新生代農(nóng)民工住房保障問題的探索與實現(xiàn)路徑

孟 筱，張鐵軍

(中共寧夏回族自治區(qū)委黨校，銀川 750021)

2010年中央一號文件首次使用了 “新生代農(nóng)民工”的提法。新生代農(nóng)民工，主要是指20世紀80、90年代出生的農(nóng)民工，他們占農(nóng)民工總數(shù)的60%，大約有1億之多。新生代農(nóng)民工以“三高一低”為主要特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低[1]。對新生代農(nóng)民工而言，他們外出打工的目的已與父輩的“掙錢謀生活”完全不同，基本上不是基于生存理性外出，而是更多地將進城打工視為改變生活方式和尋求更好發(fā)展的契機。與老一代農(nóng)民工相比，他們在生活發(fā)展訴求上有新的變化：由過去進城掙錢、回鄉(xiāng)發(fā)展向現(xiàn)在進城就業(yè)、融入城市發(fā)展；由過去要求足額支付勞動工資向現(xiàn)在要求參加社會保障轉(zhuǎn)變；由過去要求改善勞動條件向現(xiàn)在要求分享企業(yè)和城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工對城市生活懷有美好的憧憬，有強烈的意愿融入城市，最明顯的表現(xiàn)就是對城市之家的渴望，希望立足城市的第一目標就是擁有自己的住房或者有較好的居住條件。住房對他們而言，既是一個物理空間又是一個社會空間，成為其立足和融入城市的依托。但由于城鄉(xiāng)二元制度的限制、高額難以承受的房價以及微薄的收入，他們普遍陷入住房狀況較差的困境。住房政策作為體現(xiàn)公平和可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度的重要方面，探索如何使新生代農(nóng)民工參與到保障性住房政策中來，對于新生代農(nóng)民工的自我實現(xiàn)和社會融入具有重要價值，對加強社會治理和推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。

一、國內(nèi)對新生代農(nóng)民工住房保障問題的探索與實踐

國務(wù)院最早提出解決農(nóng)民工居住問題是在2006年，“各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住[2]。近年來，新生代農(nóng)民工的住房問題引起了全社會的高度關(guān)注。中央及主管部委多次下文將解決農(nóng)民工住房問題納入政府工作重點。上海、長沙、重慶、蘇州、湖州等地相繼開展了多項試點工作，積累了不少成功經(jīng)驗。

(一)上海、長沙、重慶、蘇州、湖州五大實踐模式典型

在中央政策的指導下，上海、長沙、重慶、蘇州、湖州等地積極探索，嘗試將農(nóng)民工納入保障性住房政策，積累了豐富的經(jīng)驗，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)。這些地方的實踐經(jīng)驗已形成了較為典型的五大模式 (表1)。

表1 國內(nèi)解決農(nóng)民工住房問題的地區(qū)和典型模式

上海模式是在工業(yè)園區(qū)集中建設(shè)集體宿舍，減少了企業(yè)成本，有利于管理，提高了農(nóng)民工的生活質(zhì)量和安全保障。長沙模式以建設(shè)農(nóng)民工公寓為典型，但公寓地理位置分布較分散，對新生代農(nóng)民工來說交通不便利，交通和生活成本高，優(yōu)勢不明顯。重慶模式是對城市閑置樓房進行改造。保障了基本住房，改善了居住環(huán)境，受到農(nóng)民工的歡迎。蘇南模式的特點在于政府、企業(yè)、社會三方通力合作，多途徑改善居住環(huán)境，并提供了多樣化的社區(qū)服務(wù)，受到新生代農(nóng)民工的認可。湖州模式中，受農(nóng)民工的高流動性的影響加大了公積金實施的難度，公積金覆蓋農(nóng)民工的象征意義遠大于實際意義。

二、國外對低收入群體公共住房保障問題的實踐

以美國為代表的英國、法國、加拿大等西方發(fā)達國家主要采用以住房抵押貸款為核心的多元模式的公共住房保障政策。這種模式代表世界公共住房政策的發(fā)展方向。美國政府為保證低收入群體購買住房采取了金融信貸支持政策,包括住房抵押貸款和住房抵押貸款證券。同時對開發(fā)商進行稅費減免，對建設(shè)者提供貼息貸款和補助，對中低收入階層提供稅收減免優(yōu)惠、租金控制等措施。德國獨具特色的住房金融制度是住宅儲蓄制度，是以儲蓄資金貸款為來源的互助模式。儲戶根據(jù)自己住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂合同，每月按照合同約定存錢，當存滿儲貸金融的一定比例后就可取得貸款權(quán)。德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協(xié)會、私人建筑協(xié)會和公營建筑協(xié)會都是在吸收個人存款基礎(chǔ)上，發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個人買房建房籌集資金[3]。新加坡是以政府資金控制為目的的計劃模式，1968年，為推動“居者有其屋”計劃的實施，新加坡政府開始允許低收入雇員動用公積金存款購買組屋，1975年后政府對中等收入雇員也取消了限制[4]。新加坡的公積金主要用于中低收入者購房和公共城市住房建設(shè)，因此所有就業(yè)人員都必須按工資的一定比例按月繳納住房公積金，其管理主要由中央公積金局承擔。以瑞典、挪威等為代表的北歐國家主要是以互助合作援助為主的公共住房保障模式，通過國家住房銀行發(fā)放貸款和提供撥款來刺激住房建設(shè)以便保證供需平衡、價格合理，為低收入的老人和多子女家庭提供住房保障，為城市改造和保護提供資金支持外，有很大一部分公共住房為公共非盈利企業(yè)擁有住房，而且這些國家采取了互助合作援助政策，建立了公共住房合作社[5]。

三、現(xiàn)階段我國新生代農(nóng)民工住房問題的困境

(一)城市規(guī)劃建設(shè)對新生代農(nóng)民工住房問題的重視不夠

我國城市規(guī)劃更多的傾向于經(jīng)濟的發(fā)展和市民生活環(huán)境的改善,新生代農(nóng)民工主要生活在城中村和城鄉(xiāng)接合部，這些地方往往是被城市規(guī)劃遺忘的角落。一般來說, 城鄉(xiāng)接合部和城中村環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施不到位、公共服務(wù)薄弱，但由于這些地方改造難度也大，各地的城市規(guī)劃對其考慮不足，因此成為制約新生代農(nóng)民工住房狀況改善的一個重要原因。

(二)住房政策限制了新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶

我國的城鄉(xiāng)二元體制對城市居民和農(nóng)村居民有明顯的劃分。當前無論是經(jīng)濟適用房、廉租房還是限價房等，申請人必須具備城市戶口。由于農(nóng)村戶口的限制,新生代農(nóng)民工在城市很難申請保障性住房。公積金制度作為住房政策的配套制度也存在較大的缺陷,很多用人單位不愿意為新生代農(nóng)民工支付住房公積金,一些有實力的單位即使愿意承擔新生代農(nóng)民工住房公積金的繳納，也因為繳存金額較少，繳納比例低，使他們在城市購買住房如同海市蜃樓。

(三)住房支付能力制約著新生代農(nóng)民工的城市定居夢

《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，2012年農(nóng)民工平均月收入是2 290元。新生代農(nóng)民工的工作年限不長、工作經(jīng)驗不足，因此他們的收入水平也仍然受到限制。作為80、90后的新生代農(nóng)民工，隨著社會消費水平的提高，他們的消費水平超出他們的父母,提前消費成為消費方式的主流。電子產(chǎn)品支出、品牌服裝購買、娛樂場所消費等等,很難存下錢。再加上各大城市高額的房價,新生代農(nóng)民工沒有足夠的支付能力購買住房,只能被排除在城市住房擁有者之外。

(四)條件有限的住房租賃市場使新生代農(nóng)民工租房處于弱勢地位

新生代農(nóng)民工要么居住在單位宿舍或工地工棚，要么和別人合租，獨立租房的比例很低，自購房更是微乎其微。(表2)較老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工住單位宿舍、與人合租住房、獨立租房的比例有所提升，其原因是新生代農(nóng)民工夫妻共同外出打工數(shù)量增多，希望能立足城市，在城市建立小家庭，但又無力購房，只能通過住房租賃市場解決居住問題。因此，公共租賃住房逐漸成為新生代農(nóng)民工城市住房的最優(yōu)選擇?，F(xiàn)在住房租賃市場還很不完善,新生代農(nóng)民工尋求房源信息渠道少,收入也非常有限,因此他們在住房租賃市場中處于弱勢地位。即使能找到并能支付起租金的也多為面積小、配套設(shè)施不全、居住環(huán)境較差的房屋，這些問題都影響新生代農(nóng)民工住房狀況的改善。

表2 新生代農(nóng)民工的居住情況(%)

資料來源: 國家統(tǒng)計局《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點》(2011 年)

四、新生代農(nóng)民工參與保障性住房的實現(xiàn)路徑

住房政策作為體現(xiàn)公平和可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度的重要方面，政府應(yīng)責無旁貸做好主導工作，企業(yè)應(yīng)承擔社會責任，市場發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，完善新生代農(nóng)民工住房保障體系和住房公積金制度，真正暢通新生代農(nóng)民工安居城市的通道，實現(xiàn)他們的社會融入和自我價值。

(一)將新生代農(nóng)民工住房建設(shè)納入城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃

對于長期在城市生活和就業(yè)的新生代農(nóng)民工，政府要重視他們有沒有房住、居住條件怎么樣、配套設(shè)施是否齊備，這是新型城鎮(zhèn)化過程中解決新生代農(nóng)民工城市融入問題的關(guān)鍵。首先，政府建設(shè)規(guī)劃部門要將新生代農(nóng)民工的住房建設(shè)納入到城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中來，經(jīng)過調(diào)研論證，在整體城市住房建設(shè)規(guī)劃中劃出一定比例用地,建設(shè)公共租賃住房和廉租住房滿足他們居住的需要。其次，在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下，嘗試在工業(yè)園區(qū)建設(shè)集體宿舍或農(nóng)民工公寓。第三，對農(nóng)民工聚居的城鄉(xiāng)接合部和城中村加強規(guī)劃和管理,提高公共服務(wù)能力。第四，參考經(jīng)濟適用住房建設(shè)的優(yōu)惠條件，在市場調(diào)節(jié)和運作過程中，政府做好主導和規(guī)劃，全力建設(shè)適合新生代農(nóng)民工特點的住房,并以廉價的租金合理地向他們出租。最后，對新生代農(nóng)民工提供租賃住房的所有者或機構(gòu),實行一定的稅收減免。對建設(shè)新生代農(nóng)民工公寓的個人和機構(gòu),鼓勵銀行為其提供長期貸款。

(二)加強民間出租住房的管理和監(jiān)督，規(guī)范住房租賃市場

現(xiàn)階段，新生代農(nóng)民工在城市的住房來源主要是通過租賃，這種方式將會持續(xù)。因此，要加強現(xiàn)有的民間出租住房的管理和監(jiān)督, 規(guī)范新生代農(nóng)民工住房租賃市場。實行嚴格的準入、退出管理，確保信息公開、政策透明、操作規(guī)范。屬于集體形式的公用租賃住房，經(jīng)審核批準向用工單位集體出租。不再符合承租條件的和已滿承租期限需要續(xù)期的公共租賃住房應(yīng)及時辦理退出和續(xù)期手續(xù)。鼓勵和引導城中村居民使用自有住房進行出租，及時發(fā)布準確的租房信息,保證出租房屋的健康衛(wèi)生安全質(zhì)量能達到基本居住標準,完善房屋租賃合同,建立解決房屋租賃爭端的協(xié)調(diào)機制,保護所有者權(quán)益和租戶權(quán)益。

(三)多渠道籌集房源，實現(xiàn)企業(yè)的社會責任

用工企業(yè)是改善新生代農(nóng)民工居住條件的責任主體。要按照“誰用工，誰負責”的原則，為招用的新生代農(nóng)民工提供符合安全標準和基本衛(wèi)生條件的居住環(huán)境。用工企業(yè)可以采取無償提供、廉價租賃等方式向新生代農(nóng)民工提供居住場所。新生代農(nóng)民工在外自己獨立租房或與同事合租的，企業(yè)應(yīng)當給予一定的生活補助，這些可在勞動合同中予以明確。招用農(nóng)民工較多的企業(yè)應(yīng)該充分利用自己的宿舍或通過租賃、購買或其他方式多渠道籌集住房。也可以在符合規(guī)劃的前提下,在企業(yè)自有土地范圍內(nèi)建設(shè)集體宿舍。新生代農(nóng)民工工作集中在開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū),應(yīng)根據(jù)土地集約利用的原則,統(tǒng)籌規(guī)劃，集中建設(shè)農(nóng)民工公寓,企業(yè)承租后提供給農(nóng)民工或以較低租金向農(nóng)民工出租。

(四)放寬城市戶籍限制，完善新生代農(nóng)民工住房保障體系

用城市居民的眼光看待新生代農(nóng)民工，政府應(yīng)控制房價和租金，考慮他們的承受能力，建設(shè)適合新生代農(nóng)民工特點的經(jīng)濟適用房和廉租房。將解決新生代農(nóng)民工住房問題看作是解決城市低收入家庭困難工作的重要部分，逐步將已在城市穩(wěn)定就業(yè)并居住一定年限以上、住房困難的新生代農(nóng)民工家庭納入政府廉租住房和經(jīng)濟適用房享受范圍。放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制,鼓勵符合條件的新生代農(nóng)民工逐漸在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)落戶,并納入當?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系。

(五)以“低水平、多層次、廣覆蓋”的原則，逐步實施新生代農(nóng)民工住房公積金制度

建立新生代農(nóng)民工住房公積金制度，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度安排，是推進城市化進程的重要舉措。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，企業(yè)的經(jīng)濟承受能力相對較強，是實施新生代農(nóng)民工住房公積金制度的重點地區(qū)，政府要加強監(jiān)管，適當要求農(nóng)民工在與企業(yè)簽訂勞動合同時明確農(nóng)民工的住房公積金權(quán)益。在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，可以選擇一些有條件的企業(yè)作為重點。新生代農(nóng)民工工資水平低、流動性強，使得公積金的提取和管理難度大。應(yīng)采取“低水平、多層次、廣覆蓋”的原則，逐步推行開來，繳納額度的起點要低，占工資額度不宜過大，靈活設(shè)計多個檔次，建立適合新生代農(nóng)民工持續(xù)繳納、轉(zhuǎn)移和使用的住房公積金制度。新生代農(nóng)民工使用住房公積金的條件要放寬，使用住房公積金不一定都是購買住房，有利于改善新生代農(nóng)民工居住條件的支出，如支付租金等也可以申請使用住房公積金[6]。

參考文獻：

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[6]劉夢琴，傅晨.城市農(nóng)民工的住房問題與改革政策 [J].城市觀察，2013，(4).