明確環(huán)保責(zé)任的重大突破

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。新《環(huán)境保護(hù)法》被認(rèn)為是現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)境保護(hù)法》。法律的力度體現(xiàn)為明確責(zé)任、細(xì)化落實。在這方面，新《環(huán)境保護(hù)法》有哪些突破？將會對政府和企業(yè)規(guī)范環(huán)境行為起到怎樣的推動作用？

新《環(huán)境保護(hù)法》在明確責(zé)任方面有哪些突破？

責(zé)任主體更為多樣，責(zé)任類型更為完善，責(zé)任落實更為有力。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》在明確責(zé)任方面有哪些突破？

周珂：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，在明確責(zé)任方面有了很大的突破。從世界各國的環(huán)境保護(hù)立法實踐看，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與《民法》等伸張權(quán)力為本位的法律法規(guī)不同，是以落實責(zé)任為本位的。

但是，我國最初的《環(huán)境保護(hù)法》并非如此。1979年制定《環(huán)境保護(hù)法》之初，我國簽署了一系列環(huán)境保護(hù)國際公約。大部分環(huán)保國際公約不是過多地強(qiáng)調(diào)責(zé)任，而是發(fā)出一些號召、宣示一些權(quán)利。因此，受到國際公約的影響，我國最初制定的《環(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任的規(guī)定并不完善，這為責(zé)任的落實帶來不確定性。

此外，以往的《環(huán)境保護(hù)法》中，往往以行政責(zé)任代替法律責(zé)任，法律責(zé)任被嚴(yán)重淡化。這與我國此前的體制問題有關(guān)。過去環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要在企業(yè)，而企業(yè)往往是各級政府和部門的附屬單位。因此，遇到環(huán)境問題，往往追究違法者的行政責(zé)任，以行政處分代替法律責(zé)任。1979年出臺的《環(huán)境保護(hù)法》在這方面表現(xiàn)得非常明顯。1989年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，雖然也規(guī)定了一些法律責(zé)任，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這次修法，我們感到法律責(zé)任章節(jié)前面規(guī)定的一些義務(wù)性的規(guī)范，基本上在法律責(zé)任章節(jié)中得到了對應(yīng)。這就進(jìn)一步明確了責(zé)任。

記者：明確責(zé)任，更要將責(zé)任細(xì)化、落實。新《環(huán)境保護(hù)法》在責(zé)任細(xì)化、落實方面取得了哪些進(jìn)展？

周珂：我認(rèn)為，新《環(huán)境保護(hù)法》在責(zé)任細(xì)化、落實方面，主要有3點突破：

第一，責(zé)任主體更為多樣。過去，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的責(zé)任多是企業(yè)責(zé)任，此次《環(huán)境保護(hù)法》最突出的特點之一，是在強(qiáng)調(diào)企業(yè)責(zé)任的同時，更加強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任在法律上的約束。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂過程中的幾次審議稿，對政府責(zé)任的規(guī)定越來越細(xì)化、越來越嚴(yán)格。

此外，公民個人的責(zé)任也有體現(xiàn)。新《環(huán)境保護(hù)法》在總則中明確規(guī)定：一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。而且，進(jìn)一步規(guī)定了低碳、節(jié)儉生活方式，自覺履行環(huán)保義務(wù)等。這使公民的環(huán)境義務(wù)落到了實處。

這次立法也充分考慮到了地方立法的問題。例如，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的措施。這就為一些地方實行區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控提供了法律依據(jù)。

第二，責(zé)任的類型更為完善。以往《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的責(zé)任類型主要是環(huán)境行政責(zé)任。新《環(huán)境保護(hù)法》把環(huán)境刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任進(jìn)行了有效整合。比如，明確規(guī)定，違反本法規(guī)定、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三，責(zé)任落實更為有力。針對目前環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的趨勢，加大環(huán)境違法行為懲處力度十分必要。新《環(huán)境保護(hù)法》中按日計罰、查封、扣押、拘留等舉措，為有力懲處環(huán)境違法行為提供了法律保障。

新《環(huán)境保護(hù)法》中如何規(guī)范政府的環(huán)境保護(hù)行為？

將環(huán)境保護(hù)嚴(yán)格納入法制范疇，如果政府沒有履行環(huán)境保護(hù)相關(guān)責(zé)任，一定要承擔(dān)法律責(zé)任。

記者：原來的《環(huán)境保護(hù)法》對政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定得比較籠統(tǒng)。這存在哪些弊端？

周珂：通俗地說，原來的《環(huán)境保護(hù)法》是非常軟的法律，規(guī)定了企業(yè)的義務(wù)，對政府沒有足夠的約束力。但是環(huán)境保護(hù)工作又恰恰應(yīng)該由政府承擔(dān)主要責(zé)任，甚至起決定性作用。因此，政府如果沒有履行法律職責(zé)，又沒有相應(yīng)需要承擔(dān)的責(zé)任，當(dāng)然很難保證工作效果。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步落實了政府的責(zé)任，是基于哪些考慮？將產(chǎn)生哪些影響？

周珂：我國關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，一直比較模糊。這主要基于兩方面原因。一是過去往往把環(huán)境職權(quán)與環(huán)境責(zé)任等同起來。我國是行政主導(dǎo)型體制，政府環(huán)境職權(quán)是由此派生的，因此，我們更多地將政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任與政府環(huán)境職權(quán)等同起來，而忽略了政府環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，即政府不履行環(huán)境責(zé)任將要承擔(dān)的法律后果。

二是以往對環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識不足、重視不夠。我們更多的是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使環(huán)境保護(hù)工作不力，也不會被追責(zé)。而這種指導(dǎo)思想已經(jīng)發(fā)生了變化。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)要將環(huán)境保護(hù)嚴(yán)格納入法制范疇，如果政府沒有履行環(huán)境保護(hù)相關(guān)責(zé)任，一定要承擔(dān)法律責(zé)任。

新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了政府的責(zé)任。按照以往《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個方面：一是落實到環(huán)保部門；二是體現(xiàn)在刑法、行政法的責(zé)任之中，如瀆職、失職等。新《環(huán)境保護(hù)法》將政府環(huán)境保護(hù)的職責(zé)從《刑法》、《行政法》中單拎出來，進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。同時，在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任方面有了進(jìn)一步的細(xì)化。如：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督。這較以往有了很大的進(jìn)步。

通俗地說，新《環(huán)境保護(hù)法》變硬了，突出強(qiáng)調(diào)了政府不履行責(zé)任的后果。我相信，新《環(huán)境保護(hù)法》會對政府環(huán)境違法和環(huán)境不作為起到震懾作用，成為政府履行環(huán)境責(zé)任、改善環(huán)境質(zhì)量的重要推動力。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》提出了地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，以及其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職等要求。這些要求應(yīng)如何進(jìn)行細(xì)化落實？

周珂：學(xué)術(shù)界對此有不同看法。有的主張借鑒日本的做法，專門制訂一部法律，對法律責(zé)任追究的程序、要求等進(jìn)行規(guī)范。這部法律可以包括環(huán)境損害賠償制度、特殊環(huán)境責(zé)任的追究等內(nèi)容。

我認(rèn)為，在我國制訂這樣一部法律很有必要。但目前的立法規(guī)劃中還沒有涉及，目前看來，這種做法不太現(xiàn)實。目前，可行的做法是在有了環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律后，根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》中的原則性規(guī)定，對《刑法》、《民法》、《行政法》，以及《大氣污染防治法》等專門法律中的內(nèi)容進(jìn)行清理。內(nèi)容與新《環(huán)境保護(hù)法》有沖突的，進(jìn)行修正；沒有的內(nèi)容要進(jìn)行補(bǔ)充；操作、執(zhí)行中需要細(xì)化的，要進(jìn)行完善。

此外，環(huán)境保護(hù)部也應(yīng)出臺相關(guān)計劃來進(jìn)一步推動，在各項專項法律中落實《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。

新《環(huán)境保護(hù)法》將對企業(yè)更好履行責(zé)任帶來怎樣的壓力和動力？

對企業(yè)的環(huán)境違法行為采取全方位監(jiān)督，比過去單純的行政管理方式更進(jìn)了一步。

記者：以前企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的問題長期存在，新《環(huán)境保護(hù)法》提出了“按日計罰”等原則，這將對企業(yè)更好地履行環(huán)境責(zé)任帶來怎樣的壓力和動力？

周珂：過去，我們往往只強(qiáng)調(diào)對企業(yè)的行政管理。新《環(huán)境保護(hù)法》在強(qiáng)調(diào)管理的基礎(chǔ)上，引入了更多的市場手段、公眾監(jiān)督等機(jī)制。比如新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。企業(yè)的信譽與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益直接相關(guān)，尤其是上市公司，其形象、信譽與利益關(guān)系緊密。我認(rèn)為，將市場機(jī)制與企業(yè)的環(huán)保行為相結(jié)合是一種很好的做法。

此外，新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)公眾對企業(yè)的監(jiān)督。規(guī)定：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報。接受舉報的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)舉報人的合法權(quán)益。這是對企業(yè)環(huán)境違法行為采取的全方位監(jiān)督，比過去單純的行政管理方式更進(jìn)了一步。這必定會對企業(yè)產(chǎn)生更大的震懾力。

新《環(huán)境保護(hù)法》還有哪些遺憾？

《環(huán)境保護(hù)法》有待從基礎(chǔ)性法律上升為基本法律。

記者：您覺得新《環(huán)境保護(hù)法》是不是已經(jīng)達(dá)到了您的期望？

周珂：我覺得這次修訂有了相當(dāng)大的進(jìn)步，但是還留有遺憾。例如，我一直主張《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)經(jīng)全國人大審議通過，成為基本法律。由于歷史原因，我國《環(huán)境保護(hù)法》一直是由全國人民代表大會常委會制定并通過的法律，此次修法將其定位為基礎(chǔ)性法律，而不是基本法律。

基本法律和基礎(chǔ)性法律在法律等級上是有一定區(qū)別的?；痉赡軌蜃猿审w系，對其他的基本法律起到配合和制約的作用，是一個獨立的領(lǐng)域。而基礎(chǔ)性法律只是就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域而言，具有基礎(chǔ)性地位?；痉杀然A(chǔ)性法律等級高，我國《刑法》、《民法》、《行政法》等重要法律都是由全國人民代表大會制訂的基本法律。

我國《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)具有基本法律的屬性。無論是美國的環(huán)境政策法，還是日本的環(huán)境基本法，都屬于基本法律，比我國的環(huán)境保護(hù)法具有更高的法律等級。因此，期望在條件成熟的情況下，能盡快將《環(huán)境保護(hù)法》上升到基本法律的地位。

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