關(guān)于高?！叭苯?jīng)費問題的思考

梁勇+干勝道

【摘 要】 當(dāng)前，“三公”經(jīng)費監(jiān)管已成為社會關(guān)注的焦點。高校是國家財政資金投入的重要主體，其“三公”經(jīng)費信息是高校財務(wù)信息公開的關(guān)鍵內(nèi)容。如何促進(jìn)高?！叭苯?jīng)費透明化，提高“三公”經(jīng)費的監(jiān)管力度，確保國家財政資金有效使用，是文章所探討的基本問題。

【關(guān)鍵詞】 高校； “三公”經(jīng)費； 監(jiān)管； 措施

中圖分類號：F235文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0114-04近年來，隨著各級政府機(jī)關(guān)、行政企事業(yè)單位信息公開的推進(jìn)，“三公”經(jīng)費成為社會較為關(guān)注的焦點，中央本級的“三公”經(jīng)費支出情況也納入了國家每年“兩會”內(nèi)容，而且向社會公開，接受社會監(jiān)督。為進(jìn)一步客觀準(zhǔn)確反映“三公”經(jīng)費，部分中央部委和各級政府對公開科目進(jìn)行了細(xì)化，從支出功能劃分的“類”、“款”公開到“項”。2011年實行的政府支出分類科目的支出功能劃分和經(jīng)濟(jì)分類劃分又推進(jìn)了“三公”經(jīng)費公開的程度。

高校是行政事業(yè)單位的重要組成部分，其經(jīng)費來源仍然主要來源于國家財政性經(jīng)費。高校自主辦學(xué)權(quán)力的增大和高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，使得高校在發(fā)展中也面臨著很大的挑戰(zhàn)。近年來高校頻頻出現(xiàn)職務(wù)犯罪、貪污腐敗等問題，因此國家對高校經(jīng)費監(jiān)管力度不斷加大?！叭苯?jīng)費的監(jiān)控則成為國家對高校監(jiān)管的重要內(nèi)容。

一、高校“三公”經(jīng)費的理論基礎(chǔ)及內(nèi)涵分析

（一）理論基礎(chǔ)

1.委托代理理論

委托代理理論是契約理論發(fā)展的重要分支理論。基于信息的不對稱、契約的不完備和環(huán)境的不確定等客觀因素的存在，委托雙方的權(quán)益必然受到一定的影響。就高校而言，也存在多元化的委托代理關(guān)系鏈條，主要包括：國家與高校之間的委托，教育、財政等主管部門作為國家的委托人，委托高校管理層承擔(dān)高等教育人才培養(yǎng)、科學(xué)研究的任務(wù)；家長與高校之間的委托，家長委托高校培養(yǎng)子女，期望給予他們更多的知識和能力，幫助他們獲得自我生存與發(fā)展的智力和技術(shù)能力；高校內(nèi)部各級委托代理。國家和社會更為關(guān)注高校在完成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)所達(dá)到的滿意度?！芭k人民滿意的教育”是十八大明確提出的任務(wù)和目標(biāo)，高校作為高等教育事業(yè)發(fā)展的主體，如何讓國家滿意、人民滿意、社會滿意、家長滿意和學(xué)生滿意，其滿意的衡量傾向于較為直觀的定量評價。比如校園規(guī)模、硬件設(shè)施、固定資產(chǎn)、師資隊伍、科研成果、社會就業(yè)率等等。集中體現(xiàn)在財務(wù)指標(biāo)方面則為資產(chǎn)負(fù)債率、人員支出比例、公用經(jīng)費支出比例、基建支出比例、學(xué)生獎助學(xué)金發(fā)放額度、“三公”經(jīng)費比例、教學(xué)投入比例等。

2.利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，主要發(fā)源于公司治理領(lǐng)域，其實質(zhì)意義在于提倡多元化利益相關(guān)者的利益維護(hù)。隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，一方面高校資金渠道逐步形成了財政撥款、教育事業(yè)收入、科研收入、經(jīng)營收入、社會捐贈等途徑，另一方面高校對外合作和經(jīng)濟(jì)往來日益頻繁，各種財務(wù)關(guān)系復(fù)雜化程度越來越大，資金投入與資金效益要求提高，對資金使用方向、使用結(jié)構(gòu)和使用效益更加重視，高校財務(wù)信息化公開是社會各界對高校事業(yè)發(fā)展關(guān)注的客觀體現(xiàn)。如何公開、公開程度、公開范圍等財務(wù)相關(guān)信息的披露成為利益相關(guān)者關(guān)心的內(nèi)容。特別是在“教育經(jīng)費管理年”、“黨的群眾路線教育實踐活動”、“勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費奢侈之風(fēng)”等國家對教育經(jīng)費監(jiān)管形勢下所開展的一系列專項檢查工作中，高校財務(wù)信息特別是“三公”經(jīng)費的公開顯得尤為重要，涉及高校經(jīng)費投入與效益的評價問題。

（二）“三公”經(jīng)費內(nèi)涵把握

結(jié)合國家相關(guān)界定，“三公”經(jīng)費主要指用財政撥款開支的因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運行費、公務(wù)接待費。“三公”經(jīng)費主要有三層意義：

1.“公”的屬性，即與單位公務(wù)業(yè)務(wù)開展相關(guān)聯(lián)，是為完成“公家”的工作而發(fā)生的有關(guān)出國出境、公車購置運營和保養(yǎng)、對外因公的接待餐費等必然經(jīng)費支出。

2.“公款”支出?！叭苯?jīng)費是包括教育在內(nèi)的行政事業(yè)單位經(jīng)費的重要部分，屬于行政事業(yè)性運行成本。資金來源于財政撥款，納入公共事業(yè)（教育、衛(wèi)生、交通、市政、科研、國家大中型建設(shè)項目等）范圍內(nèi)的資金支付，屬于國家各級財政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費范圍。

3.“公用”?！叭苯?jīng)費是為了促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的消費性費用支出，是基于業(yè)務(wù)開展的規(guī)模、層次和復(fù)雜程度等因素來確定其使用額度大小，具有不確定性和較大彈性空間。

二、高?！叭苯?jīng)費監(jiān)管提出的現(xiàn)實背景

長期以來，“三公”經(jīng)費作為高校經(jīng)費支出的重要內(nèi)容并未被關(guān)注。近年來，國家將高?！叭苯?jīng)費問題提上議事日程，存在必要的現(xiàn)實環(huán)境和成熟的條件。

1.高校規(guī)?；l(fā)展接近尾聲，內(nèi)涵式發(fā)展道路逐步要求高校提升辦學(xué)質(zhì)量。多年來，我國高等教育在“窮國辦教育”的國情下艱難發(fā)展。同時，高等教育是繼中等教育之后的“非義務(wù)階段”的教育，國家財政撥款長期投入不足。即使如此，1999年我國仍然突破了招生限制，開始大規(guī)模的高校擴(kuò)招。僅1998年至2002年期間，高校計劃招生增幅高達(dá)154.%。為滿足擴(kuò)招帶來的校區(qū)擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)條件改善、師資隊伍充實、專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等急劇性需求，高校進(jìn)入負(fù)債高峰。當(dāng)前，基于我國人口出生比率的逐步控制和降低，以及各階段教育生源的分散，高校規(guī)模化發(fā)展開始向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，國家逐漸加大了高校經(jīng)費使用方向和結(jié)構(gòu)調(diào)控，規(guī)范高校經(jīng)費向人才培養(yǎng)、辦學(xué)條件、科研水平和社會服務(wù)方面傾斜。

2.經(jīng)費投入增大，效益要求更加嚴(yán)格。近年來，國家對高校財政投入不斷加大，財政撥款、事業(yè)收入、專項經(jīng)費支持等多元化資金投入渠道使得高校經(jīng)費向4%目標(biāo)發(fā)展。如何管好、用好教育經(jīng)費，提高資金使用效益成為國家和高校思考的問題。“三公”經(jīng)費支出作為日常高校業(yè)務(wù)運行支出中的關(guān)鍵費用，其使用額度和效益如何評價，是值得思考的問題。

3.“三公”經(jīng)費是高校財務(wù)信息公開的核心內(nèi)容，也是社會較為關(guān)注的信息點。從“三公”經(jīng)費的范圍來看，主要用于支付高校在日常管理、綜合協(xié)調(diào)、對外聯(lián)絡(luò)等方面的經(jīng)費支出?！叭苯?jīng)費屬于高校日常性管理開支，納入“商品與服務(wù)性支出”科目，消耗對個人及家庭補(bǔ)助支出、辦學(xué)條件改善等資本性支出的經(jīng)費額度，并分?jǐn)偟綄W(xué)生教育成本，從而導(dǎo)致教育成本的提高，進(jìn)一步影響到學(xué)費收入標(biāo)準(zhǔn)的核定等。因此，社會各界必然關(guān)注高?！叭苯?jīng)費的開支額度和比例結(jié)構(gòu)。

4.財務(wù)信息化建設(shè)與財務(wù)精細(xì)化發(fā)展為高?！叭苯?jīng)費監(jiān)控提供了基礎(chǔ)條件。計算機(jī)技術(shù)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的深入，高校財務(wù)信息化水平越來越高，為“三公”經(jīng)費的實時監(jiān)控創(chuàng)造了條件。同時，財務(wù)精細(xì)化預(yù)算、會計核算等財務(wù)管理要求的提出，使得高?！叭苯?jīng)費分科目、項目核算更加清晰，數(shù)據(jù)統(tǒng)計效率提高。

三、高?！叭苯?jīng)費監(jiān)管的難點

根據(jù)現(xiàn)有高校預(yù)算管理和會計核算項目設(shè)置，“三公”經(jīng)費的界定范圍、標(biāo)準(zhǔn)核定等相對模糊，同時，在實際中也存在一些操作問題，故意隱瞞、變相減少“三公”經(jīng)費的現(xiàn)象，影響到“三公”經(jīng)費信息統(tǒng)計和披露的準(zhǔn)確性。

1.界定口徑有待進(jìn)一步明確。一般而言，“三公”經(jīng)費指的是財政撥款所用于的“三公”費用。然而，高?，F(xiàn)有資金結(jié)構(gòu)已形成除財政撥款以外的多元化資金渠道體系，比如事業(yè)收入、科研收入、校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入和捐贈收入等，且其他性質(zhì)收入在高?？偸杖胫姓加休^大比例。如果其他來源經(jīng)費所支付的“三公”費用未納入“三公”經(jīng)費監(jiān)管范圍，那么“三公”經(jīng)費監(jiān)管空間越來越小，未能達(dá)到較好的監(jiān)管目的。相反，按所有經(jīng)費來源控制“三公”經(jīng)費，“三公”經(jīng)費占經(jīng)費總支出的比例則成為當(dāng)前高校“三公”經(jīng)費控制規(guī)模的關(guān)鍵點。

2.“三公”經(jīng)費審核和賬務(wù)處理的隱蔽性。目前，“三公”經(jīng)費尚無單獨的核算項目，且費用支出與其他事項開支混為一體，會計判斷能力的有限不能完全辨別和清晰劃分“三公”經(jīng)費與其他費用。由此，某些部門或單位為規(guī)避“三公”經(jīng)費，故意將“三公”經(jīng)費變相列支或打包列支。比如出國、出境費用變成外出考察交流的票據(jù)；公車加油費在公務(wù)費或差旅費中列支；吃喝招待費在會議費中列支等等。

3.巧立名目、虛開發(fā)票，或者設(shè)置賬外賬、“小金庫”，故意隱藏“三公”經(jīng)費。以發(fā)票或名目更改隱藏“三公”經(jīng)費，如“三公”經(jīng)費開支發(fā)票轉(zhuǎn)換成購買辦公用品費、單位基建費、材料費、設(shè)備購置費等。甚至違規(guī)設(shè)置賬外賬、小金庫，不實行“收支兩條線”，“坐收坐支”，直接支付接待、旅游等費用。

4.“三公”經(jīng)費的轉(zhuǎn)移。即利用高校二級單位的企業(yè)性質(zhì)，將本該發(fā)生在高校或一級部門的“三公”經(jīng)費轉(zhuǎn)移到下屬單位和二級機(jī)構(gòu)，或通過預(yù)算方式劃撥資金到下屬單位，再通過下屬單位列支本單位的“三公”經(jīng)費。

四、“三公”經(jīng)費監(jiān)管問題原因分析

（一）“三公”經(jīng)費觀念認(rèn)識有待統(tǒng)一，自覺控制仍然需要過程

“三公”經(jīng)費是高校管理運行過程中的重要支出內(nèi)容。長期以來，在高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大、高校自由資金增加和資金使用自由度增大的情況下，高校在保證教學(xué)經(jīng)費投入的前提下，尚未對校內(nèi)外“三公”經(jīng)費支出作出較為明確的控制和支出實效評估。高校行政性、事業(yè)性運行特點，使得高校“三公”經(jīng)費支出隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大而逐年上升。在國家“三公”經(jīng)費的政策實施后，高校如何重視“三公”經(jīng)費，分析“三公”經(jīng)費的支出特點，采取有效控制措施，以及轉(zhuǎn)變校內(nèi)各級員工對“三公”經(jīng)費使用觀念等，都需要一個轉(zhuǎn)變的過程。

（二）缺乏獨立的“三公”經(jīng)費預(yù)算和核算科目、項目，執(zhí)行中無依據(jù)可循

按照現(xiàn)有財政預(yù)算編制體系，高校結(jié)合學(xué)校經(jīng)費支出功能分類并設(shè)置了能夠反映學(xué)校業(yè)務(wù)支出的相關(guān)科目和項目。在財務(wù)精細(xì)化推動下，部分高校積極推行費用項目化和目級化，對所支出經(jīng)費予以用途上的明晰化，但有針對性的“三公”經(jīng)費預(yù)算和核算的科目和項目有待進(jìn)一步完善。如此一來，對實際中的“三公”經(jīng)費支出才能做到預(yù)算控制和核算監(jiān)管。

（三）“三公”經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)過低，執(zhí)行中不符合當(dāng)前實際情況

多年來，我國對“三公”經(jīng)費中的公務(wù)用車、公務(wù)接待等都有總的標(biāo)準(zhǔn)。然而，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，原有的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)有高等教育事業(yè)發(fā)展水平，相反形成了一種條件約束。同時，“三公”經(jīng)費管控的不確定因素過多，實際執(zhí)行中彈性空間較大。比如公務(wù)接待費用，《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費列支管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“（一）地方各級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費的開支標(biāo)準(zhǔn)，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，但不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中‘公務(wù)費2%；（二）中央級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中‘公務(wù)費的1%?！贝送猓凑铡饵h政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》規(guī)定，從2011年1月6日起，一般公務(wù)用車配備排氣量1.8升（含）以下、價格18萬元以內(nèi)的轎車。但在實際執(zhí)行中未能得到嚴(yán)格執(zhí)行，且各地區(qū)執(zhí)行方面仍有地域差異。

五、加強(qiáng)高校“三公”經(jīng)費監(jiān)管的有效措施

（一）健全“三公”經(jīng)費相關(guān)規(guī)定，明確范圍，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，分析和把握高校教育事業(yè)運行規(guī)律，建立健全符合高校特點的“三公”經(jīng)費相關(guān)管理辦法，歸納和整理現(xiàn)有分散于各財務(wù)管理制度中有關(guān)“三公”經(jīng)費的制度條款，出臺專門的“三公”經(jīng)費管理辦法，使得高校在“三公”經(jīng)費管控時做到有章可循。立足于當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和物價水平，科學(xué)預(yù)算和核定“三公”經(jīng)費的支出標(biāo)準(zhǔn)、范圍，厘清高校與行政事業(yè)單位之間“三公”經(jīng)費的區(qū)別，綜合分析高校“三公”經(jīng)費內(nèi)容，科學(xué)合理界定“三公”經(jīng)費范圍。同時，嚴(yán)格預(yù)算編制和預(yù)算過程管理，明確設(shè)置公務(wù)用車、出國費和招待費通用科目和項目，列支標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，制定清晰的“三公”經(jīng)費使用范圍，每年核定上限。對公車物質(zhì)性消耗因素應(yīng)該予以綜合考慮（使用年限越久，維修率越高，消耗越大）。加強(qiáng)對日常“三公”經(jīng)費的支出管控，對超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)格“三公”經(jīng)費支出報銷予以杜絕，對違規(guī)變相、打“擦邊球”報銷“三公”經(jīng)費的現(xiàn)象予以嚴(yán)格處理。

（二）把握“三公”經(jīng)費分布規(guī)律，科學(xué)核定“三公”經(jīng)費額度

對于高校來說，“三公”經(jīng)費主要分散于部門基本業(yè)務(wù)運行費、專項基金、個人科研經(jīng)費項目等。立足于預(yù)算管控，細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，從源頭上控制“三公”經(jīng)費的支出額度。結(jié)合事業(yè)發(fā)展需要，綜合平衡考慮“三公”經(jīng)費支出分布，合理調(diào)整“三公”經(jīng)費特別是公務(wù)接待費的分配比例。全面分析各單位業(yè)務(wù)性質(zhì)和特點，對外協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)發(fā)生較多的職能部門和學(xué)院在公務(wù)接待、公務(wù)用車方面費用支出相對較大，橫向和縱向科研項目對外科研調(diào)研較多的部門和學(xué)院則在科研項目預(yù)算時偏重于接待費、差費的測算。針對不同的專項資金項目，設(shè)置不同比例的“三公”經(jīng)費預(yù)算比例?？傊?，要以項目資金使用效益為導(dǎo)向，既要從總量上控制“三公”經(jīng)費，又要從結(jié)構(gòu)上調(diào)整“三公”經(jīng)費。

（三）完善“三公”經(jīng)費內(nèi)部審計體系，加大“三公”經(jīng)費監(jiān)管力度

高校內(nèi)部審計部門要重視“三公”經(jīng)費的審計，把“三公”經(jīng)費的審計貫穿于財務(wù)預(yù)算審計、會計核算審計。注重“三公”經(jīng)費真實性審計、合法性審計、績效性審計。認(rèn)真分析“三公”經(jīng)費存在的問題，找出“三公”經(jīng)費支出在機(jī)制上、制度上、管理上存在的不足，并從優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗、切實降低行政成本的角度，提出參謀決策，督促各部門強(qiáng)化內(nèi)部控制和財務(wù)管理，及時堵塞“三公”經(jīng)費支出中的漏洞，降低高校行政運行成本，提高教育經(jīng)費的教學(xué)效益。

（四）積極引導(dǎo)社會監(jiān)督，促進(jìn)高?！叭苯?jīng)費有效控制

當(dāng)前，高校財務(wù)信息公開成為社會關(guān)注的焦點，而“三公”經(jīng)費則是其中披露的重要信息。一方面，高?！叭苯?jīng)費的公開對于高校自動接受社會監(jiān)督，促使高校規(guī)范“三公”經(jīng)費管理是非常有必要的；另一方面，社會監(jiān)督也需要正確引導(dǎo)，畢竟高?！叭苯?jīng)費信息的披露內(nèi)容、口徑、格式與方式等專業(yè)性較強(qiáng)，進(jìn)行公開后由于信息不對稱的原因產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，也會影響高校的正常發(fā)展。因此，高校與社會之間的監(jiān)督與被監(jiān)督需要有充分的溝通渠道，及時明晰“三公”經(jīng)費信息的透明度，才能真正發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用?！?/p>

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