生態(tài)文明視角下的環(huán)境損害評(píng)估與賠償制度化研究

摘要：環(huán)境損害賠償制度是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展觀的途徑之一，其有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前我國(guó)面臨著環(huán)境污染損害賠償難、地方保護(hù)主義干預(yù)嚴(yán)重、環(huán)境損害賠償制度缺位等諸多困境。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)建立行政主導(dǎo)的法律救濟(jì)體系、制定具體明確的法律條文等途徑構(gòu)建了成熟的環(huán)境損害賠償制度，有效解決了環(huán)境污染損害賠償難等一系列問(wèn)題。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索，今后我國(guó)的環(huán)境保護(hù)要以預(yù)防為主、綜合治理理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保評(píng)估常態(tài)化和環(huán)保管理制度化。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；環(huán)境損害；評(píng)估與賠償；制度化

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）06-0088-05

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要下決心解決好關(guān)系群眾切身利益的大氣、水、土壤等突出環(huán)境污染問(wèn)題，建立系統(tǒng)完整的環(huán)境損害賠償制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”——生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。然而，“美麗中國(guó)”建設(shè)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，大氣、流域及地下水等生態(tài)環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，高污染、高消耗的傳統(tǒng)發(fā)展方式再受拷問(wèn)，以霧霾為中心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也是2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間熱議的話題。這些問(wèn)題的根源是環(huán)境污染損害賠償缺少制度化，因此，構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境污染損害賠償制度對(duì)于從源頭預(yù)防環(huán)境事故發(fā)生、轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、問(wèn)題的提出

1.環(huán)境損害評(píng)估與賠償實(shí)施的困境

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染事故頻發(fā)，每年由環(huán)境保護(hù)部直接處置的各類突發(fā)環(huán)境事件呈不斷上升趨勢(shì)，平均每?jī)扇彀l(fā)生一起。渤海灣康菲事件中的原油泄漏污染、云南曲靖的饹渣污染、山西渭河苯胺泄漏等突發(fā)環(huán)境事件令人觸目驚心。這類事件影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、處置難度大、影響十分惡劣，不僅造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害，而且嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至于貽害子孫后代。面對(duì)環(huán)境污染造成的損害，由于委托部門(mén)缺乏資質(zhì)，其鑒定難以得到司法部門(mén)的認(rèn)可，無(wú)法成為有效的證據(jù)，加之責(zé)任主體的推諉與監(jiān)督執(zhí)行乏力、地方保護(hù)主義的干擾等，致使環(huán)境損害評(píng)估與賠償在責(zé)任認(rèn)定、鑒定評(píng)估、賠償兌現(xiàn)等諸多方面出現(xiàn)了困境。

2.環(huán)境損害評(píng)估與賠償實(shí)施困難的根本原因

除上述原因外，產(chǎn)生環(huán)境損害評(píng)估與賠償困難的根本原因是法律和制度的缺失。第一，環(huán)境損害賠償?shù)姆扇蔽?。目前，環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的法規(guī)尚屬空白。在司法系統(tǒng)內(nèi)，以《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》（2005年）為基礎(chǔ)建立起來(lái)的司法鑒定管理制度，不包含對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的管理。從損害判定方面看，不少特殊損害領(lǐng)域的辨別標(biāo)準(zhǔn)和鑒定方法尚屬空白；從鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范方面看，沒(méi)有統(tǒng)一性的程序與技術(shù)體系，鑒定評(píng)估結(jié)論的可比性差、公信力不足。第二，環(huán)境損害鑒定與評(píng)估制度缺失。在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)，沒(méi)有建立環(huán)境事件處理處置中的鑒定評(píng)估工作機(jī)制，也沒(méi)有專門(mén)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有針對(duì)鑒定評(píng)估活動(dòng)的監(jiān)管措施。從專業(yè)隊(duì)伍及能力方面看，專業(yè)鑒定隊(duì)伍嚴(yán)重匱乏，多數(shù)鑒定評(píng)估任務(wù)找不到合適的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人；從管理方面看，由于缺乏監(jiān)管，無(wú)法對(duì)相應(yīng)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，參與鑒定評(píng)估的機(jī)構(gòu)和人員的技術(shù)水平參差不齊；從部門(mén)聯(lián)動(dòng)方面看，環(huán)保部門(mén)與司法部門(mén)在環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作方面還沒(méi)有建立起正式的協(xié)調(diào)合作關(guān)系。

二、環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)文明建設(shè)

1.環(huán)境損害賠償制度是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展觀的重要途徑

環(huán)境損害賠償制度看似是事件發(fā)生后的賠償問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是提倡對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，是對(duì)破壞環(huán)境行為導(dǎo)致環(huán)境危害的警醒，是對(duì)人們破壞環(huán)境嚴(yán)重后果的明確預(yù)期。環(huán)境損害包括兩部分：直接損害與間接損害。直接損害針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身，間接損害針對(duì)人身健康和財(cái)產(chǎn)安全。直接損害具有隱蔽性、復(fù)雜性，間接的人身?yè)p害更明顯。相對(duì)于其他生態(tài)文明中的環(huán)境管理手段，損害賠償更具有公開(kāi)性，對(duì)人身財(cái)產(chǎn)的破壞更具體明確，處理不好將引發(fā)群體性事件。環(huán)境污染損害是用極端的方式告誡人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，用最直觀、最直接的方式表現(xiàn)環(huán)境惡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境不和諧的后果。無(wú)論是重大污染事件還是長(zhǎng)期的污染危害，都是生態(tài)文明發(fā)展方式的指示劑。在生態(tài)文明制度中，損害賠償制度是用慘痛的教訓(xùn)警示人們要增強(qiáng)意識(shí)，轉(zhuǎn)變行為。賠償?shù)哪康牟恢皇菍?shí)現(xiàn)賠償，而是通過(guò)賠償和責(zé)任追究，用震懾力告誡、警示污染者，今后要預(yù)防此類事件的再次發(fā)生。環(huán)境污染損害賠償制度是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展觀和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。制度特征是震懾，通過(guò)賠償顯示污染行為所要付出的代價(jià)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確化，損害貨幣化，賠償精確化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)用制度約束、引導(dǎo)人的行為。

2.環(huán)境損害賠償制度有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)

環(huán)境污染損害賠償表面上是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題、法律問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問(wèn)題，是對(duì)“粗放式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的反省。只要“粗放式”的發(fā)展方式不改變，污染事故還會(huì)發(fā)生。如果污染企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)依然鋌而走險(xiǎn)，地方政府還將污染事故看成類似火災(zāi)、旱澇災(zāi)害等災(zāi)難事故，出了問(wèn)題只是“亡羊補(bǔ)牢”，領(lǐng)導(dǎo)干部只是將污染事故當(dāng)成“丑聞”、“霉運(yùn)”，希望大事化小，小事化了，那么可以預(yù)見(jiàn)，即便環(huán)境污染損害賠償制度再嚴(yán)格，也難以從根本上杜絕污染事故的發(fā)生。環(huán)境污染損害賠償?shù)囊饬x不僅在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益與人民的人身財(cái)產(chǎn)安全，還在于體現(xiàn)資源環(huán)境的稀缺價(jià)值，規(guī)范企業(yè)行為，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的升級(jí)轉(zhuǎn)型。中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，改革的方向是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、設(shè)備改造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型。一切政策手段都應(yīng)圍繞這個(gè)中心進(jìn)行設(shè)計(jì)，環(huán)境污染損害賠償制度也應(yīng)圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)轉(zhuǎn)型”這個(gè)中心，意義在于防患于未然。2011年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅提出，環(huán)境損害賠償立法的重點(diǎn)要放在如何防止對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害上，在未出現(xiàn)人體健康損害時(shí)就應(yīng)及時(shí)處理，防止污染事件再次發(fā)生。

總之，梳理生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境損害賠償制度之間的關(guān)系，能夠?yàn)榄h(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建確定目標(biāo)、指明方向。在生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的指引下，環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)還需要借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確保制度的可行性與可操作性。

三、國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境損害賠償實(shí)施的探索

鑒于環(huán)境損害發(fā)生的隱蔽性、修復(fù)的急迫性、數(shù)據(jù)證據(jù)的時(shí)效性、責(zé)任方和公訴人難以確定、機(jī)構(gòu)不完善、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以收集、賠償金額難以確定和執(zhí)行，尤其是行政干預(yù)、地方保護(hù)等，使得環(huán)境損害鑒定評(píng)估賠償工作受到嚴(yán)重干擾。針對(duì)事故頻發(fā)與環(huán)境損害賠償難的問(wèn)題，深入探討產(chǎn)生問(wèn)題的根源，借鑒美、日、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，有利于探索環(huán)境損害賠償制度化的途徑。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境損害賠償走向規(guī)范化

縱觀美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)，均是在預(yù)防為主、綜合治理理念的指導(dǎo)下建立了環(huán)境損害賠償制度，制度體系完善而規(guī)范，對(duì)環(huán)境損害賠償責(zé)任主體、適用范圍、責(zé)任基礎(chǔ)、舉證責(zé)任、賠償范圍等都有具體的規(guī)定。

（1）預(yù)防為主的行政救濟(jì)手段。歐盟國(guó)家通過(guò)政府的行政手段，樹(shù)立預(yù)防為主的公法體系，從源頭上控制污染，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效預(yù)防、監(jiān)督了環(huán)境污染。德國(guó)、丹麥、芬蘭、瑞典等國(guó)采取有效的行政法方式預(yù)防環(huán)境污染事故的發(fā)生。預(yù)防原則徹底轉(zhuǎn)變了事后補(bǔ)救的指導(dǎo)思想，因?yàn)槿魏挝廴臼鹿室坏┌l(fā)生，其損失都是很難補(bǔ)救的。預(yù)防原則將矛頭指向了潛在的污染者，對(duì)可能發(fā)生污染事故的責(zé)任主體，不管是長(zhǎng)期損害還是歷史性損害，都作為環(huán)境污染賠償制度管理的對(duì)象。通過(guò)公眾監(jiān)督、社會(huì)輿論等較早地對(duì)污染環(huán)境的行為進(jìn)行糾正。另外，如果發(fā)生了污染事故，行政救濟(jì)手段可以將污染責(zé)任與潛在污染者在常規(guī)管理中對(duì)相關(guān)行政法規(guī)的遵守情況結(jié)合起來(lái)，迅速認(rèn)定污染者的責(zé)任。

（2）完備的法律體系。歐美等國(guó)家已形成環(huán)境污染損害賠償方面成熟的法律體系。歐美國(guó)家在污染事故因果關(guān)系的鑒定與損害大小的評(píng)估方面有成熟的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)的《清潔水法》《超級(jí)基金法》和《環(huán)境應(yīng)對(duì)、補(bǔ)償和責(zé)任綜合法》《油污法案》，規(guī)定了環(huán)境損害的評(píng)估程序與方法。歐盟的《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》是對(duì)歐盟國(guó)家關(guān)于環(huán)境損害評(píng)估的指導(dǎo)性指令，其對(duì)損害評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行了具體界定，包括恢復(fù)成本、期間損失、評(píng)估損害的成本、法律和執(zhí)行成本、收據(jù)收集和監(jiān)測(cè)成本、環(huán)境監(jiān)管成本等。意大利在發(fā)生幾次重大事故后逐步將《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》引入國(guó)內(nèi)，并不斷加以豐富和細(xì)化。在建立環(huán)保法庭方面，印度2010年頒布了《國(guó)家綠色法庭法》，目的是為了快速有效地解決與環(huán)境保護(hù)、森林和其他自然資源保護(hù)有關(guān)的案件。包括任何與環(huán)境相關(guān)的法定權(quán)利的實(shí)施，對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)的損害及其他相關(guān)或偶然發(fā)生事項(xiàng)提供救濟(jì)和補(bǔ)償。根據(jù)該法的規(guī)定，由中央政府設(shè)立國(guó)家綠色法庭，行使法律賦予的審判權(quán)利。

（3）健全的鑒定評(píng)估技術(shù)體系。以意大利為例。1988年，政府以175號(hào)法令頒布了SevesoⅠ，從預(yù)防工業(yè)事故發(fā)生、盡量減少損失的角度，對(duì)企業(yè)的安保措施和檢查監(jiān)控等方面提出要求；1999年，政府從關(guān)注高危工業(yè)行業(yè)對(duì)環(huán)境影響的角度，以334號(hào)法令修訂出臺(tái)了SevesoⅡ，確定了1178家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)監(jiān)管單位，對(duì)其危險(xiǎn)化學(xué)元素特征、生產(chǎn)過(guò)程的安全規(guī)定、相應(yīng)的預(yù)防措施等進(jìn)行規(guī)定并列表；2005年，政府以238號(hào)法令修訂出臺(tái)了SevesoⅢ，對(duì)國(guó)家安全管理機(jī)制和突發(fā)公共事件聯(lián)絡(luò)機(jī)制以及檢查企業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn)等方面內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定。2009年，日本通過(guò)了《關(guān)于解決水俁病被害者救濟(jì)及其水俁病問(wèn)題的法律》，2010年政府又通過(guò)了關(guān)于水俁病問(wèn)題解決的特別措施法，對(duì)于水俁病事件的救濟(jì)措施、基金籌建等方面做出了相關(guān)規(guī)定。

（4）專門(mén)的調(diào)解機(jī)構(gòu)。訴訟外糾紛解決是環(huán)境損害賠償制度的重要環(huán)節(jié)。日本于1970年頒布《公害糾紛處理法》之后，基于此法建立了訴訟外糾紛解決制度，該制度也被中國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家所仿效。日本在中央設(shè)立了公害等調(diào)整委員會(huì)，在各都、道、府、縣設(shè)置了公害審查委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)的糾紛處理方式有斡旋、調(diào)停、仲裁、裁定等權(quán)力。在2007年8月的東京大氣污染訴訟案中，東京高等法院通過(guò)訴訟外糾紛解決制度，使當(dāng)事人以和解的方式結(jié)案。國(guó)家、東京都、首都高速道路公團(tuán)和三菱、豐田、本田等汽車制造商及本案所有被告一起出資，補(bǔ)償被污染損害的受害者。

（5）快速反應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。歐盟等國(guó)家建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的污染事故指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)迅速反應(yīng)的事故處理機(jī)制。意大利的國(guó)家民事保護(hù)部，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)和救援工作。2002年成立的國(guó)家應(yīng)急指揮委員會(huì)，由意大利的海陸空三軍代表和消防、警察、內(nèi)政、交通、安全、環(huán)保（全稱為環(huán)境領(lǐng)土與海洋部）、衛(wèi)生等部門(mén)的最高長(zhǎng)官組成，負(fù)責(zé)重大應(yīng)急事件救援決策的協(xié)商。2004年建成了新的決策指揮系統(tǒng)、應(yīng)急救援信息共享系統(tǒng)、資源配置體系和聯(lián)合辦公機(jī)制等。國(guó)家民事保護(hù)部是意大利應(yīng)急事故處置的總牽頭部門(mén)，直接對(duì)總理負(fù)責(zé)。發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，最先到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的是消防隊(duì)和醫(yī)療隊(duì)，如果事態(tài)嚴(yán)重，意大利民事保護(hù)部也會(huì)參與。意大利政府建立的部門(mén)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是提高應(yīng)急效率的有效手段。

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于環(huán)境損害賠償規(guī)范化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的環(huán)境損害賠償?shù)闹贫然ㄔO(shè)有一定的啟發(fā)和借鑒意義。一是行政主導(dǎo)的法律救濟(jì)體系。環(huán)境屬于公共物品，只有政府才能作為公共利益的代表維護(hù)環(huán)境公益。二是預(yù)防為主的管理理念。由私法到公法，歐美國(guó)家逐漸意識(shí)到環(huán)境損害賠償?shù)淖罱K目標(biāo)是防患于未然，源頭上防止污染事故的發(fā)生才是最有效的手段。這一理念對(duì)我國(guó)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及生態(tài)文明建設(shè)尤為重要。三是具體明確的法律規(guī)定。法律法規(guī)制定的越具體，對(duì)潛在污染者的威懾力越大。我國(guó)亟待解決環(huán)境損害賠償法律法規(guī)不健全的問(wèn)題。四是常規(guī)管理的防控手段。常規(guī)化的管理方式不僅能在污染事故發(fā)生前有效祛除污染事故隱患，也能在污染事故發(fā)生后迅速認(rèn)定責(zé)任主體與污染責(zé)任，這對(duì)我國(guó)有較強(qiáng)的借鑒意義。

2.我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)環(huán)境賠償實(shí)施的進(jìn)展及存在的問(wèn)題

（1）試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施的進(jìn)展情況。我國(guó)《民法》（2013）修訂案中賦予了公民提出環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。我國(guó)《刑法》（2013）規(guī)定，環(huán)保部門(mén)在環(huán)境污染事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置時(shí)收集的數(shù)據(jù)可以直接作為訴訟的證據(jù)。我國(guó)《刑法》第338條污染環(huán)境罪規(guī)定：違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。但法律中對(duì)于責(zé)任如何認(rèn)定，損害數(shù)額如何核算都沒(méi)有具體規(guī)定，其中提到的“嚴(yán)重后果”該如何衡量容易導(dǎo)致較大爭(zhēng)議。2011年，國(guó)家環(huán)保部、司法部共同組織了環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作，選取了江蘇、昆明、重慶、山東、河北、河南、湖南7個(gè)省市作為試點(diǎn)地區(qū)，并建立了環(huán)境污染損害評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組。部分地區(qū)，如重慶市，已經(jīng)建立起環(huán)保法庭。江蘇、昆明、重慶三地相繼建立了環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，專門(mén)從事環(huán)境污染事故的責(zé)任認(rèn)定、損害鑒定與評(píng)估工作。2014年，7個(gè)省市均獲得了我國(guó)第一批環(huán)境污染損害評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員的合法資質(zhì)，并獲得了司法鑒定資質(zhì)，為環(huán)境公益訴訟提供法庭證據(jù)。這些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了工作，如對(duì)云南曲靖、重慶等地的噪聲污染事故，山東化工廢水非法傾倒案等案例的處理；國(guó)家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院在廣西龍江河鎘污染事件中進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查評(píng)估與突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評(píng)估、核實(shí)漁業(yè)損失等基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)。

（2）試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐中存在的問(wèn)題。主要有三個(gè)方面：一是重GDP、輕生態(tài)效益的政績(jī)觀帯來(lái)地方保護(hù)主義的干預(yù)。在試點(diǎn)地區(qū)，由于地方政府受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念的影響，不配合相關(guān)人員進(jìn)行第一手證據(jù)的收集。二是相關(guān)機(jī)構(gòu)之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。污染事故的處理、賠償需要應(yīng)急、公安、衛(wèi)生、消防、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)參與，環(huán)保部門(mén)往往不能第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，無(wú)法取得第一手?jǐn)?shù)據(jù)。三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累欠缺。由于立法前沒(méi)有對(duì)某類問(wèn)題的長(zhǎng)期跟蹤分析與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累，一旦在意見(jiàn)和利益出現(xiàn)分歧時(shí)，缺乏有說(shuō)服力的證據(jù)去加以證明。

四、我國(guó)環(huán)境損害賠償制度體系的建立

根據(jù)目前環(huán)境損害評(píng)估與賠償中面臨的困境，針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中遇到的障礙和難點(diǎn)，我國(guó)的環(huán)境損害賠償應(yīng)在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定符合我國(guó)國(guó)情、科學(xué)有效、可操作性強(qiáng)的環(huán)境損害賠償制度體系。

1.環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)

十八屆三中全會(huì)提出了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)：致力于構(gòu)造一個(gè)以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政策為手段的環(huán)境友好型社會(huì)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)制定了關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜?xiàng)措施：一是劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?；二是探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制；三是對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)這些措施，必須建立健全相關(guān)制度體系，并有效實(shí)施之。

制度體系的構(gòu)建需要明確構(gòu)成要素及運(yùn)行機(jī)制，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了制度體系的構(gòu)成要素和運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)丹尼爾·W.布魯姆利的觀點(diǎn)，制度分為所有權(quán)制度與行為準(zhǔn)則制度兩類。所有權(quán)制度是在對(duì)社會(huì)目的或手段偏好不一致時(shí)用來(lái)協(xié)調(diào)行為的社會(huì)制度；行為準(zhǔn)則制度是用來(lái)協(xié)調(diào)行為的社會(huì)制度。這兩類制度共同作用于人們的行為。根據(jù)諾斯的制度構(gòu)成理論，制度包括三種：一是界定責(zé)任的規(guī)則，即組織中權(quán)責(zé)的劃分；二是選擇空間的規(guī)則，規(guī)定人們能做什么、不能做什么的策略集；三是關(guān)于懲罰的規(guī)則，規(guī)定對(duì)第二條規(guī)則的違反要付出什么樣的代價(jià)，即參與約束與激勵(lì)相容約束。

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及中國(guó)的實(shí)際，我國(guó)在建立行之有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系時(shí)需要注意三點(diǎn)：第一，制定界定責(zé)任的規(guī)則。要建立行政主導(dǎo)的賠償制度以及多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第二，制定選擇空間的規(guī)則。告訴人們能做什么、不能做什么，要完善環(huán)境損害評(píng)估體系，明確規(guī)定有關(guān)評(píng)估、賠償方面的工作程序與技術(shù)規(guī)范。第三，制定關(guān)于懲罰的規(guī)則。要制定嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償管理制度，對(duì)污染企業(yè)、主管部門(mén)、當(dāng)?shù)卣家獓?yán)格考核，明確不遵守規(guī)則所要付出的代價(jià)。

2.環(huán)境損害賠償制度體系的設(shè)計(jì)

構(gòu)建環(huán)境損害賠償制度體系應(yīng)從建立行政主導(dǎo)的賠償制度、環(huán)境損害評(píng)估體系、環(huán)境損害賠償管理制度、環(huán)境損害賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制等幾個(gè)方面著手。

（1）建立行政主導(dǎo)的賠償制度，排除地方保護(hù)主義干擾。面對(duì)環(huán)境損害、環(huán)境利益被侵蝕，環(huán)保部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，全面承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任。環(huán)境損害賠償法應(yīng)當(dāng)確立“政府干預(yù)、行政主導(dǎo)”的基本原則。依照“權(quán)力法定”的原則，為了解決環(huán)境利益訴訟代表缺位以及環(huán)境損害索賠之訴的程序啟動(dòng)權(quán)，環(huán)境損害賠償法需要賦予政府特定部門(mén)“環(huán)境損害索賠權(quán)”。要充分發(fā)揮環(huán)境行政部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)在認(rèn)定、監(jiān)測(cè)、調(diào)查與評(píng)估環(huán)境損害等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化政府維護(hù)公共環(huán)境資源的職責(zé)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境損害賠償法的強(qiáng)制力與執(zhí)行力、督促特定部門(mén)有效行使環(huán)境損害索賠權(quán)、排除地方保護(hù)主義的干擾，環(huán)境損害賠償法還需要借助檢察機(jī)關(guān)的震懾力建立監(jiān)督機(jī)制，由人民檢察院下達(dá)檢察建議書(shū)，甚至在一定情況下代位提起環(huán)境損害賠償之訴，從而充分落實(shí)環(huán)境損害賠償責(zé)任。環(huán)境損害賠償制度還有賴于行政協(xié)助、公眾參與、責(zé)任填補(bǔ)社會(huì)化等配套機(jī)制的進(jìn)一步完善。環(huán)境損害賠償法難以涵蓋所有問(wèn)題，還需要在法律頒布實(shí)施之后由特定部門(mén)按照立法授權(quán)并結(jié)合實(shí)際情況，在長(zhǎng)期的法律實(shí)踐過(guò)程中逐步發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題。

（2）完善環(huán)境損害評(píng)估體系，將損害精確化、貨幣化。環(huán)境損害賠償評(píng)估體系包括技術(shù)層面的鑒定、評(píng)估體系，專家系統(tǒng)。可以將自然資源損害分為預(yù)評(píng)估期、評(píng)估規(guī)劃期、評(píng)估期和后評(píng)估期。其中，預(yù)評(píng)估期決定是否有必要啟動(dòng)評(píng)估程序，開(kāi)展評(píng)估工作；評(píng)估計(jì)劃期主要制定評(píng)估計(jì)劃，選擇采用的評(píng)估類型；評(píng)估期確定自然資源損害的貨幣化賠償金額，并公示于眾；后評(píng)估期主要工作任務(wù)包括編制評(píng)估報(bào)告，并在收回?fù)p害賠償金后制定最終恢復(fù)計(jì)劃。

（3）嚴(yán)格環(huán)境損害賠償管理責(zé)任制度，糾正單純追求GDP的政績(jī)觀。要根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況設(shè)計(jì)一套經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的業(yè)績(jī)考核體系，促使領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)，改變過(guò)去單純追求GDP的政績(jī)觀，將環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放在同等重要的位置。在每年“兩會(huì)”上，各級(jí)政府應(yīng)提交“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)報(bào)告”，全面匯報(bào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的情況。

（4）建立環(huán)境損害賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)處理污染事故。環(huán)境損害賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)包含事故處理工作的聯(lián)動(dòng)與配套政策之間的聯(lián)動(dòng)。污染事故處理工作的聯(lián)動(dòng)由應(yīng)急、公安、衛(wèi)生、消防、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保及事故發(fā)生地的地方政府等多部門(mén)共同參與，相互協(xié)調(diào)，信息共享，應(yīng)保障環(huán)保部門(mén)在環(huán)境污染事故發(fā)生的第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，取得第一手?jǐn)?shù)據(jù)。通過(guò)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制的有效運(yùn)用，促使各相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)配合。

（5）加強(qiáng)污染損害賠償制度的常態(tài)化管理，貫徹預(yù)防為主的指導(dǎo)思想。為使生態(tài)損害賠償制度的制度體系更加完善，需要對(duì)生態(tài)損害的源頭與過(guò)程實(shí)行全面、常態(tài)化管理，實(shí)時(shí)監(jiān)控，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防患于未然。另外，日常工作中要積累基礎(chǔ)資料與數(shù)據(jù)，做好基礎(chǔ)工作，保證評(píng)估工作的效率。

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