對河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的幾點(diǎn)思考

王曉琳+王文元

摘要：在河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，征地逐漸增多，但由于土地征收制度的缺陷和執(zhí)行力度的不足，農(nóng)民的土地權(quán)益經(jīng)常受到侵害，影響農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。因此，保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益迫在眉睫，從河南省土地征收制度的現(xiàn)狀出發(fā)，分析河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問題，進(jìn)而提出可行性的對策建議。

關(guān)鍵詞：河南?。徽鞯剞r(nóng)民；土地權(quán)益；保護(hù)對策

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0317-02

征地即土地征收，是指國家為了滿足社會公共利益的需要，根據(jù)有關(guān)權(quán)限和法定程序，強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民實(shí)行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｕ鞯厝齻€特征：政府主導(dǎo)、用于公共目的、合理的補(bǔ)償。土地權(quán)益是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)益，具體包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益（土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)）、政治權(quán)益（知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)）、社會保障權(quán)（就業(yè)保障權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、養(yǎng)老保障權(quán)）。

一、河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益受到的侵害

隨著河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速發(fā)展，用地需求的持續(xù)增加，征地逐漸增多，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量被征用，失地農(nóng)民逐漸增多。以河南省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，1986—2005年十九年間，年征農(nóng)地30萬畝，共計達(dá)600萬畝，失地農(nóng)民人數(shù)達(dá)840萬，河南省失地農(nóng)民的邊緣化階層已經(jīng)形成。根據(jù)河南省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求，全省十一五期間每年需要新增建設(shè)用地約30萬畝，這意味著每年新增失地農(nóng)民40多萬[1]。

（二）河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的成效

2009年，河南省人民政府公布實(shí)施《河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定了全省征地區(qū)片綜合地價的標(biāo)準(zhǔn)，并在2012年進(jìn)行了修訂。在補(bǔ)償價格上，全省最高的是平頂山市衛(wèi)東區(qū)平均區(qū)片價為98 751元/畝，全省最低的是洛陽市嵩縣平均區(qū)片價為30 518元/畝，全省的平均區(qū)片價為42 407元/畝。在費(fèi)用分配上，土地補(bǔ)償費(fèi)20%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的農(nóng)民，一定程度上維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了征地過程的和平過渡。但從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的力度上來看，仍需要進(jìn)一步完善。

二、河南省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問題

（一）政府壟斷土地財政，農(nóng)民處于弱勢地位

河南省于1999年實(shí)行《土地管理法》辦法，2009年公布實(shí)施《河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》。雖經(jīng)幾次修訂，但未觸及征地制度的根本，即政府對征地和轉(zhuǎn)用市場的壟斷狀況。河南省強(qiáng)征地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，河南省以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的名義，從1992年來建立了27個省級以上（含省級）開發(fā)區(qū)，80%用的是農(nóng)村集體土地。在征地過程中，地方政府有雙重屬性：權(quán)力主體和經(jīng)濟(jì)利益主體，依靠行政權(quán)力從農(nóng)民手中低價征收土地，高價轉(zhuǎn)手開發(fā)商，獲取豐厚的土地差價作為當(dāng)?shù)卣呢斦杖?，即土地財政。?qiáng)權(quán)政府使得弱勢的農(nóng)民失去了穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，影響農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

（二）土地征收的程序不規(guī)范，農(nóng)民的政治權(quán)益受損

黨的十八大報告中指出：“凡事涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意，要切實(shí)保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！钡捎谵r(nóng)民組織化程度低、維權(quán)意識差、法律認(rèn)識不足，加上利益表達(dá)機(jī)制、司法救濟(jì)制度缺乏，在河南省實(shí)際的征地工作中，被征地農(nóng)民往往處于信息極不對稱的非均衡狀態(tài)的弱勢端，知情權(quán)、參與權(quán)，表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、聽證權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)未得到合理的保障。

《土地管理法》辦法規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案公示后，聽取被征地農(nóng)民的意見，但是公示征求意見程序只是作為象征性的流程被放在確定實(shí)施的方案之后，實(shí)質(zhì)上，被征地人對征地決定沒有參與權(quán)、表達(dá)權(quán)?！逗幽鲜≌鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決辦法》規(guī)定當(dāng)事人對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)當(dāng)向省轄市、縣（市）人民政府申請協(xié)調(diào)解決。但是法律知識的缺乏和巨大的交易成本，往往使農(nóng)民望而卻步?！逗幽鲜≌鞯貐^(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》更是對被征地農(nóng)民的權(quán)益只字未提，征地區(qū)片綜合地價的確定完全取決于政府的行為。

（三）補(bǔ)償費(fèi)用偏低和收益分配不合理，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益無法維護(hù)

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。河南省的土地補(bǔ)償具有行政強(qiáng)制性，并不是以市場價為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹：幽鲜≌鞯貐^(qū)片補(bǔ)償均價為42 407元/畝，是政府基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入進(jìn)行估算的，沒有以市場為導(dǎo)向進(jìn)行合理估算，所以制定的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，一定程度上損害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

土地增值和土地補(bǔ)償存在巨大差距，在征地中，土地增值收益被處于壟斷地位的政府占有，原土地所有者農(nóng)民卻無法得到。土地增值收益在農(nóng)民、地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配不合理，征地補(bǔ)償費(fèi)用在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不合理分配進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益[2]。

（四）農(nóng)村社會保障制度不健全，農(nóng)民的社會權(quán)益得不到保障

河南省對征地的農(nóng)民往往采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法，忽視了被征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障安置。一方面，土地被征收，農(nóng)民失去了擁有土地所能帶來的社會權(quán)益（就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)）；另一方面，由于城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度，農(nóng)民和市民享受不同的待遇，在就業(yè)、社保上，被征地的部分農(nóng)民往往游離于城市社會保障體系之外，這就使得失地農(nóng)民處于兩難境地，進(jìn)而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

三、河南省征地中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對策

（一）政府履行服務(wù)和監(jiān)管的職能，培育農(nóng)民成為土地市場的主體

打破政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場的壟斷狀況，轉(zhuǎn)變政府在土地市場中的職能，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和監(jiān)管職能。改變強(qiáng)權(quán)政府和弱勢農(nóng)民的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變在征地過程中地方政府作為經(jīng)濟(jì)利益主體的行為，切斷對土地財政的依賴，僅保留地方政府在土地市場的服務(wù)和監(jiān)管職能，積極完善和創(chuàng)新土地市場的服務(wù)體系和監(jiān)管體系，促進(jìn)征地中土地市場的合理化發(fā)展。

建立和健全農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)換的土地市場機(jī)制，完善土地交易規(guī)范，建立起有序、合理的土地流轉(zhuǎn)市場，明確農(nóng)民在征地過程中對原有土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。在國家、地方法律法規(guī)的范圍內(nèi)，可適當(dāng)放開農(nóng)村集體土地的二級交易市場，讓土地開發(fā)商和農(nóng)民或農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行直接的交易，讓農(nóng)民真正成為土地市場的主體，獲取土地的主要轉(zhuǎn)讓收益，規(guī)避政府的中間牟利。

（二） 規(guī)范征地程序，建立農(nóng)民參與機(jī)制和利益代表機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民的政治權(quán)益

嚴(yán)格規(guī)范征地程序，實(shí)現(xiàn)征地過程的透明化，可對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行提前公告，確保農(nóng)民的知情權(quán)。讓土地權(quán)利人在征地調(diào)查、補(bǔ)償費(fèi)用的協(xié)商及分配等環(huán)節(jié)通過聽證會等方式參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。培育農(nóng)民合作組織或農(nóng)民協(xié)會等非政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)組織性和談判能力，切實(shí)代表和維護(hù)被征地農(nóng)民的政治權(quán)益。對失地農(nóng)民采取無償司法援助，減免訴訟費(fèi)用，免費(fèi)提供法律咨詢，指導(dǎo)維權(quán)措施等方式，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的合理訴求。在對待處在復(fù)議期間的征收行為時，應(yīng)當(dāng)停止征地行為，避免矛盾的惡化升級。

（三） 以“市場價”為補(bǔ)償基準(zhǔn)，合理分配土地收益，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益

根據(jù)河南省的征地狀況，應(yīng)在合理范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地增值收益在農(nóng)民中的分配，實(shí)行“以土地市場價為基準(zhǔn)，以土地增值收入為幅度收益”的征地補(bǔ)償機(jī)制，即以市場價對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，同時對土地的增值收入進(jìn)行部分返還失地農(nóng)民。對于用于純公益性項(xiàng)目的征地，土地增值收益歸國家所有；對于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目證地的增值收入，70%歸國家，30%返給失地農(nóng)民；對于開發(fā)性項(xiàng)目征地的增值收入，30%歸國家，30%歸地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，40%可返還給農(nóng)民。這樣，就可以保證政府和失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益雙贏，同時也適當(dāng)規(guī)避了政府和開發(fā)商的尋租行為，節(jié)約了交易成本。

（四） 完善失地農(nóng)民保障制度，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，營造良好的就業(yè)和社會環(huán)境

目前，河南省失地農(nóng)民的社會保障制度正在完善中，在最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障方面都有了基本的規(guī)定，一定程度上維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益。政府在就業(yè)方面采取市場化戰(zhàn)略，鼓勵失地農(nóng)民自主擇業(yè)，但由于失地農(nóng)民的文化知識水平有限等因素的限制，找到的工作處于社會最低端，導(dǎo)致心理和生活處在城市的最邊緣。因此，推動非物質(zhì)化的就業(yè)援助和社會保障勢在必行。加大對失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場體系；設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，為失地農(nóng)民學(xué)習(xí)技能培訓(xùn)和獲取就業(yè)信息提供資金支持；建立企業(yè)和失地農(nóng)民的提前技術(shù)對接，實(shí)現(xiàn)定向培訓(xùn)與定向就業(yè)，為失地農(nóng)民營造良好的就業(yè)和社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂琳.城市化進(jìn)程中被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究——以河南省為例[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2009，(1)：132-133.

[2]馮雙生.中國征地中農(nóng)民權(quán)益受損及保護(hù)問題研究綜述[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2012，(10)：65-67.

[3]靳紅.河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究[J].經(jīng)濟(jì)視角，2013，(9)：92-93.

[責(zé)任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡介：王曉琳（1991-），女，河南滑縣人，碩士研究生，從事區(qū)域發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究；王文元（1992-），男，河南滑縣人，本科，從事信息與計算科學(xué)研究。

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