承擔(dān)財(cái)稅創(chuàng)收任務(wù)，其財(cái)務(wù)維度應(yīng)該作為一種驅(qū)動(dòng)因素調(diào)整到因果關(guān)系鏈的最底端（如圖1），少部分承擔(dān)財(cái)稅創(chuàng)收任務(wù)的政府機(jī)構(gòu)則應(yīng)將財(cái)務(wù)維度作為一種預(yù)期的績(jī)效結(jié)果調(diào)整到與客戶層面并列位置（如圖2）。

圖1 不承擔(dān)財(cái)務(wù)創(chuàng)收的政府平衡計(jì)分卡基本模式

圖2 承擔(dān)財(cái)務(wù)創(chuàng)收的政府平衡計(jì)分卡基本模式

4 我國(guó)地方政府基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)思路

政府部門績(jī)效評(píng)估的價(jià)值是追求社會(huì)本位，目標(biāo)是追求內(nèi)部控制與外部問責(zé)相平衡，前提是創(chuàng)造有限政府[2]。 在明確了政府部門的特性、選擇了相應(yīng)的BSC 基本模式后，地方政府就可以開始設(shè)計(jì)基于BSC 的績(jī)效評(píng)價(jià)體系了，如圖3 所示。

4.1 利用戰(zhàn)略地圖來(lái)描述戰(zhàn)略是建立平衡計(jì)分卡體系的首要環(huán)節(jié)，它能將組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為四個(gè)層面的具體績(jī)效目標(biāo)。 戰(zhàn)略地圖的繪制包括以下幾個(gè)步驟：

（1）明確使命、核心價(jià)值觀和愿景。 使命是組織存在的根本價(jià)值和追求的終極目標(biāo)， 核心價(jià)值觀是指導(dǎo)組織決策和行動(dòng)的永恒準(zhǔn)則，愿景是組織的發(fā)展藍(lán)圖[3]。因此，領(lǐng)導(dǎo)層必須充分分析內(nèi)外部環(huán)境、 廣泛征求各方面意見、 充分協(xié)商和論證后進(jìn)行確立。

（2）進(jìn)行戰(zhàn)略分析[4]。 戰(zhàn)略分析決定了后期戰(zhàn)略主題設(shè)計(jì)的務(wù)實(shí)性，因此政府組織要充分考慮到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民、上級(jí)機(jī)關(guān)、政府職員、社會(huì)輿論等各方面顧客的期望，關(guān)注到各方面利益。此外，由于我國(guó)地方政府區(qū)域發(fā)展情況不盡相同，政府組織也要堅(jiān)持具體問題具體分析， 利用SWOT 分析等各種科學(xué)方法明確出當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)及威脅，制定出有地方發(fā)展特色的戰(zhàn)略主題。

（3）確定戰(zhàn)略主題。戰(zhàn)略是BSC 的核心，多個(gè)并存且互補(bǔ)的戰(zhàn)略主題組成了戰(zhàn)略。 因此，在戰(zhàn)略分析之后進(jìn)行戰(zhàn)略主體制定時(shí)要注意，戰(zhàn)略主題的數(shù)目不宜過多，要重點(diǎn)涉及與組織相關(guān)的關(guān)鍵績(jī)效領(lǐng)域，體現(xiàn)出特定時(shí)組織最為關(guān)注的工作內(nèi)容。

（4）分層設(shè)定目標(biāo)。 目標(biāo)是政府組織在一定時(shí)期的特定績(jī)效領(lǐng)域內(nèi)期望取得的成果，是由戰(zhàn)略分解、落實(shí)到各層面的具體工作。根據(jù)BSC 的戰(zhàn)略邏輯性，每個(gè)層面的目標(biāo)應(yīng)該根據(jù)層面間的因果關(guān)系分層分別制定，并且要求目標(biāo)的表述具體、明確，便于組織的戰(zhàn)略溝通和工作落實(shí)。

4.2 通過BSC 根據(jù)目標(biāo)依次導(dǎo)出衡量指標(biāo)、 目標(biāo)值和行動(dòng)方案，使戰(zhàn)略目標(biāo)能夠被有效地衡量，設(shè)計(jì)步驟如下：

（1）設(shè)計(jì)四個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。 指標(biāo)的設(shè)計(jì)要遵循民眾導(dǎo)向、系統(tǒng)全面、客觀實(shí)際、動(dòng)態(tài)持續(xù)、操作可行的原則，根據(jù)各個(gè)目標(biāo)的具體內(nèi)涵和主要特征，邀請(qǐng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家、評(píng)價(jià)負(fù)責(zé)人以及被評(píng)價(jià)者集思廣益，共同為其設(shè)計(jì)出一個(gè)或多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，必要情況下還可以對(duì)制定出的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的審核。

（2）設(shè)計(jì)四個(gè)維度的目標(biāo)值。 目標(biāo)值也就是組織所期望達(dá)到的績(jī)效效果，它的設(shè)定要具有挑戰(zhàn)性和合理性，可以根據(jù)以往績(jī)效周期的指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及發(fā)展趨勢(shì)或行業(yè)指標(biāo)平均水平等情況設(shè)定，保證大部分員工通過一定的努力可以達(dá)到。

（3）設(shè)計(jì)四個(gè)維度的行動(dòng)方案。 行動(dòng)方案也就是達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的具體途徑，它不同于組織的日常運(yùn)行計(jì)劃和活動(dòng)，而是有時(shí)間限制的、自主決定的項(xiàng)目或計(jì)劃。各個(gè)維度的行動(dòng)方案要根據(jù)各維度的績(jī)效指標(biāo)及目標(biāo)值，經(jīng)過管理者的篩選、思考、評(píng)估和協(xié)商之后共同制定， 確保行動(dòng)方案能夠有效支撐戰(zhàn)略目標(biāo)并且得到貫徹執(zhí)行。

4.3 分級(jí)設(shè)計(jì)BSC，將戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到部門。 在繪制完成戰(zhàn)略地圖和BSC 之后，下級(jí)部門要對(duì)上級(jí)部門下達(dá)的BSC 的指標(biāo)進(jìn)行分解，據(jù)此，下級(jí)部門結(jié)合部門特點(diǎn)、員工結(jié)合各自崗位特點(diǎn)制定自身BSC 的指標(biāo)，確保戰(zhàn)略目標(biāo)可以被層層落實(shí)，做到上下聯(lián)動(dòng)、左右貫通。 在分級(jí)設(shè)置時(shí)要具有一定的靈活性，除了要引入政府承接或分解的目標(biāo)之外， 也要根據(jù)部門職能和個(gè)人職責(zé)的不同引入其他相對(duì)重要的目標(biāo)。 此外，也要根據(jù)部門的差異化以及分解目標(biāo)在各層級(jí)上的變化靈活設(shè)置。

4.4 通過設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)量表， 來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效的監(jiān)控與衡量。 （1）對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行遴選和補(bǔ)充。 因?yàn)檫\(yùn)用BSC 設(shè)計(jì)出來(lái)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較多的，如果全部用來(lái)考核，不但降低了評(píng)估方法的可操作性而且也會(huì)稀釋一些關(guān)鍵指標(biāo)。 因此要用到績(jī)效評(píng)價(jià)量表遴選出關(guān)鍵性的指標(biāo)，其基本流程[6]是：首先，根據(jù)先前的數(shù)據(jù)調(diào)查設(shè)計(jì)基于已有指標(biāo)體系的調(diào)查問卷，并向各個(gè)層次的績(jī)效評(píng)估利益相關(guān)者征詢意見；其次，根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行指標(biāo)隸屬度分析，保留隸屬度高的、關(guān)鍵有效的指標(biāo)，并對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，刪除相關(guān)性較高的兩項(xiàng)指標(biāo)中的一個(gè)，避免重復(fù)計(jì)算；最后，對(duì)指標(biāo)的信度和效度進(jìn)行測(cè)量，并對(duì)分析其鑒別力，保證最后篩選出的指標(biāo)能夠可靠、有效地反映政府部門的工作狀況。

當(dāng)然， 有些政府部門的考核指標(biāo)可能不包含在BSC 內(nèi)，但又是一些硬性指標(biāo)，必須進(jìn)行考核，因此就要用到績(jī)效評(píng)價(jià)量表來(lái)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充。

（2）確定指標(biāo)權(quán)重。 首先各地政府要根據(jù)組織自身的情況確定四個(gè)維度在總體的評(píng)價(jià)中各占多少權(quán)重。之后，再利用綜合評(píng)定法、 層次分析法等針對(duì)各層次的指標(biāo)重要程度分別確定他們的權(quán)重。

4.5 建立監(jiān)控制度和機(jī)制， 一方面可以及時(shí)獲取周、月、季、年的指標(biāo)達(dá)成數(shù)據(jù)，把握組織人員的工作進(jìn)度，對(duì)進(jìn)度較慢或服務(wù)質(zhì)量欠缺的人員進(jìn)行必要的指導(dǎo)、 對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的人員給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)等，激勵(lì)全體人員實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)；另一方面也能實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)流程等進(jìn)行必要的監(jiān)督，掌握績(jī)效管理的實(shí)施進(jìn)度和實(shí)施效果， 根據(jù)評(píng)估結(jié)果可以對(duì)戰(zhàn)略部署進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

5 我國(guó)地方政府部門采用平衡計(jì)分卡應(yīng)注意的問題

BSC 的績(jī)效評(píng)估方法既重視現(xiàn)實(shí)結(jié)果， 又兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是現(xiàn)代政府部門和企業(yè)組織績(jī)效評(píng)估的可靠工具。 但相對(duì)而言，BSC 指標(biāo)體系較為復(fù)雜， 地方政府因地制宜進(jìn)行BSC 建設(shè)至少需要兩年的時(shí)間，同時(shí)需要大量人力、物力、財(cái)力的支持。 加之國(guó)內(nèi)缺乏BSC 的系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)，因此地方政府在采用BSC 進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：

（1）領(lǐng)導(dǎo)層要具有改革魄力，全力支持BSC 的實(shí)施。 一方面，BSC 推翻了我國(guó)只針對(duì)基層公務(wù)員考核的傳統(tǒng)評(píng)估模式，將領(lǐng)導(dǎo)層也納入了整個(gè)評(píng)估體系， 使整個(gè)政府部門的績(jī)效變得更加透明，這勢(shì)必會(huì)影響到一部分人的利益；另一方面，新方法的引入是一個(gè)非常復(fù)雜的長(zhǎng)期過程，需要大量的人力、物力、財(cái)力的支持，這無(wú)疑會(huì)影響到領(lǐng)導(dǎo)層的個(gè)人業(yè)績(jī)的展現(xiàn)。 因此，實(shí)施BSC 的前提是領(lǐng)導(dǎo)層高瞻遠(yuǎn)矚，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，大膽推進(jìn)績(jī)效管理系統(tǒng)改革。

（2）BSC 項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)要接受系統(tǒng)的理論培訓(xùn)， 開展多方位的實(shí)踐調(diào)研。 BSC 涉及到管理學(xué)、行政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織行為學(xué)等多方面的學(xué)科知識(shí)，整個(gè)體系的建設(shè)層層環(huán)環(huán)，因果關(guān)系非常密切，因此管理層和項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)需要接受系統(tǒng)全面的理論培訓(xùn)。 盡管國(guó)內(nèi)已有政府組織成功應(yīng)用BSC 實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的案例，但由于中國(guó)各地方政府獨(dú)有的區(qū)域特色，需要項(xiàng)目組對(duì)各個(gè)案例進(jìn)行全面的實(shí)地調(diào)研， 了解BSC 實(shí)踐應(yīng)用的全過程，感受新方法帶來(lái)的效果，結(jié)合當(dāng)?shù)氐厍橹贫☉?zhàn)略和指標(biāo)等。

（3）BSC 實(shí)施任重道遠(yuǎn)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)要逐一解決問題。

1）戰(zhàn)略目標(biāo)的分解問題。 一方面，由于我國(guó)政府部門普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、職能不清的問題，加之缺乏戰(zhàn)略分解的相關(guān)人才和實(shí)踐經(jīng)歷，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)在組織、部門和個(gè)人之間的良好承接和分解的難度很大。 另一方面，由于各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)選擇不可能一成不變， 而BSC 以組織戰(zhàn)略為核心從而制定出不同時(shí)期的目標(biāo)， 因此政府各部門戰(zhàn)略的制定必須根據(jù)大環(huán)境的變化做出及時(shí)的調(diào)整。

2）關(guān)于評(píng)估指標(biāo)的一系列困難。 一是評(píng)估指標(biāo)較多，需要縝密的遴選甚至補(bǔ)充。 過多的評(píng)估指標(biāo)會(huì)給數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)和分析造成巨大困難，使BSC 的溝通功能大打折扣。 因此，在設(shè)計(jì)指標(biāo)的過程中，項(xiàng)目人員要側(cè)重關(guān)鍵性指標(biāo)，避免一把抓。 二是定性指標(biāo)衡量難度較大， 但如果不對(duì)其進(jìn)行衡量又會(huì)影響到評(píng)估結(jié)果的可靠性。 所以，對(duì)于這類指標(biāo)的設(shè)置，項(xiàng)目人員可以采用專家評(píng)定法和問卷調(diào)查法， 獲取大部門專家的經(jīng)驗(yàn)和公眾的意見。

3）政府部門的成本控制問題。 在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，除了要遵循客觀性原則，也要考慮到成本效益原則，并非要付出最大代價(jià)來(lái)取得最科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。 此外，由于BSC 實(shí)施周期較長(zhǎng)，實(shí)施過程中的財(cái)務(wù)支出問題也很重要， 因此政府要建立嚴(yán)格的成本監(jiān)控制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，避免不必要的支出。

[1]Phillip L.Streit:DoD Financial Indicators DoD Financial Management Balanced Scorecard,Workshop Reports,2004.

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