縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的路徑探析

摘要：推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，用制度對(duì)“用權(quán)”進(jìn)行規(guī)范，是強(qiáng)化對(duì)縣委權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，對(duì)于推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、發(fā)展黨內(nèi)民主，在縣一級(jí)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，具有重要意義。河南省商城縣在縣委權(quán)力運(yùn)行的程序、載體、內(nèi)容和方式上，進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐。商城縣的經(jīng)驗(yàn)引人思考。推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，必須進(jìn)一步界定縣委職權(quán)，規(guī)范縣委權(quán)力運(yùn)行程序，公開(kāi)決策事項(xiàng)，實(shí)施全面監(jiān)督，建立公開(kāi)透明的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：縣委權(quán)力；公開(kāi)透明；路徑；調(diào)查

中圖分類號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）06-0035-06

目前，中國(guó)有2800多個(gè)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)，縣委是黨和國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到基層的重要職責(zé)，權(quán)力重要、責(zé)任重大，其權(quán)力配置和運(yùn)行狀況關(guān)乎一方興衰。目前，在縣域政治運(yùn)行中，黨政權(quán)力不分、縣委權(quán)限不明等問(wèn)題仍然存在。黨中央對(duì)權(quán)力公開(kāi)問(wèn)題非常重視，早在2007年，黨的十七大報(bào)告就指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”①2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)又提出了更具體的要求：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。”②推動(dòng)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，是規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的有力抓手。

一、推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的重要性

推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，從縣委權(quán)力本身運(yùn)行的角度看，它有利于界定縣委權(quán)力和規(guī)范縣委權(quán)力行使，構(gòu)成對(duì)縣委權(quán)力的硬約束，破解縣委書記權(quán)力如何監(jiān)督這一難題；從政治文明建設(shè)角度看，它有利于以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主和政府民主，有利于推動(dòng)體制改革，理順體制關(guān)系，從源頭上防治腐敗。其重要性主要表現(xiàn)在以下三方面。

1.縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求

發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主推動(dòng)民主政治建設(shè)，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要舉措?？h委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行適應(yīng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與這一社會(huì)管理的新格局，暢通了黨組織傾聽(tīng)民聲、了解民意的渠道，有利于實(shí)現(xiàn)廣大黨員和人民群眾依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，有利于促進(jìn)黨的工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和程序化，有利于黨組織更好地協(xié)調(diào)解決利益沖突，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，消除不和諧因素，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

2.縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是提高政府行政效能的客觀需要

就縣級(jí)政權(quán)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況而言，縣委權(quán)力公

開(kāi)必然促進(jìn)縣級(jí)政府權(quán)力公開(kāi)。規(guī)范縣委權(quán)力在某種程度上就是對(duì)縣委書記進(jìn)行“限權(quán)”，同時(shí)也是對(duì)政府首長(zhǎng)限權(quán)。通過(guò)推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，將權(quán)力明明白白地列出清單，厘清權(quán)力的邊界，對(duì)縣委書記和縣委的權(quán)力用制度加以規(guī)范，必將對(duì)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)正確用權(quán)、提高行政效率產(chǎn)生重大影響，可以從深層次上治理某些部門“為了利益搶著管、遇到難題不愿管、面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不敢管”的問(wèn)題，真正做到依法行政、依法用權(quán)、公平用權(quán)、有效用權(quán)。這對(duì)于提升人民群眾對(duì)黨和政府的信任度和滿意度，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定有著明顯的推動(dòng)作用。

3.縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是監(jiān)督縣委書記權(quán)力的有效舉措

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，為防治權(quán)力腐敗設(shè)置了安全防線。導(dǎo)致近些年來(lái)縣委書記濫用職權(quán)案件多發(fā)的一個(gè)重要原因，就是職權(quán)不清，縣委書記的隱形權(quán)力太多，權(quán)力過(guò)分集中，縣委權(quán)力的行使缺乏監(jiān)督。推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是當(dāng)前解決縣委權(quán)力過(guò)大、職權(quán)不清、缺乏監(jiān)督的有效舉措。一方面，通過(guò)亮權(quán)力“家底”，揭下了權(quán)力的神秘面紗，讓縣委權(quán)力在陽(yáng)光下“曬一曬”，縣委和縣委書記有哪些權(quán)力，什么該管，什么不該管，該管的管到什么程度，社會(huì)公眾一目了然，有利于把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，杜絕“暗箱操作”，減少權(quán)力尋租。另一方面，通過(guò)公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，有利于限制縣委和縣委書記的權(quán)力，保證公共權(quán)力不被私用，防止個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算，有利于社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，給防治權(quán)力腐敗、規(guī)范縣委正確行使職權(quán)加上一道“緊箍咒”，促使縣委更加慎重地對(duì)待和使用權(quán)力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

二、河南省商城縣推行縣委權(quán)力

公開(kāi)透明運(yùn)行的實(shí)踐探索為破解對(duì)縣委書記權(quán)力監(jiān)督的難題，中央把縣級(jí)政治改革的突破點(diǎn)放在縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行上，并進(jìn)行了制度創(chuàng)新和試點(diǎn)探索。2009年3月，中央紀(jì)委、中央組織部確定江蘇睢寧縣、四川成都武侯區(qū)和河北成安縣三地為試點(diǎn)縣區(qū)，開(kāi)始進(jìn)行“縣權(quán)公開(kāi)”試點(diǎn)探索，突破口最終定位于通過(guò)建立黨委權(quán)力清單，規(guī)范黨委及負(fù)責(zé)人權(quán)力這一問(wèn)題上來(lái)，使其謹(jǐn)慎用權(quán)，正確用權(quán)。2010年11月，中央紀(jì)委、中央組織部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，此后，“縣權(quán)公開(kāi)”在全國(guó)進(jìn)入了擴(kuò)大試點(diǎn)階段。2011年3月，中央黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組在全國(guó)確定了69個(gè)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)單位。

河南省商城縣作為“全國(guó)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)縣”，在實(shí)踐中以清權(quán)為基礎(chǔ)、以公開(kāi)為重點(diǎn)、以規(guī)范為核心、以監(jiān)督為關(guān)鍵、以制度為保證、以民意為指標(biāo)，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，規(guī)范縣委權(quán)力運(yùn)行，取得了初步成效。其主要做法有以下幾個(gè)方面。

1.厘清職權(quán)，促進(jìn)縣委權(quán)力科學(xué)配置

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，首先需要解決對(duì)縣委自身權(quán)力和職責(zé)的清晰界定問(wèn)題，厘清權(quán)力是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行工作的“牛鼻子”。針對(duì)縣委職權(quán)權(quán)力依據(jù)復(fù)雜、難以確定的問(wèn)題，商城縣首先把厘清職權(quán)作為縣委權(quán)力公開(kāi)的基礎(chǔ)工作，分“三步”對(duì)權(quán)力進(jìn)行全面清理規(guī)范。一是認(rèn)真清權(quán)。商城縣把《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》作為職權(quán)清理的依據(jù)，按照“誰(shuí)行使、誰(shuí)清理”的原則和“職權(quán)明確具體、程序操作規(guī)范”的要求，根據(jù)縣委職責(zé)分工，重點(diǎn)從“重大決策制定、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、重大事件處置、大額度資金使用”等“四重一大”的核心問(wèn)題入手，認(rèn)真清理了縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、縣委常委會(huì)職權(quán)，界定縣委職權(quán)7大類共45項(xiàng)，縣委書記、副書記職權(quán)各12項(xiàng)，其他縣委常委各10項(xiàng)職權(quán)，縣委工作部門150項(xiàng)職權(quán)，做到橫向到邊、縱向到底、不遺不漏，保證權(quán)力清理結(jié)果全面、真實(shí)、合法、準(zhǔn)確。通過(guò)制定《中共商城縣委職權(quán)目錄》和《中共商城縣委常委職權(quán)目錄》，列出了縣委權(quán)力清單，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督措施等，構(gòu)建起清晰完整的權(quán)力基本框架和運(yùn)行體系，讓縣委權(quán)力合理歸位，從而保證縣委權(quán)力正確行使，公開(kāi)透明運(yùn)行，有效防止攬權(quán)、爭(zhēng)權(quán)、讓權(quán)現(xiàn)象和不作為、慢作為、亂作為等不勤不廉行為發(fā)生。二是科學(xué)配權(quán)。依據(jù)有關(guān)法規(guī)，對(duì)于職權(quán)界限不清的予以明確，對(duì)職權(quán)交叉的重新劃分界定，著力構(gòu)建既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。三是流程控權(quán)。按照公正、透明、高效的原則，繪制了《中共商城縣委職權(quán)流程圖》《縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行流程圖》，特別是在一些重要職權(quán)的流程中，增加公開(kāi)透明的程序設(shè)計(jì)，用制度規(guī)范縣委權(quán)力，提高權(quán)力運(yùn)行的程序化、規(guī)范化，減少隨意性和個(gè)人意志。

2.公開(kāi)曬權(quán)，保障縣委權(quán)力公開(kāi)透明

在試點(diǎn)工作中，商城縣把權(quán)力公開(kāi)作為監(jiān)督的重要前提和關(guān)鍵來(lái)抓，堅(jiān)持“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”的原則，做到全面公開(kāi)、真實(shí)公開(kāi)、及時(shí)公開(kāi)。一是確立公開(kāi)內(nèi)容。建立縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行公開(kāi)欄，詳細(xì)公開(kāi)了縣委書記及其他常委的照片、姓名、職務(wù)、手機(jī)號(hào)碼、分管工作、職責(zé)權(quán)限等基本信息。同時(shí)，還公開(kāi)了縣委議事規(guī)則及職權(quán)行使流程、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策和執(zhí)行情況、涉及群眾切身利益的重要事項(xiàng)、黨的思想組織作風(fēng)和制度建設(shè)以及其他需要公開(kāi)的事項(xiàng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了群眾的知情權(quán)和監(jiān)督面。二是完善公開(kāi)制度。商城縣將“制度建設(shè)”作為縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的重要內(nèi)容和抓手，開(kāi)展了“加強(qiáng)制度建設(shè)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”活動(dòng)。建立健全重大制度36項(xiàng)，如《中共商城縣委常委會(huì)議事決策規(guī)則》《商城縣大額度資金安排使用聽(tīng)證咨詢制度》等，形成了一套科學(xué)完善的制度體系，覆蓋了縣委權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)方面，做到權(quán)力行使的范圍涉及到哪里，公開(kāi)就延伸到哪里，制度就建設(shè)到哪里，為黨員干部設(shè)置了硬性的行為約束，促進(jìn)規(guī)范用權(quán)?？h委在做出重大決策時(shí)，始終堅(jiān)持集體研究、集體討論、集體票決、全面公開(kāi)，將民主決策的范圍擴(kuò)大到全縣工作的各個(gè)方面，將參與決策的層面擴(kuò)大到縣四大班子全體成員。每年通過(guò)召開(kāi)縣委全委會(huì)，就事關(guān)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目、重要規(guī)劃、重點(diǎn)工程進(jìn)行公開(kāi)討論、公開(kāi)票決，堅(jiān)持做到“三不”，即有明顯不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的決策不出臺(tái)、絕大多數(shù)群眾不支持的項(xiàng)目不實(shí)施、沒(méi)有通過(guò)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作不開(kāi)展。三是搭建公開(kāi)平臺(tái)。為了規(guī)范公開(kāi)形式，保證公開(kāi)效果，定期召開(kāi)黨員群眾大會(huì)、情況通報(bào)會(huì)、組織生活會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)等；廣泛利用電視、報(bào)紙、廣播、手機(jī)短信等載體進(jìn)行公開(kāi)；在縣委縣政府網(wǎng)站、各局委網(wǎng)站開(kāi)設(shè)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行公開(kāi)網(wǎng)頁(yè)和“深化黨務(wù)公開(kāi)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”欄目；設(shè)置公開(kāi)咨詢電話和舉報(bào)電話等，接受群眾咨詢、質(zhì)詢。

3.規(guī)范用權(quán)，確?？h委權(quán)力正確行使

實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是推進(jìn)試點(diǎn)工作的關(guān)鍵。為減少權(quán)力“暗箱操作”的空間，確保縣委權(quán)力正確行使，商城縣在試點(diǎn)工作中嚴(yán)格程序，規(guī)范管理，切實(shí)將縣委權(quán)力置于陽(yáng)光下運(yùn)行。一是規(guī)范決策程序。通過(guò)制定《縣委全委會(huì)議事與決策規(guī)則》《縣委縣政府重大決策群眾咨詢聽(tīng)證制度》等，始終把調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、專家論證、公開(kāi)聽(tīng)證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的必要手段，形成了公開(kāi)透明的科學(xué)決策機(jī)制。凡是涉及群眾切身利益或事關(guān)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要事項(xiàng)，縣委在做出決策前，通過(guò)深入基層走訪座談等形式，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，努力擴(kuò)大決策的公開(kāi)面和群眾的知曉率。決策過(guò)程中，深入開(kāi)展調(diào)查研究工作，進(jìn)行充分的論證評(píng)估，全面了解民情，真誠(chéng)聽(tīng)取民意，廣泛匯聚民智，使決策的過(guò)程變成聯(lián)系群眾、動(dòng)員群眾、引導(dǎo)群眾的過(guò)程。決策形成后，通過(guò)公開(kāi)欄、政府網(wǎng)站、縣電視臺(tái)等載體，及時(shí)向社會(huì)公布決策結(jié)果，自覺(jué)接受黨員干部和廣大群眾的監(jiān)督。二是規(guī)范績(jī)效考評(píng)。及時(shí)修訂完善《績(jī)效考評(píng)辦法和考核意見(jiàn)》，將全縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)層層分解，明確到具體責(zé)任單位和直接責(zé)任人，面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，讓群眾能夠看到任務(wù)、看到進(jìn)度、看到結(jié)果。建立干部實(shí)績(jī)檔案，落實(shí)績(jī)效考評(píng)制度，在一定范圍內(nèi)公布黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的年度工作實(shí)績(jī)，把績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與干部選拔任用、評(píng)先評(píng)優(yōu)、經(jīng)濟(jì)效益、班子建設(shè)發(fā)展實(shí)績(jī)相掛鉤。三是規(guī)范用人制度。實(shí)行干部初始提名責(zé)任制，明確首次推薦提名干部人選的領(lǐng)導(dǎo)班子的主要領(lǐng)導(dǎo)為初始提名責(zé)任人。落實(shí)縣委書記在干部動(dòng)議階段“三提三不提”制度，即只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標(biāo)準(zhǔn)，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍。制定出臺(tái)鄉(xiāng)科級(jí)干部量化考核實(shí)施辦法，按照學(xué)歷、資歷、考核、表彰、培養(yǎng)、單位推薦、民主測(cè)評(píng)情況進(jìn)行量化打分，爭(zhēng)取把德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出、苦干實(shí)干的干部選拔到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位，提升干部選拔使用的公開(kāi)性、公平性和公信力。

4.監(jiān)督管權(quán)，保證縣委權(quán)力為民所用

監(jiān)督是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行取得實(shí)效的保證。在試點(diǎn)工作中，商城縣按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的要求，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，不斷強(qiáng)化對(duì)縣委職權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)督，加強(qiáng)情況反饋，建立反映問(wèn)題處理機(jī)制，努力把縣委權(quán)力管好用好。一是加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)的監(jiān)督。在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《縣委委員和縣紀(jì)委委員質(zhì)詢和詢問(wèn)制度》《大額資金安排使用社會(huì)聽(tīng)證咨詢管理辦法》以及“三代表兩委員”列席旁聽(tīng)縣委常委會(huì)和縣委全委會(huì)制度，即在黨代表、人大代表、群眾代表、政協(xié)委員、紀(jì)委委員中建立列席旁聽(tīng)縣委常委會(huì)和縣委全委會(huì)人員庫(kù)，人員庫(kù)由100人組成，每類20人，應(yīng)邀參與縣委決策，擁有發(fā)表意見(jiàn)和提出建議的權(quán)利，從而保障了黨員群眾對(duì)重大問(wèn)題決策的知情權(quán)、參與權(quán)，提高了縣委決策的民主性、科學(xué)性和可行性。二是加強(qiáng)對(duì)用人權(quán)的監(jiān)督。商城縣把選人用人方面的監(jiān)督作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要內(nèi)容和有效途徑，在干部選拔使用上，制定《黨政正職和重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整縣委全委會(huì)票決制度》，采取“三公開(kāi)、兩票決、一監(jiān)督”的做法，“三公開(kāi)”即公開(kāi)選任職位和條件、公開(kāi)選任程序、公開(kāi)筆試面試成績(jī)；“兩票決”即縣委全委會(huì)票決、縣委常委會(huì)票決；“一監(jiān)督”即縣紀(jì)委全程監(jiān)督，取得了良好的社會(huì)效果。采取這種方式選人用人，縣委書記也只有普通的一票權(quán)，遠(yuǎn)離了選人用人方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)對(duì)辦事權(quán)的監(jiān)督。建立健全覆蓋決策、管理、監(jiān)督、服務(wù)全過(guò)程各領(lǐng)域的制度體系，基本形成了用制度管人、管事、管權(quán)的權(quán)力規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，提升了權(quán)力監(jiān)督工作的實(shí)效性。堅(jiān)持“一欄一會(huì)一熱線”工作法，即設(shè)置黨務(wù)公開(kāi)欄，定期召開(kāi)黨務(wù)公開(kāi)工作會(huì)議，開(kāi)通黨務(wù)公開(kāi)熱線電話，暢通了權(quán)力監(jiān)督的渠道。把黨內(nèi)監(jiān)督與人大法律監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督及司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，初步構(gòu)建了縣委權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行的“大監(jiān)督”格局，確保了縣委權(quán)力在陽(yáng)光下公開(kāi)、透明、規(guī)范運(yùn)行。四是加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。制定了《縣委常委會(huì)監(jiān)督縣委書記制度》，監(jiān)督的重點(diǎn)是縣委書記在常委會(huì)研究重大事項(xiàng)決策等議題的確定和干部任免工作方面履行職責(zé)情況。還制定了《商城縣一代表三委員詢問(wèn)制度》，即人大代表、政協(xié)委員、縣委委員、紀(jì)委委員就全縣干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題向縣委書記面對(duì)面進(jìn)行詢問(wèn)，以無(wú)記名投票的形式對(duì)縣委書記公開(kāi)透明行使職權(quán)情況和詢問(wèn)答復(fù)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。五是加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)干部監(jiān)督。實(shí)行縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“三號(hào)公開(kāi)”制度，主動(dòng)公開(kāi)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的手機(jī)號(hào)、常用公務(wù)車輛車牌號(hào)和辦公室門牌號(hào)，群眾可以同縣領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，暢通民情反映渠道，并且把“三號(hào)公開(kāi)”向鄉(xiāng)科級(jí)干部延伸。

河南省商城縣自啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)，準(zhǔn)確定位縣委職權(quán)，解決縣委權(quán)力過(guò)于集中等突出問(wèn)題，尤其是加強(qiáng)對(duì)一把手的用權(quán)限制，讓縣委權(quán)力合理歸位，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，初步構(gòu)建了權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的制度體系，擴(kuò)大了縣級(jí)黨內(nèi)民主和人民民主，推動(dòng)了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的好轉(zhuǎn)，提高了科學(xué)決策的水平，黨和政府的公信力、凝聚力和影響力全面增強(qiáng)，試點(diǎn)工作取得了初步成效。

三、對(duì)推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的幾點(diǎn)思考

通過(guò)對(duì)商城縣推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和梳理，我們認(rèn)為，推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，必須高度重視以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.厘清職權(quán)是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的基本前提

權(quán)力公開(kāi)必須厘清機(jī)構(gòu)有哪些權(quán)力，應(yīng)該有哪些權(quán)力，這是公開(kāi)透明運(yùn)行的基本前提。目前，從我國(guó)縣（區(qū)）級(jí)政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐看，人大、黨委、政府三權(quán)邊界較為模糊，縣委書記的權(quán)力比黨章和法規(guī)所規(guī)定的要大，其權(quán)力的運(yùn)行存在隨意性、獨(dú)斷性，社會(huì)公眾不清楚縣委權(quán)力到底有哪些、有多大。人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)存在有被邊緣化和虛無(wú)化現(xiàn)象，政府審計(jì)部門也面臨著事權(quán)、財(cái)權(quán)不獨(dú)立問(wèn)題。產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源在于權(quán)力的依據(jù)不清晰。根據(jù)商城縣的經(jīng)驗(yàn)，縣委權(quán)力公開(kāi)要重視以下三個(gè)問(wèn)題。第一，應(yīng)職權(quán)分明，科學(xué)界定縣委權(quán)限的邊界，祛除縣委權(quán)力的神秘感，這是商城縣試點(diǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)權(quán)力進(jìn)行“確權(quán)勘界”，厘清權(quán)力事項(xiàng)，亮?xí)駲?quán)力清單，將權(quán)力具體化、清晰化，還權(quán)力真相于黨員群眾。具體來(lái)講，就是要按照黨內(nèi)法規(guī)的要求，重點(diǎn)清理縣委書記職權(quán)依據(jù)，公示縣委書記職權(quán)目錄和權(quán)力運(yùn)行流程圖，清晰界定縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、縣委常委會(huì)、縣委常委及各職能部門的職責(zé)權(quán)限，對(duì)超越職權(quán)范圍的權(quán)力予以糾正，對(duì)職能交叉的予以理清，對(duì)權(quán)責(zé)不清的予以明確，對(duì)履行職能不到位的予以強(qiáng)化。尤其是要利用各種媒介充分公開(kāi)，讓群眾能夠清楚地知道自己要辦的事應(yīng)該找哪個(gè)部門哪位領(lǐng)導(dǎo)。此外，縣委各常委、各部門也要清楚地了解自己的職權(quán)范圍，確保權(quán)力運(yùn)行不越位、不缺位、不錯(cuò)位，使縣委權(quán)力運(yùn)行不再霧里看花，減少隨意性和個(gè)人意志的影響。第二，形成縣級(jí)權(quán)力的合理配置。要進(jìn)一步理順縣委與縣人大、縣政府、縣政協(xié)之間的職責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮人大在重要的人事安排、重大事項(xiàng)決策中的作用；使“縣權(quán)公開(kāi)”與政府改革有機(jī)結(jié)合，縣委與縣政府合理分權(quán)、各負(fù)其責(zé)、有效制約、相互配合；進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度，確保政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政作用的有效發(fā)揮。還要處理好黨委常委集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，科學(xué)配置和界定縣委常委之間的權(quán)力，規(guī)定權(quán)力內(nèi)涵，確定權(quán)力行使范圍，規(guī)定權(quán)力行使方式，建立權(quán)力行使效果評(píng)價(jià)體系?？偟脑瓌t是既不能削弱更不能動(dòng)搖縣委在縣域政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，又不能大包大攬、以黨代政。要讓縣委集中精力管大事，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)更科學(xué)、更民主。第三，要建立分權(quán)制衡機(jī)制。黨的十七大強(qiáng)調(diào)：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！雹垡晟泣h的代表大會(huì)制度以及黨的代表大會(huì)代表任期制，深化縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用?？山梃b一些試點(diǎn)縣（區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)，探索建立重大事項(xiàng)議決權(quán)和否決權(quán)分離制衡機(jī)制，政府常務(wù)會(huì)可行議決權(quán)，縣委常委會(huì)可行否決權(quán)，二者相互限制又相互協(xié)調(diào)，特別是限制“一把手”的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)以“分”限權(quán)，以“權(quán)”制權(quán)。

2.規(guī)范程序是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的制度保證

有了科學(xué)的職責(zé)權(quán)限的劃分，程序性制度就成為權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵。當(dāng)前，在我國(guó)縣級(jí)政治生態(tài)中還存在著“有章不循，無(wú)章可循”的問(wèn)題，由此產(chǎn)生的“拍腦袋”決策、少數(shù)人說(shuō)了算的現(xiàn)象，充分說(shuō)明縣委權(quán)力運(yùn)行中還存在著不規(guī)范的問(wèn)題。商城縣的經(jīng)驗(yàn)證明，在明確縣委權(quán)力界限后，還必須進(jìn)一步規(guī)范縣委權(quán)力運(yùn)行程序，保證權(quán)力在軌運(yùn)行，不走彎路。這也是今后制定制度時(shí)要特別重視的問(wèn)題。第一，要抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等權(quán)力運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)。明確縣委及縣委書記行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)，關(guān)注每個(gè)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制運(yùn)行流程，按圖索驥。第二，要用制度來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、公布“權(quán)力清單”只是規(guī)范權(quán)力的第一步，從根本上說(shuō)，還要依靠健全的制度來(lái)推進(jìn)，達(dá)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目的。為保證縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，必須建立健全包括調(diào)研論證、征求意見(jiàn)、聽(tīng)證咨詢、情況通報(bào)、例行公開(kāi)、監(jiān)督評(píng)價(jià)、新聞發(fā)言人、縣委書記離任審計(jì)等在內(nèi)的一系列制度。要深化人事制度改革，積極探索改革干部選任的初始提名權(quán)，逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人提名實(shí)名制和提名責(zé)任追究制。圍繞工程、建設(shè)、土地、產(chǎn)權(quán)、公共資源交易等重點(diǎn)領(lǐng)域，成立規(guī)劃評(píng)審委員會(huì)和項(xiàng)目管理委員會(huì)，健全《重大投資項(xiàng)目分配管理辦法》等制度，防止公權(quán)私用和權(quán)力濫用。成立由縣委、政府、人大和政協(xié)等主要領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委、財(cái)政、審計(jì)等部門組成的財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，凡涉及資金和項(xiàng)目審批等重大事項(xiàng)，均由財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究決定后簽批執(zhí)行?？傊?，要從權(quán)力容易失控、問(wèn)題容易產(chǎn)生的重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域入手，從源頭上防止腐敗問(wèn)題發(fā)生，保證縣委權(quán)力沿著正確軌道健康有序運(yùn)行。

3.公開(kāi)運(yùn)行是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的基本要求

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的實(shí)質(zhì)是科學(xué)規(guī)范縣委核心權(quán)力以及進(jìn)行有效監(jiān)督，以保證權(quán)力在運(yùn)行中不走樣、不變質(zhì)?！翱吹靡?jiàn)”才能“監(jiān)督得好”。在縣級(jí)政治生態(tài)中，縣委書記位高權(quán)大，似乎“無(wú)所不能”，原因就在于權(quán)力運(yùn)行不夠公開(kāi)。而要切實(shí)規(guī)范縣委權(quán)力運(yùn)行，其公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)方式至關(guān)重要。第一，要解決公開(kāi)內(nèi)容的問(wèn)題。明確哪些事項(xiàng)能公開(kāi)。結(jié)合商城縣試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，縣委權(quán)力公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項(xiàng)、重要人事任免、重要黨務(wù)工作、縣管干部嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題的處理等。除了黨紀(jì)法規(guī)限定不能公開(kāi)的之外，都要面向黨員群眾、面向社會(huì)公開(kāi)，真正做到全面公開(kāi)、真實(shí)公開(kāi)。第二，要解決公開(kāi)方式的問(wèn)題。明確如何公開(kāi)、怎樣公開(kāi)。借鑒商城縣的經(jīng)驗(yàn)，要建立健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度、重大事項(xiàng)發(fā)布制度，借助新的傳播形式，利用公開(kāi)欄、廣播電視、報(bào)刊的形式，也可以采用現(xiàn)場(chǎng)熱線電話、新聞發(fā)布會(huì)、短信平臺(tái)、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等方式，將縣委全委會(huì)、縣委常委會(huì)、縣政府常務(wù)會(huì)、縣長(zhǎng)聯(lián)席辦公會(huì)的決策現(xiàn)場(chǎng)全程直播，讓黨員群眾能夠直接反映愿望、提出建議、表達(dá)心聲。對(duì)不宜全程公開(kāi)的事項(xiàng)，可以實(shí)行聽(tīng)證制度，擴(kuò)大縣委全委會(huì)、常委會(huì)參與人員范圍，邀請(qǐng)部分黨員代表、群眾代表列席參加縣委決策過(guò)程，通過(guò)他們把決策情況傳遞給基層群眾?？傊?，通過(guò)多種形式的公開(kāi)，還原權(quán)力真相，讓縣委權(quán)力告別“朦朧美”，做到“真公開(kāi)”“真透明”。

4.有效監(jiān)督是提高縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行執(zhí)行力的基本保障

權(quán)力缺乏約束和監(jiān)督，容易“失范”，就會(huì)“自肥”?？h委書記腐敗案件之所以頻發(fā)，主要原因還是缺乏有效的監(jiān)督和制約。權(quán)力的有效監(jiān)督離不開(kāi)公眾的廣泛參與，這也是縣委權(quán)力公開(kāi)過(guò)程必須重視的問(wèn)題。試點(diǎn)縣（區(qū)）在工作中雖強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)縣委權(quán)力的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督仍未突破原有的監(jiān)督框架，缺乏基本的配套制度支撐。目前，紀(jì)委雙重的管理體制限制了其獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，紀(jì)委的人、財(cái)、物的領(lǐng)導(dǎo)都在同級(jí)黨委手里，容易出現(xiàn)“同級(jí)監(jiān)督軟”的局面。而來(lái)自外部的群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督則缺乏良好的政治環(huán)境，明顯偏弱，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委權(quán)力的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。要有效監(jiān)督縣委權(quán)力運(yùn)行，就必須把群眾監(jiān)督、專門監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，暢通監(jiān)督渠道，加快形成縣委權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)以“督”限權(quán)。第一，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。讓人民群眾有序參與到縣委權(quán)力運(yùn)行中，是落實(shí)公民基本權(quán)力的要求，也是人民群眾依法參與管理公共事務(wù)的體現(xiàn)。在推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行過(guò)程中，要廣泛動(dòng)員群眾進(jìn)行監(jiān)督，重大事項(xiàng)決策前要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，制定專人負(fù)責(zé)收集、整理黨員群眾意見(jiàn)建議制度，確保下情上達(dá)。要面向社會(huì)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部的聯(lián)系電話、分工情況，方便群眾隨時(shí)反映問(wèn)題，提出建議。應(yīng)建立群眾聽(tīng)證、咨詢和評(píng)議制度，從離退休老干部、群眾代表等不同層面聘請(qǐng)監(jiān)督員，通過(guò)收集反饋意見(jiàn)建議、列席決策會(huì)議、監(jiān)督執(zhí)行過(guò)程等方式，對(duì)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。第二，加強(qiáng)專門監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，下級(jí)紀(jì)委要向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的要求，要充分發(fā)揮兩委委員的監(jiān)督作用，加強(qiáng)財(cái)稅、監(jiān)察、審計(jì)、司法、信訪等部門之間的溝通和聯(lián)系，著重加強(qiáng)對(duì)縣委書記在用人、用錢、用地、用權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)控。有效地發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，定期組織人大代表、政協(xié)委員開(kāi)展視察活動(dòng)，參與重大事項(xiàng)、重大決策的調(diào)研論證和實(shí)施方案的制定，形成監(jiān)督合力，確保決策的科學(xué)性。第三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。社會(huì)輿論是監(jiān)督縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的利器。在推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行過(guò)程中，要建立健全民意反映和監(jiān)督機(jī)制，綜合運(yùn)用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等公共媒體和手機(jī)短信、電子郵件、局域網(wǎng)、QQ群、微博、微信等自媒體，通過(guò)聘請(qǐng)媒體記者、網(wǎng)友、社會(huì)熱心人士為輿論監(jiān)督評(píng)議員等方式開(kāi)展輿論監(jiān)督。

5.實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的一場(chǎng)革命，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，難度很大。做好這項(xiàng)工作，體制機(jī)制上的頂層設(shè)計(jì)尤為重要。從試點(diǎn)工作情況看，涉及進(jìn)一步深化限權(quán)、規(guī)范公權(quán)運(yùn)行的實(shí)踐探索還不夠，還缺乏長(zhǎng)期堅(jiān)持、常抓不懈的約束機(jī)制，需從體制上改革破冰。從形式上看，縣委權(quán)力公開(kāi)的內(nèi)容不少，但一部分是發(fā)在文件上、印在書上、貼在墻上，公權(quán)執(zhí)行是否按章依規(guī)只有內(nèi)部人感知，具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。另外，人民群眾熱切關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)”等深層次和敏感性內(nèi)容尚未列入公開(kāi)范圍?？h委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的改革創(chuàng)新，從本質(zhì)上說(shuō)就是限權(quán)，特別是限制縣委書記的權(quán)力，容易受到主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素的干擾，關(guān)鍵要看“一把手”能不能拿自己開(kāi)刀，所以該項(xiàng)工作成效如何或者能否持續(xù)的關(guān)鍵，很大程度上取決于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意愿、民主素養(yǎng)。沒(méi)有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有體制和制度創(chuàng)新，工作將難以推動(dòng)。同時(shí)，“縣權(quán)公開(kāi)”不應(yīng)僅限于明晰縣委的具體職權(quán)與權(quán)力公開(kāi)，還需要公共財(cái)政、行政問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)估等多方面配套制度的有力支撐。所以，要堅(jiān)持把權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行作為系統(tǒng)工程來(lái)抓，不斷健全、完善、固化相關(guān)制度，逐步形成權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。

注釋

①③胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第25頁(yè)。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社，2013年，第36頁(yè)。

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