農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效投入的問題、經(jīng)驗(yàn)與對策

楊帥等

摘要：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入從一般微觀視角考察因其公共品屬性而具有經(jīng)濟(jì)正外部性、從國家宏觀戰(zhàn)略出發(fā)考察具有消化經(jīng)濟(jì)波動和社會穩(wěn)定風(fēng)險的正外部性；加上農(nóng)業(yè)比較收益低下和農(nóng)村去組織化的現(xiàn)實(shí)，使得當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)面臨著勞動力投入的機(jī)會成本高、政府與農(nóng)戶的交易成本高以及地方財政投資意愿低、農(nóng)民參與和配合意愿低的“兩高兩低”的困境。因此，在中國經(jīng)濟(jì)整體格局演變和當(dāng)前農(nóng)業(yè)內(nèi)部微觀要素結(jié)構(gòu)變化的大背景下，迫切需要在總結(jié)各地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效投入案例的基礎(chǔ)上，結(jié)合對國際經(jīng)驗(yàn)的比較分析，思考如何建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)業(yè)比較收益；農(nóng)村去組織化；長效機(jī)制

中圖分類號：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0050-07

以往對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究，多是從微觀視角出發(fā)，探討農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的關(guān)系及其對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用等；并且，大多將其當(dāng)作一般性的基礎(chǔ)設(shè)施，采用投入產(chǎn)出方法分析考察。這顯然忽視了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為公共品所具有的正外部性特點(diǎn)。而單純從公共物品的角度考察，也都受制于經(jīng)典理論所指出的“公地悲劇”（Hardin，1968）、“集體行動困境”（奧爾森，1965）及“公共池塘資源”的管理問題，因而難以單一的依靠市場或科層組織（企業(yè)組織或者行政官僚組織）治理（奧斯特羅姆，2000；溫鐵軍，2001）。更進(jìn)一步的，在當(dāng)前政府主導(dǎo)大力實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的外部環(huán)境及其在國家宏觀戰(zhàn)略中的地位作用和以往已有很大不同。

回顧新中國成立以來的工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)村事實(shí)上發(fā)揮了中國宏觀經(jīng)濟(jì)波動實(shí)現(xiàn)“軟著陸”的載體、城市過剩資本的“資產(chǎn)池”和勞動力“蓄水池”的多重功能，對于維持中國經(jīng)濟(jì)、社會長期穩(wěn)定具有重要作用①。2008年美國金融危機(jī)引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，2009年傳導(dǎo)至中國致使沿海出口加工企業(yè)大量倒閉。而正是由于中國政府早在2005年就提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的國家戰(zhàn)略，到2011年連續(xù)6年“三農(nóng)”總投資約4.3萬億元，在“三農(nóng)問題重中之重”的指導(dǎo)思想下將農(nóng)村打造成了消納生產(chǎn)過剩的“第二資產(chǎn)池”工程，在世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來時明顯顯出鄉(xiāng)土社會對于吸納沿海2500萬失業(yè)打工者以及對于維護(hù)社會穩(wěn)定、策應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)“軟著陸”的重要作用。

因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入從一般微觀視角考察因其公共品屬性而具有經(jīng)濟(jì)正外部性、從國家宏觀

戰(zhàn)略出發(fā)考察具有消化經(jīng)濟(jì)波動和社會穩(wěn)定風(fēng)險的正外部性。這兩重正外部性的存在，客觀上造成只能由中央政府承擔(dān)糧食安全、農(nóng)村穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)發(fā)展等重大問題的最終責(zé)任，而“公司化”的地方政府和考慮市場收益的分散個體小農(nóng)都不可能自覺自愿地響應(yīng)“三農(nóng)問題重中之重”的號召。實(shí)際操作中，國家投入資金在經(jīng)由官僚體系下達(dá)到農(nóng)村基層時，也越來越普遍地出現(xiàn)“精英俘獲”、利益集團(tuán)占有國家普惠政策收益的情況，從而出現(xiàn)“中央領(lǐng)導(dǎo)熱，地方部門冷；農(nóng)民反響弱，精英得好處”的現(xiàn)象?；趯@種深層次的復(fù)雜矛盾的理解，本文結(jié)合中國整體經(jīng)濟(jì)格局演變和當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化的背景，并結(jié)合國內(nèi)國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來思考如何建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資維護(hù)的長效機(jī)制。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入中的“兩高兩低”困境

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入“兩重正外部性”的存在，加上農(nóng)業(yè)比較收益低下和農(nóng)村去組織化的現(xiàn)實(shí)，使得當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)面臨著“兩高兩低”的困境，即勞動力投入的機(jī)會成本高、農(nóng)民參與和配合意愿低；政府與農(nóng)戶的交易成本高、地方財政投資意愿和投資強(qiáng)度低。

1.勞動力投入機(jī)會成本高

隨著農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域勞動投入的機(jī)會成本被大大推高，這極大地影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效投入。

改革開放前，中國主要以高度組織化的農(nóng)村集體為基礎(chǔ)，由國家、地方部門和農(nóng)村集體共同組成投資主體，由政府動員農(nóng)村勞動力實(shí)施灌溉、防洪、水土改良等勞動密集型建設(shè)項(xiàng)目（Perkins，1969；Perkins and Yusuf，1984）。通過這種集體化形式的強(qiáng)制動員和行政撥款相結(jié)合的制度安排，中國實(shí)現(xiàn)了超越一般微觀層面的要素替代，即“用成規(guī)模勞動力替代過度稀缺的資本”，這是中國作為資本極度稀缺的后發(fā)工業(yè)化國家，擺脫外部資金依賴的重要投資機(jī)制創(chuàng)新（董筱丹等，2011）。根據(jù)有關(guān)研究，新中國成立至農(nóng)村家庭承包制改革之前的30年所興修的水利工程中，國家總投資共763億元，而社隊(duì)自籌及勞動積累，估計(jì)達(dá)580億元（林萬龍，2002）。

農(nóng)村家庭承包制改革之后的相當(dāng)長時間內(nèi)，農(nóng)村基本建設(shè)仍然維持著勞動力投入為重要組分的投資機(jī)制，1989—2000年，全國平均每年投入勞動積累工72.2億個工日，如果以每個工日10元計(jì)，則農(nóng)民每年對水利投入的積累達(dá)722億元（鄭風(fēng)田，2011）。如此推算，1989年至2000年農(nóng)民對水利投入累計(jì)達(dá)8664億元；若沒有農(nóng)民的“兩工”投入，這些開支政府很難靠自身財力悉數(shù)承擔(dān)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于新的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制一直沒有建立起來，全國農(nóng)民興修農(nóng)田水利投工量銳減，1998年超過100億個工日，2003年減少到47億個，2004年不到30億個。2004—2005年度，全國農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)民投工比1998—1999年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低產(chǎn)田面積下降38%，新增恢復(fù)改善灌溉面積減少35%。如果想補(bǔ)足這個勞動投入的缺口，即使每個工日只按10元計(jì)算，我國每年僅農(nóng)田水利建設(shè)投入的缺口就將超過700億元②。而如果按照地方政府公布的當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)折算，則至少10倍于此。如果按照近兩年來沿海地區(qū)的勞動力工價每天300元，則高達(dá)30倍，折合2.1萬億人民幣。

客觀來看，大批勞動力外出打工確實(shí)有促使勞動力市場化和提高農(nóng)民現(xiàn)金收入的積極作用，但同時也造成農(nóng)村勞動價格顯性化，勞動力投入農(nóng)業(yè)的機(jī)會成本大幅度上升，以至于在鄉(xiāng)的青壯年勞動力不愿意將勞動力投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而寧愿選擇“被動閑暇”（劉懷宇、李晨婕、溫鐵軍，2008）。30年來的市場化改革，已經(jīng)從根本上改變了由于勞動力無限供給而形成的不計(jì)代價的“勞動替代資本”投入的內(nèi)在機(jī)制，改革前相對有效的勞動替代資本的基本建設(shè)投入方式已難以恢復(fù)。

2.小農(nóng)戶參與和配合意愿低

主體特性及其預(yù)期決定了其投資行為。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的另一個困境是廣大農(nóng)民作為最大受益群體的投入與參與積極性不高。以農(nóng)田水利建設(shè)為例，盡管2004年中國結(jié)束了長達(dá)2000多年的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民顯性負(fù)擔(dān)得到了直接的解決；但是，一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所內(nèi)含的農(nóng)業(yè)比較收益低的矛盾仍然存在，對農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行投入和管理在經(jīng)濟(jì)上不合算；另一方面，農(nóng)村中長達(dá)20—30年的外出打工潮仍然持續(xù)，且隨著新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化程度的加深，很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動力都已高度女性化和老齡化，對這部分群體而言，農(nóng)業(yè)只是維持基本生存保障的，并不是獲取經(jīng)營收益的手段，農(nóng)村中的這種社會結(jié)構(gòu)變化及連帶的對農(nóng)業(yè)功能的定位，也使得大多數(shù)農(nóng)戶主動從事或參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿非常低。

由于農(nóng)產(chǎn)品價格低，從事農(nóng)業(yè)的比較收益低，農(nóng)村勞動力大量外流，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)民投資水利設(shè)施建設(shè)不能取得明顯的收益回報；而與此同時，由于水利工程施工普遍提高了機(jī)械化程度而導(dǎo)致修建成本高，再加上用工成本因比照城市水平而逐年遞增，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)成本被大幅推高，水利設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)了中央政府熱、基層農(nóng)民冷的尷尬局面。

比較而言，那些以種植高收益經(jīng)濟(jì)作物為主的農(nóng)戶有比較大的投入積極性。這些農(nóng)戶在其利益范圍內(nèi)，無須政府動員，也會主動投資和管理農(nóng)田水利設(shè)施。但由于受到資金、技術(shù)和政策等方面的限制，其主要投資方向是產(chǎn)權(quán)明晰、能避免搭便車現(xiàn)象的中小型水利設(shè)施?？墒牵r(nóng)田水利設(shè)施完全發(fā)揮作用是需要整體性的，動員量大面廣的小農(nóng)戶投入與參與，是建設(shè)協(xié)調(diào)、有效的農(nóng)田水利系統(tǒng)的關(guān)鍵。

實(shí)踐中，那些水利設(shè)施市場化改革相對比較成功的地區(qū)，大多是可以從農(nóng)業(yè)中獲得足夠的剩余來支付農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)成本的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多種植經(jīng)濟(jì)作物為主。在這些地方，通過“招、拍、掛”進(jìn)行水資源使用的市場化改革，可以行得通。而且，為了獲得穩(wěn)定的水量，很多地方的農(nóng)戶都使用管道澆灌，不再使用明渠，大大減小了用水中“搭便車”的可能。而在傳統(tǒng)作物種植區(qū)域，農(nóng)村剩下的大多是60歲以上的老人，水利設(shè)施“最后一公里”的問題表現(xiàn)得最為突出，即使有現(xiàn)成的機(jī)井，他們也不愿意買水管、付水費(fèi)。

3.政府與農(nóng)戶交易成本高

當(dāng)前，因農(nóng)村組織缺失，農(nóng)戶大量分散，造成包括政府在內(nèi)的任何外部主體與農(nóng)戶之間的交易成本畸高，成為影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效投入的另一個關(guān)鍵因素。

中國是在20世紀(jì)80年代初逐步進(jìn)入以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制和治理結(jié)構(gòu)變遷過程的，這引發(fā)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的根本性變革。隨著人民公社的解體和農(nóng)戶家庭承包制的落實(shí)，盡管以兼業(yè)化農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對農(nóng)村公共產(chǎn)品有強(qiáng)烈的需求，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，由于農(nóng)戶組織化基礎(chǔ)大為削弱，集體化時期的公共產(chǎn)品供給制度無法有效運(yùn)行；另一方面，分散的小農(nóng)為抗御市場風(fēng)險而普遍兼業(yè)化經(jīng)營的生產(chǎn)方式及其決定的小農(nóng)村社制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必然存在與現(xiàn)代上層建筑方面的復(fù)雜矛盾，表現(xiàn)為農(nóng)民與公司化的、致力于推進(jìn)工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代政府之間交易費(fèi)用畸高。

20世紀(jì)90年代以來，在財政壓力下被動推進(jìn)的改革，使農(nóng)村上層建筑日益表現(xiàn)為對于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用，最終造成政府與農(nóng)民之間的矛盾大量爆發(fā)，而不得不多次推出稅費(fèi)改革政策，客觀上也進(jìn)一步增加了農(nóng)村公共投入的困境。隨著90年代后期農(nóng)業(yè)兩稅征收方式改變?yōu)椤皯艚粦艚Y(jié)”，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)大多數(shù)農(nóng)村公共財政獲取的成本增大，導(dǎo)致普遍欠稅和公共負(fù)債逐年遞增。90年代以來，縣以下鄉(xiāng)村基層公共負(fù)債近萬億元，甚至使得任何上級下?lián)苜Y金都可能成為基層政府應(yīng)對開支和償付債務(wù)的來源。“三提五統(tǒng)（三項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌和五項(xiàng)村提留）”和“兩工（勞動積累工和義務(wù)工）”完全取消后，一方面大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；另一方面也相當(dāng)于把鄉(xiāng)村財政支農(nóng)的基礎(chǔ)抽掉，并清除了鄉(xiāng)村在農(nóng)田水利建設(shè)上直接使用勞動力的可能，而新的鄉(xiāng)村財政來源和基礎(chǔ)設(shè)施投入來源也一直未能建立，這客觀上使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失去了可靠的投入渠道。

隨著中央政府在世紀(jì)之交做出反哺“三農(nóng)”重大戰(zhàn)略調(diào)整，大量財政資金投向農(nóng)村。自中央2005年提出“新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略以來，截至2013年底，中央向農(nóng)村投資總規(guī)模超過8萬億元，大大強(qiáng)化了農(nóng)村公共品的財政投入。但由于長期的去組織化改革削弱了村莊的組織基礎(chǔ)，與分散農(nóng)戶間過高的交易費(fèi)用，不僅使得政府投入的項(xiàng)目成本和可持續(xù)效力大大降低，還往往由于“精英俘獲”使得資源在農(nóng)村內(nèi)部難以被公平分享。當(dāng)前農(nóng)村不僅自身缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵，還使得有“惠民”意愿的政府不得不面對農(nóng)村組織解體后帶來的政府與分散小農(nóng)戶之間越來越高的交易成本問題。

4.地方財政投入意愿和強(qiáng)度低

當(dāng)前中國財稅結(jié)構(gòu)的不對稱及中央地方發(fā)展目標(biāo)的不一致性造成的地方行為變異，是影響農(nóng)村基本建設(shè)長效投入的又一個重要因素。

在嚴(yán)重的財政危機(jī)背景下啟動的旨在調(diào)整中央—地方財政關(guān)系的兩次重大改革，即1984年啟動的財政分級承包和1994年開始實(shí)行的分稅制改革，一方面極大程度地“調(diào)動了地方各級政府和部門當(dāng)家理財?shù)姆e極性”，為緩解中央財政困境發(fā)揮了重要作用；但另一方面也不可避免地催化、膨脹了政府官僚體系的“條塊分割”、部門至上與地方各自為政的體制弊端，至今已經(jīng)演變?yōu)槔娣峙浣Y(jié)構(gòu)固化其中的沉疴痼疾，其所造成的巨大制度成本，地方只能上推給中央政府承擔(dān)。在這種制度收益與制度成本完全不對等的體制下，與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村相關(guān)的職能部門在投入問題上的思維和行為，基本上都遵循“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)律，以部門利益最大化為主要取向；而已經(jīng)公司化的地方政府的各種涉農(nóng)部門則實(shí)際上把上級政府投入也視為招商引資來獲得利益分配。

進(jìn)入新世紀(jì)初，中國終于從總體上告別了資本短缺，進(jìn)入資本過剩時代。中央政府先后提出“三農(nóng)問題重中之重”、“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”等重大的方針，并予以巨額財政資金投入，農(nóng)村中的交通、醫(yī)療、水利等公共產(chǎn)品的硬件設(shè)施大為改觀；但與此同時，地方則進(jìn)入工業(yè)化、城市化的加速通道，很多地方連鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都大辦開發(fā)區(qū)，這就需要先行投入大量資金啟動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在這種情況下，地方財政除維持運(yùn)轉(zhuǎn)開支外大部分都用到“謀發(fā)展”、“保增長”所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。不僅無法對上級下?lián)艿闹мr(nóng)資金進(jìn)行配套投入，而且將上級財政的項(xiàng)目款挪作他用的情況普遍發(fā)生。還有的地方政府為了追求政績、完成招商引資任務(wù)，而將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套作為招商引資中的優(yōu)惠條件，只對承載投資的地域范圍實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，將國家投資變成了投資者的開支節(jié)余。這種總體上重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，重“大資”（即規(guī)模相對較大的投資者）輕“小農(nóng)”的公共資源分配取向，使得真正能惠及一般農(nóng)戶、體現(xiàn)財政“普惠制”功能的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模非常有限。

當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的“兩高兩低”困境，是20世紀(jì)80年代以來的農(nóng)村改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，產(chǎn)生的另一個客觀結(jié)果。制度變遷客觀上具有不可逆性，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)濟(jì)制度以及“自上而下”構(gòu)建的科層制鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也不會輕易改變。我們需要在現(xiàn)有體制條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，才有可能破除農(nóng)村公共投入面臨的困境。

二、各地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效投資方式的探索

近年來，在許多農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)出了依靠自身的組織建設(shè)、結(jié)合外部資源投入來有效提供村莊公共品的案例，本文選取其中3個典型案例加以分析。

1.平原鄉(xiāng)：農(nóng)民綜合性合作組織對接政府投資順利推進(jìn)工程實(shí)施

平原鄉(xiāng)的興農(nóng)合作社是一家由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)組建的綜合性合作組織。“興農(nóng)合作社”成立于2004年，當(dāng)年有40戶入股，到2009年社員已經(jīng)達(dá)到400余戶，分成15個互助小組，范圍涵蓋周圍的3個行政村。目前，經(jīng)過多年的摸索，該合作社已經(jīng)持續(xù)多年的運(yùn)營著聯(lián)合購銷、生態(tài)酒廠、資金互助、鄉(xiāng)村文化活動等合作項(xiàng)目，并且在這些生產(chǎn)、文化合作活動的相互作用中培育出自己的合作文化，保證了社員真正地參與性。

由于該合作社發(fā)展形勢較好，在當(dāng)?shù)匾矌砹藰O大的反響，并引起了AH省高層相關(guān)部門的注意。鑒于歷年的土地治理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被層層挪用的情況嚴(yán)重，主管部門開始嘗試由合作社來承接項(xiàng)目，AH省于2008年批準(zhǔn)了4個試點(diǎn)，興農(nóng)合作社成為試點(diǎn)之一。該項(xiàng)目獲得政府財政資金撥款92.5萬元，主要工程是對村莊2000畝土地上的生產(chǎn)道路、溝渠橋梁的修整以及種樹打井等。實(shí)施中的具體經(jīng)驗(yàn)包括：

一是由合作社直接對接財政支農(nóng)資金，形成合作社與項(xiàng)目主管部門（區(qū)農(nóng)發(fā)局）相互協(xié)作相互制約的機(jī)制，對資金使用和工程質(zhì)量形成有效監(jiān)督。在實(shí)際的執(zhí)行中，由區(qū)農(nóng)發(fā)局負(fù)責(zé)招標(biāo)，興農(nóng)合作社派出5人小組監(jiān)督施工質(zhì)量，工程結(jié)束后需由合作社的監(jiān)督小組出具工程合格意見，施工單位才能到相關(guān)部門結(jié)算工程款。針對項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的質(zhì)量問題，比如修建的一處橋梁因混領(lǐng)土厚度不夠，建成后不久就被車壓垮；另有幾處路基的混合土中石灰含量達(dá)不到要求等，都被合作社社員及監(jiān)督小組及時發(fā)現(xiàn)，并形成書面材料交到區(qū)農(nóng)發(fā)局。迫使施工暫時停止，直到符合質(zhì)量要求時才重新施工。

二是由合作社發(fā)動社區(qū)參與選擇項(xiàng)目，更具有針對性。在具體運(yùn)作時，先由2000畝土地涉及的8個互助組向合作社提交本莊土地需要的項(xiàng)目，如幾座橋，幾眼井，幾條路等，并在村莊圖上標(biāo)示出具體位置，由合作社組成項(xiàng)目組成員到實(shí)地查看，確定后再形成材料上報申請實(shí)施。

三是在項(xiàng)目實(shí)施中由合作社出面對利益相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)調(diào)，使得項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，并極大地節(jié)約了項(xiàng)目成本。比如，對于溝渠路橋的規(guī)劃線路以及修整的先后順利，都由合作社召集社員在內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)；在修路挖渠需要占用農(nóng)戶的地或砍除樹木時，也是通過合作社的組織力量，沒有花費(fèi)任何占地（木）補(bǔ)償和工作費(fèi)用就得到了很好的協(xié)調(diào)。

在這個案例中，農(nóng)村自發(fā)形成的綜合性合作組織，實(shí)際上已經(jīng)在自身長期的發(fā)展中支付了前期的組織成本。因而可以在對接政府的農(nóng)田綜合整治項(xiàng)目時，極大地節(jié)約與工程所涉農(nóng)戶間的協(xié)調(diào)成本；同時，由于廣泛動員起了廣大社員參與工程而有效地保證了工程的施工質(zhì)量。

2.皮村：引入外部資源、撬動社會其他資源共同參與公共品投入

皮村位于HB省內(nèi)有“天下裘都”之稱的營水鎮(zhèn)區(qū)東南4公里處，是一個只有600多人口的小村。村內(nèi)年輕人大多以皮草加工販賣或在附近鎮(zhèn)上打工為業(yè)，村內(nèi)從事農(nóng)業(yè)耕作的主要是婦女老人。皮村在農(nóng)業(yè)稅時期因稅費(fèi)征收積累了大量的矛盾，村莊內(nèi)分成了好幾個派別，各派的精英代表輪流上臺收錢、下臺上訪，使該村成為當(dāng)?shù)剡h(yuǎn)近聞名的“上訪村”，村里的公共品供給更是長期陷于癱瘓。

2007年，應(yīng)村民請求及鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的邀請，常年在北京經(jīng)營裘皮服裝的“億萬富翁”忠文回村任村黨支部書記。歷經(jīng)兩年多時間，該村從“上訪村”變?yōu)橐粋€媒體大量報道的“明星村”，村里成立了裘皮和蔬菜合作社，村民集中精力發(fā)展生產(chǎn)，上訪絕跡。這個巨大的轉(zhuǎn)變，是從改善村內(nèi)的路、水等基礎(chǔ)設(shè)施開始的。

皮村推進(jìn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本做法：首先是重建村莊基層組織，通過組織帶動村莊建設(shè)與發(fā)展。在邀請億萬富翁回村擔(dān)任支書后，原來村莊矛盾對立雙方的鄉(xiāng)土精英同時也被吸收到村兩委組織。不僅如此，以村兩委為核心，恢復(fù)或新建了民兵連、村民小組組織、青年突擊隊(duì)、護(hù)林護(hù)路隊(duì)、治安巡邏隊(duì)等群眾組織，并推舉出群眾代表。以這些組織為核心，發(fā)動組織村民參與村莊公共事務(wù)。在皮村，吃水難、行路難是皮村老百姓當(dāng)時面臨的最困難的兩件事。恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)的村兩委組織很快就召集群體村民大會，商議安裝自來水管道、打深井、修路工作計(jì)劃，兩天后就完成了制訂全村修路路線規(guī)劃、接洽、敲定道路、自來水管和打井施工隊(duì)等事項(xiàng)。

其次是在外部資源的帶動下，各種存量社會資源都被調(diào)動起來參與到村莊建設(shè)中。這些基礎(chǔ)設(shè)施改善無疑需要大量資金，而當(dāng)時村財務(wù)僅有余款8000元。在村民大會上，忠文個人捐資10萬元，帶動其他24位村內(nèi)精英和熱心村民陸續(xù)捐資18000余元。這些錢盡管相對整個工程款來說是杯水車薪，但對動員全村民力起到了巨大作用，其后的修路工程中，村民在村兩委的帶領(lǐng)下自愿出義務(wù)工參與平整路基等工作，歷時3個月完成了動土30萬立方米、植樹18000棵的工作量，總出工量按當(dāng)?shù)毓r算折合人民幣120萬元以上。

其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)展更為順利。從王文忠回村之日起計(jì)算，僅用了10天時間，村內(nèi)25盞路燈即安裝完畢；30天后，新打一眼340米深的水井，并安裝了自動調(diào)節(jié)裝置，全村完成鋪設(shè)5000多米長的自來水管道，使家家戶戶足不出戶可以用上自來水，徹底解決了困擾村民多年的吃水難問題；100天后，道路通車。

皮村在村莊基本建設(shè)投入過程中，實(shí)際上也是一個對村莊進(jìn)行廣泛動員、對村民開展互助合作進(jìn)行初步演練的過程。之后，皮村進(jìn)入了重點(diǎn)發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織的階段。村兩委制定了3—5年和5—10年發(fā)展規(guī)劃，充分利用各種資源發(fā)展農(nóng)民合作，力使村民走向共同致富路。

在這個案例中，外部增量資源主要是由離鄉(xiāng)的富商來提供，而且其本人并不參與增量收益分配。在更一般的情形下，提供增量資源的主體既可以是個人，也可以是外部組織，更多時候是來源于政府的投入，同時撬動社會其他資源共同參與。

3.大徐村：依托村級組織使農(nóng)村基建投資與村莊治理改善相互促進(jìn)③

河南寧陵張公鎮(zhèn)大徐村利用中央彩票公益金進(jìn)行整村推進(jìn)，是一個依托村級兩委組織使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與村莊治理改善相互促進(jìn)的很好的案例。

大徐村2009年被縣政府確定為利用中央彩票公益金進(jìn)行整村推進(jìn)的15個試點(diǎn)村之一，總投資155萬元，另外還整合了其他部門的資金20多萬元；加之村莊內(nèi)部的組織管理和資源動員，不到一年時間完成了多項(xiàng)項(xiàng)目，包括：村內(nèi)到戶道路投資116萬元，路燈40盞10萬元，村文化室和公廁10萬元，打8口灌溉井4萬元，另外有15萬元用于村級互助資金。整合的部門資金主要用于建文化廣場、平整土地、整治河塘、建沼氣池和村辦公樓等。大徐村依托有良好組織基礎(chǔ)的兩委班子推進(jìn)的整村推進(jìn)，在村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中取得了很好的效果。

首先，在國家財政資金投入以及兩委干部的帶動投入下，有效動員了村內(nèi)各種資源。村兩委的主要成員不僅在組織項(xiàng)目的實(shí)施中花費(fèi)了大量的時間和精力，還付出了大量的資金。書記兼村主任為實(shí)施項(xiàng)目付出了10多萬元，村副主任付出了5萬元，會計(jì)付出了6000元。項(xiàng)目實(shí)施過程中，全村動員了500多個義務(wù)工，只花費(fèi)了2萬多元將廢坑和舊河道填平，增加了148畝可利用的土地（其中耕地80畝）。這在多數(shù)村莊都是不可想象的。

其次，由于基層干部的表率和工作方法改進(jìn)，極大地降低了項(xiàng)目推進(jìn)中的協(xié)調(diào)成本。為了加寬村里的主干道，書記兼村主任和家人帶頭拆除了自家的院墻和部分房子，損失15萬元。農(nóng)戶對項(xiàng)目的支持和村干部的帶頭，有36戶農(nóng)戶自動拆除了院墻和部分房屋。

最后，所有項(xiàng)目在1年內(nèi)基本建成，不僅村莊在多方面發(fā)生了巨大的變化，而且改善了村級治理，村民更加團(tuán)結(jié)，關(guān)系更加和諧，村級事務(wù)更容易得到農(nóng)戶的支持。村民對村莊的發(fā)展前景充滿了信心。

大徐村項(xiàng)目實(shí)施中最主要的特點(diǎn)在于現(xiàn)有的基層組織結(jié)合大規(guī)模的政府投入，產(chǎn)生了最大的效果。一方面，如果沒有大規(guī)模外部資源（包括資金和監(jiān)管）的持續(xù)投入，很難動員起村內(nèi)的資源用于發(fā)展，這些資源要么外流（主要勞動力外出，資金通過儲蓄流向城市），要么在無益的活動中浪費(fèi)（如在農(nóng)村盛行的打牌、打麻將和賭博活動）。沒有外部資源的支持，社區(qū)精英也沒有能力和意愿單獨(dú)投資于社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)治理也難以得到改善。

另一方面，如果沒有一個有效的良性治理結(jié)構(gòu)來對接，外部資金就不可能得到合理的使用，村民們甚至?xí)闋帄Z外來資源和利益產(chǎn)生新的矛盾，更不用說形成社區(qū)良性治理和可持續(xù)發(fā)展能力了。

三、國際經(jīng)驗(yàn)比較借鑒

農(nóng)業(yè)具有自然過程與經(jīng)濟(jì)過程高度結(jié)合的特征，各國不同的農(nóng)業(yè)條件決定了其生產(chǎn)經(jīng)營組織方式的不同，相應(yīng)的農(nóng)村基本建設(shè)投入方式及制度也不同。根據(jù)不同農(nóng)業(yè)條件和農(nóng)業(yè)內(nèi)在特質(zhì)的不同，農(nóng)業(yè)在客觀上分化為三種異質(zhì)性很強(qiáng)的類型：

一是大農(nóng)場農(nóng)業(yè)，主要是前殖民地國家（美加澳為代表）因徹底殖民化、資源廣大而得以有條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；唾Y本化；政府對應(yīng)提出的則是公司化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)政策。二是小農(nóng)場農(nóng)業(yè)，主要是前殖民地宗主國（歐盟為代表）因歐洲人口增長絕對值大于移出人口絕對值致使人均資源賦存愈益有限，而只能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本化與生態(tài)化相結(jié)合，其中60%農(nóng)場由兼業(yè)化中產(chǎn)階級市民兼業(yè)經(jīng)營，并且由政府進(jìn)行高度保護(hù)和大力扶持。三是小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)，主要是未被徹底殖民化的“原住民”為主的東亞傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家（日韓為代表），因人地關(guān)系高度緊張，因而只能在國家戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向下政府介入甚至強(qiáng)烈干預(yù)—通過對農(nóng)村人口全覆蓋的普惠制的綜合性農(nóng)民協(xié)會/合作社實(shí)現(xiàn)社會資源資本化，以維持三農(nóng)的穩(wěn)定。

中國也屬原住民為主的東亞小農(nóng)村社制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)戶經(jīng)營不僅高度分散且其土地分割細(xì)碎。與美國為代表的大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)根本不具有可比性，而歐洲的市民農(nóng)業(yè)對中國絕大部分的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)也并不具有普遍借鑒意義；或可參照的，只能是小農(nóng)戶為主的日韓農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

日、韓等東亞國家對農(nóng)村基本建設(shè)投資的核心經(jīng)驗(yàn)有兩點(diǎn)：一是由國家有計(jì)劃地的大規(guī)模投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以此帶動農(nóng)村的發(fā)展。日本對農(nóng)村基本建設(shè)投入的做法，與中國“集體化”時期提出的“山水田林路綜合治理”類似—由日本政府主導(dǎo)投資強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村基本建設(shè)項(xiàng)目，使農(nóng)田灌溉面積達(dá)到80%，水、路、電、電話等全部到戶，初等教育完全免費(fèi)，徹底改變了日本農(nóng)村的硬件環(huán)境，并且極大地帶動了日本內(nèi)需，打下了城鄉(xiāng)良性互動均衡發(fā)展的良好基礎(chǔ)（杜鷹，2000）。韓國在進(jìn)入工業(yè)化中期階段后，政府推動的“新村運(yùn)動”也是由中央政府主導(dǎo)提供原材料，大力推進(jìn)農(nóng)村基本建設(shè)投資；并以此帶動了國內(nèi)需求，在工業(yè)化發(fā)展的同時推動了農(nóng)村改造（李水山，1995）。

二是有全國性的農(nóng)協(xié)組織作為載體，在政府與廣大農(nóng)戶間充當(dāng)橋梁作用，一方面由農(nóng)協(xié)對接政府項(xiàng)目，極大地節(jié)約了交易費(fèi)用；另一方面，由農(nóng)協(xié)廣泛發(fā)動農(nóng)村社會各種資源，組織農(nóng)民投勞等，極大地動員了農(nóng)村本身的力量。

此外，同屬小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)類型的印度克拉拉邦，在其特殊的政治環(huán)境下也形成了一種對農(nóng)村基本建設(shè)有效的投資和監(jiān)管方式。由于該邦長期由兩個不同派別的共產(chǎn)黨輪流執(zhí)政，遂得以把邦財政預(yù)算中的計(jì)劃基金（占總額的50%）中的40%交到鄉(xiāng)（印度稱“班恰亞特”）一級，讓鄉(xiāng)來組織農(nóng)民群眾開會列出優(yōu)先序，根據(jù)群眾意見決定如何支配。這個比例大體占整個鄉(xiāng)財政預(yù)算的20%左右。因?yàn)橛辛四軌蝾A(yù)見的、穩(wěn)定的收入來源，鄉(xiāng)級政府就可以采用參與式的項(xiàng)目選擇和實(shí)施計(jì)劃。而在實(shí)施的過程中，也引入了在印度具有廣泛影響力的社會公益組織—民眾科學(xué)運(yùn)動—作為獨(dú)立第三方對項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)評估、施工監(jiān)督和檢查驗(yàn)收。

四、結(jié)論與建議

從上面所述的國內(nèi)及國際經(jīng)驗(yàn)中，我們不難看出：一方面，農(nóng)村基本建設(shè)由于其顯著的經(jīng)濟(jì)外部性和國家安全外部性，很難由單個農(nóng)戶或企業(yè)依靠市場自發(fā)供給。無論是當(dāng)前中國國家戰(zhàn)略調(diào)整、加大對農(nóng)村投入的趨勢，還是其他國家或地方政府對農(nóng)村基本建設(shè)的強(qiáng)力投入的做法，加強(qiáng)政府主導(dǎo)的針對農(nóng)村的資源注入和有效制度供給都顯得尤為重要。另一方面，在小農(nóng)戶分散經(jīng)營的條件下，只有提高農(nóng)戶的組織化程度，才能構(gòu)成與外部主體之間的集體“談判”條件，形成制度成本較低的“可維護(hù)契約”?？梢?，這不僅是正常市場經(jīng)濟(jì)和政府治理需要的信用社會逐漸形成的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村基本建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)揮效用的重要條件。

在以上經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識的基礎(chǔ)上，提出如下政策建議：

一是在組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)上建立以農(nóng)民為主體的自下而上的涉農(nóng)資金對接機(jī)制?？梢钥紤]將政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以前主要交由施工企業(yè)投標(biāo)承包的一般做法，改為把項(xiàng)目和資金作為“杠桿”來發(fā)動和培育農(nóng)民組織，形成項(xiàng)目“內(nèi)部化”機(jī)制。這樣可有一石二鳥的功效，一方面能夠充分發(fā)揮公共資金對農(nóng)民參與農(nóng)村基建投工投勞的引導(dǎo)作用，有效促進(jìn)農(nóng)民組織與農(nóng)村基建的同步發(fā)育；另一方面，農(nóng)民組織程度的提高，又有利于保障農(nóng)戶的參與性、落實(shí)農(nóng)民對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督作用，以及形成后續(xù)的可持續(xù)管護(hù)機(jī)制。

二是進(jìn)一步理順中央地方在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入中的關(guān)系。一方面進(jìn)一步增加中央財政對農(nóng)村投入增幅相對于中央財政總支出的增幅，提高預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。以總量、增量、增幅以及相對比重4個指標(biāo)形成的指標(biāo)體系，來保障對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的持續(xù)增長；另一方面，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定支農(nóng)資金配套比例，對于貧困地方和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)取消配套任務(wù)，防止因制度缺陷引發(fā)新的基層負(fù)債。

當(dāng)然，在進(jìn)一步提高國家投入的同時，還必須建立相應(yīng)的約束和制衡機(jī)制。除了強(qiáng)化對各級政府的問責(zé)、監(jiān)督等一般性措施外，還必須探索以農(nóng)民為主體的自下而上的決策監(jiān)督機(jī)制。

注釋

①相關(guān)論述參見溫鐵軍等著：《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)》，東方出版社，2012年。②數(shù)據(jù)來源：700億元投入缺口導(dǎo)致我國農(nóng)田水利基建總體滑坡，新華網(wǎng)，2005年7月21日。http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-07/21/content_3249130.htm.③案例根據(jù)內(nèi)部研究報告整理，見汪三貴、仝志輝等：彩票公益金整村推進(jìn)項(xiàng)目試點(diǎn)的實(shí)踐及其啟示，內(nèi)部研究報告，2010年6月。

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[11]700億元投入缺口導(dǎo)致我國農(nóng)田水利基建總體滑坡，新華網(wǎng)，2005年07月21日.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-07/21/content_3249130.htm.

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責(zé)任編輯：曉立