小城鎮(zhèn)建設：加快城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)

周明

黨的十八屆三中全會提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村協(xié)調(diào)推進。近期，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，對促進各類城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。當前，推進我省小城鎮(zhèn)建設對實現(xiàn)現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

小城鎮(zhèn)建設的意義

小城鎮(zhèn)是以聚集各種生產(chǎn)要素和發(fā)揮各項服務功能為特征的地域系統(tǒng)，具有功能城市化、規(guī)模小型化、與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系緊密化等特點，與農(nóng)民變身市民、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、公共產(chǎn)品供給、社會綜合治理創(chuàng)新等有著千絲萬縷的聯(lián)系。

第一，推動小城鎮(zhèn)建設，有利于緩解農(nóng)村人口和勞動力轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)在起到2020年我國進入現(xiàn)代化，將有約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，我省將轉(zhuǎn)移450萬左右農(nóng)村人口。讓現(xiàn)有的城市全部接納這些農(nóng)村人口，將遠遠超出城市的綜合承載力，并帶來一系列社會問題。小城鎮(zhèn)是大中小城市統(tǒng)籌發(fā)展的堅實基礎，不僅能夠有效吸納農(nóng)村人口和勞動力轉(zhuǎn)移，分流大中城市發(fā)展的壓力，為農(nóng)民工變身市民創(chuàng)造條件，而且能夠為小城鎮(zhèn)自身發(fā)展增加動力，再通過小城鎮(zhèn)的繁榮帶動農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會效益最大化。

第二，推動小城鎮(zhèn)建設，有利于促進各類生產(chǎn)要素流動和有效配置。小城鎮(zhèn)化的過程就是人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)聚集、各種生產(chǎn)生活要素充分流動的過程。推動小城鎮(zhèn)建設，有利于土地、資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素有序流動、充分激發(fā)市場的活力，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化。比如，我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，通過小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，可以有效推進大別山、武陵山、幕阜山等地區(qū)的整體扶貧開發(fā)，推動落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的要素流通和優(yōu)勢互補，讓青山綠山變成金山銀山。

第三，推動小城鎮(zhèn)建設，有利于擴大內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級。2012年，我省縣域經(jīng)濟已占全省經(jīng)濟總量的54%，小城鎮(zhèn)板塊更是功不可沒。小城鎮(zhèn)的建設，能夠讓所吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動人口集聚、生活方式的變革和生產(chǎn)性服務需求的擴大，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細化和資源的最優(yōu)配置，促進小城鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模、提檔次，從而推動經(jīng)濟的快速增長和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

第四，推動小城鎮(zhèn)建設，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我省區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象日益嚴重，各地對資源、環(huán)境承載力不同，發(fā)展方式和發(fā)展要求不同。小城鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)接合部和城鄉(xiāng)融合的交匯點，能夠提供更多的土地、勞動力和環(huán)境的承載力。在資源和環(huán)境承載力較強的地區(qū)，加快小城鎮(zhèn)建設的進程也是中小城市變?yōu)榇蟪鞘械某砷L發(fā)育過程，這有利于培育新的增長極，推進經(jīng)濟增長和市場空間的梯次拓展，推動人口經(jīng)濟布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)，形成城鄉(xiāng)商品流通一體化、城鄉(xiāng)工業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)建設一體化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。比如，我省仙洪新農(nóng)村建設實驗區(qū)和竹房城鎮(zhèn)帶城鄉(xiāng)一體化試點在這方面具有很好的示范效應。

第五，推動小城鎮(zhèn)建設，有利于促進社會治理創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民市民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的重要途徑。通過小城鎮(zhèn)建設，帶來的項目和資金，既能提高生產(chǎn)效率，又能富裕農(nóng)民、造福人民，全面提升公共服務水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為小城鎮(zhèn)社會治理創(chuàng)新提供充足的資金來源和環(huán)境保障。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構矛盾將逐步化解，居民參與社會治理的積極性將不斷提升，自我管理和服務的多元化社會治理結構也將不斷形成，這些不僅有利于維護社會公平正義、消除社會風險隱患，更有利于促進社會治理的創(chuàng)新。

我省小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀

我省小城鎮(zhèn)建設取得了十足的進步，縣域經(jīng)濟比重達到53.8%，已經(jīng)占據(jù)半壁以上份額，小城鎮(zhèn)也成為最具有發(fā)展?jié)摿突盍Φ膮^(qū)域，我省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由1978年的15.09%提高到2013年的54.5%，城鄉(xiāng)一體化試點城市鄂州2012年城鎮(zhèn)化率已超過60%。但由于歷史遺留問題和現(xiàn)行體制機制障礙，我省城鎮(zhèn)化過程，小城鎮(zhèn)的建設仍然存在許多困難和問題。

一是區(qū)域發(fā)展差異明顯。由于體制機制的障礙、規(guī)劃引導的不科學及一些復雜的歷史原因，我省小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。一些小城鎮(zhèn)區(qū)位交通便利，資源豐富，產(chǎn)品富饒，經(jīng)濟發(fā)展的速度就快一些；反之，經(jīng)濟發(fā)展速度就慢、塊頭就小一些，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。區(qū)域規(guī)劃水平差異大。有些建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃與發(fā)展不平衡，建制規(guī)模偏小、布局不合理。比如，長江江漢沿線、國道省道沿線的小城鎮(zhèn)平均間距只有6公里左右，布局過于緊密；而西南、西北等地有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均距離超過40公里，布局過于分散。區(qū)域經(jīng)濟水平差異大。在歷史中由于自然、政治和社會因素的積累，逐步形成了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距現(xiàn)象。區(qū)域經(jīng)濟結構差異大。一些資源和環(huán)境承載力強的小城鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)品附加值低，增值能力弱，致使資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。而一些經(jīng)濟基礎較好的小城鎮(zhèn)，工業(yè)化程度高，產(chǎn)品的科技含量高，附加值大，這是區(qū)域經(jīng)濟結構的不同導致經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。人民生活水平差異大。由于人民的收入、消費觀的不同，我省各地區(qū)人民的消費水平也有較大的差異，各地區(qū)消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用也存在差異。

二是產(chǎn)業(yè)支撐后勁不足。近年來，我省立足內(nèi)需前沿陣地優(yōu)勢，搶抓長江中游城市群發(fā)展機遇，工業(yè)經(jīng)濟得到了迅猛發(fā)展。但是一些小城鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻不盡如人意，普遍沒有高新技術產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作支撐，往往工業(yè)的支撐、聚集、輻射和帶動能力不足，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域工業(yè)和項目普遍存在規(guī)模小、鏈條短、產(chǎn)業(yè)配套能力差、層級低的問題，導致小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力不強，吸納勞動力就業(yè)能力偏弱。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐的不足和財政資金的緊張，又造成其公共服務質(zhì)量、基礎設施建設、民生保障等措施的滯后，從而陷入“一個地方的貧窮是因為它的貧窮”怪圈。

三是二元結構依然存在。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下和競爭力缺乏的問題依然制約著農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民人均純收入增長比例落后于城市人均可支配收入增長比例。2000年，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收的之比為2.43：1，而2013年，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收的之比為2.58：1，差距不斷加大。城鄉(xiāng)之間戶籍制度壁壘制約了農(nóng)村與城市在教育、醫(yī)療等民生類資源的配置制度，造成農(nóng)民和市民在享受各類公共服務和公共產(chǎn)品時差別巨大，形成產(chǎn)城融合不緊密、產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。

四是資源環(huán)境日趨緊張。一些地方片面追求經(jīng)濟發(fā)展的速度和規(guī)模，一些小城鎮(zhèn)唯GDP發(fā)展，粗放式、掠奪式發(fā)展，高污染、高能耗項目匆匆上馬，對環(huán)境破壞和資源消耗嚴重。一些地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，沒有經(jīng)過科學調(diào)研和規(guī)劃，盲目“圈地”造新城，照搬城市小區(qū)模式建設新農(nóng)村，簡單用城市元素與風格取代傳統(tǒng)居住和田園風光，對城鎮(zhèn)建設搞“攤大餅”式發(fā)展，造成城鎮(zhèn)分布不合理，城市內(nèi)部分工協(xié)調(diào)不暢通，土地集約、產(chǎn)業(yè)集群效應沒有很好的發(fā)揮出來，鄉(xiāng)土特色和民俗文化等優(yōu)勢文化資源嚴重流失。

五是社會治理難度增加。大量的農(nóng)村人口進城，不僅讓小城鎮(zhèn)缺少了新型工業(yè)化發(fā)展的勞動力，更是對小城鎮(zhèn)的社會治理帶來巨大壓力。大量留守老人、留守婦女、留守兒童等特殊群體，急需在生產(chǎn)生活、社會保障、情親關懷等方面得到幫扶救助。加上農(nóng)村基礎設施薄弱、交通不便，上級惠民政策、便民服務措施等急需落實，一些小城鎮(zhèn)的人民群眾利益訴求及社會治安等問題急需解決，稍有遲緩及溝通滯障，就有可能發(fā)生嚴重的社會問題。

推進小城鎮(zhèn)建設的對策建議

隨著工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化步伐的加快，小城鎮(zhèn)的建設成為解決農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變、資源配置市場化發(fā)展、公共服務均等化供給、社會治理民主化實施的重要載體。

一是小城鎮(zhèn)社區(qū)建設園林化。堅持以人為本，規(guī)劃設計應體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色低碳、節(jié)約集約等要求，充分體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的多樣化和特色化，讓綠色生產(chǎn)、綠色消費成為小城鎮(zhèn)新社區(qū)經(jīng)濟生活的主流，不斷提高節(jié)能產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例，倡導簡潔舒適的交通系統(tǒng)、適應居住的綠色建筑和健康理性的生活方式，真正實現(xiàn)綠樹成蔭、花草成林，生態(tài)和環(huán)境保護良好的現(xiàn)代化新社區(qū)。

二是小城鎮(zhèn)農(nóng)民身份市民化。新型城鎮(zhèn)化過程中，要避免“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。應按照社會發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，合理引導人口流動和農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，有序促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、居民就業(yè)多樣化，穩(wěn)步推進小城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果。

三是小城鎮(zhèn)要素配置市場化。我省城鎮(zhèn)化是在人口眾多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了推進我省小城鎮(zhèn)建設必須從現(xiàn)階段這個最大實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，讓市場成為推動資源有效配置的最重要手段，有序推進各種生產(chǎn)要素有序流動，深化土地制度改革，推動農(nóng)村土地確權，促進土地流轉(zhuǎn)、集約用地，改變過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)方式、環(huán)境保護、資源利用等一系列由“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。

四是小城鎮(zhèn)居民就業(yè)多元化。小城鎮(zhèn)的就業(yè)狀況應該體現(xiàn)出因地制宜、靈活多樣的特點。就業(yè)方式不能籠統(tǒng)一刀切，強制村民“洗腳上岸”、“離村進城”，應體現(xiàn)出地域特色和多元化特點，這樣才能最廣泛、最大限度地增加居民就業(yè)。比如，孝感小城鎮(zhèn)建設的代表模式：以春暉集團為龍頭，把農(nóng)民組織起來，農(nóng)民以土地入股到龍頭企業(yè)，農(nóng)民每年按股分紅，每月領固定報酬，統(tǒng)籌房屋居住，形成社區(qū)模式管理。

五是小城鎮(zhèn)公共服務均等化。公共服務和公共產(chǎn)品供給均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要目標之一。要進一步完善城鄉(xiāng)基礎設施建設，加快社會事業(yè)的發(fā)展，特別是在教育、醫(yī)療和文化等服務方面水平的提升，積極推進戶籍制度改革，破解城鄉(xiāng)二元體制結構。要結合小城鎮(zhèn)的區(qū)位經(jīng)濟等特點，堅持優(yōu)勢資源和市場要素向民生領域集中、集聚，不斷增強小城鎮(zhèn)保障和民生改善的能力，實現(xiàn)公共服務便利化、均等化。

六是小城鎮(zhèn)社會治理民主化。積極創(chuàng)新小城鎮(zhèn)社會治理工作，有利于建立和完善以政府管理為主導、各社會組織廣泛參與、民眾自我管理和服務的多元化社會治理結構。在小城鎮(zhèn)建設與治理中，政府應充分調(diào)動基層積極性，大力發(fā)展基層民主政治，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，著力培養(yǎng)社區(qū)的自治能力，形成以居民自我管理和服務為典型特征的自主系統(tǒng)。

（作者單位：省委政研室）