論“營改增”后完善中央地方財稅關系的策略

李治華

【摘 要】 營業(yè)稅改征增值稅是我國稅制改革史上又一次具有重大意義的制度變革，它不僅會對我國的稅收收入產(chǎn)生極為重要的影響，也會對加快我國經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整和增長模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生極為重要的促進作用。在我國營業(yè)稅改增值稅過程中，地方的利益應該予以重視，中央和地方之間稅收矛盾需要合理妥善解決，否則可能會對營業(yè)稅改征增值稅工作的進一步推進造成困難和阻礙，影響本次稅制改革作用的發(fā)揮。文章分析介紹了“營改增”后中央與地方財稅關系面臨的挑戰(zhàn)與機遇，在此基礎上提出我國今后改革完善財稅關系應從重新劃分中央、地方事權和調(diào)整政府間稅收安排，加快稅收體制改革兩個方面入手的策略。

【關鍵詞】 營改增； 事權； 稅收體制改革

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0111-03一、“營改增”后中央地方財稅關系面臨的機遇與挑戰(zhàn)

自2012年1月1日起，上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開始營業(yè)稅改征增值稅試點。2012年年中開始，試點地區(qū)由上海擴大到北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東和湖北等東中部省市。至2013年8月1日，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點在全國范圍內(nèi)推開。在不遠的將來，營業(yè)稅改增值稅的范圍還將進一步擴大，并在“十二五”內(nèi)全面完成營業(yè)稅改征增值稅工作。

從總體上看，“營改增”試點逐步鋪開，不僅在我國稅制史上是一次重大制度創(chuàng)新，也必將對我國經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大影響。將營業(yè)稅逐步改征增值稅，首先有利于完善稅制，消除重復征稅，實現(xiàn)公平稅負；其次有利于降低企業(yè)稅收成本，增強企業(yè)發(fā)展能力；最后將有利于社會進一步做好專業(yè)化分工，促進三次產(chǎn)業(yè)融合。這是因為在覆蓋范圍上，增值稅和營業(yè)稅囊括了我國除農(nóng)業(yè)以外的所有行業(yè)與企業(yè)。試行營業(yè)稅改征增值稅，其產(chǎn)生的影響不限于改革前交納營業(yè)稅的行業(yè)和企業(yè)，因為稅制改革后外購服務可以作為進項稅進入抵扣范圍，因而還會影響改革前交納增值稅的行業(yè)和企業(yè)。從對行業(yè)和企業(yè)的影響來看，“營改增”的作用是全局性的，同時也是長期性的，其產(chǎn)生的“連環(huán)減稅效應”和“創(chuàng)新激勵效應”將會促進我國經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進我國經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國從1994年起實行分稅制改革，在全國范圍內(nèi)推行增值稅，征稅范圍僅包括銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物，而對提供勞務、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)則課征營業(yè)稅；并將增值稅確定為中央和地方共享稅（分成比例為75■25），將營業(yè)稅確定為地方稅。這一安排充分照顧了地方政府利益，保證了地方政府的積極性，同時也促進了經(jīng)濟增長和中央財政收入的提高，使得當時的稅制改革得以順利推進。在“營改增”以前的多數(shù)年份，營業(yè)稅隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、地方建設的推進，所征收到的稅額以及占當年稅收總額的比重都不斷提高（見表1、圖1），并且營業(yè)稅的增長幅度也是多數(shù)年份都超過增值稅增長幅度（見表2、圖2），從而理所當然地成為了地方第一大稅種。有統(tǒng)計表明，2008年營業(yè)稅收入占當年地方稅收總收入比重即達到31.8%。

2012年1月1日起，在我國中東部部分地區(qū)推行營業(yè)稅改征增值稅后，試點行業(yè)營業(yè)稅為增值稅所取代，地方政府的營業(yè)稅收入雖然繼續(xù)增長，但營業(yè)稅增長幅度下降非常明顯（見表3、圖3）。當然，目前在“營改增”試點地區(qū)，營業(yè)稅改征增值稅的收入采取由國稅部門代征后全額返還地方的辦法，而非按照以往的增值稅（75■25）比例在中央和地方中分成共享。實際上這也是保證地方財政收入不受影響，進一步積極穩(wěn)妥推進“營改增”改革的需要。即便如此，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，目前“營改增”試點行業(yè)征收的增值稅由國稅部門代征后全額返還地方，由于營業(yè)稅和增值稅稅率的差異、增值稅抵扣項出現(xiàn)等稅收要素的變化，會使因“營改增”試點所帶來的增值稅增量比“營改增”實施前征收的營業(yè)稅額少，地方政府最后獲得的增值稅返還相應減少，從收入總規(guī)模上看地方政府獲得的稅收收入必然減少。與此同時，試點地區(qū)財政資金補貼“營改增”納稅人增加的稅負支出，進一步導致地方財政的可支配財力減少。如若“營改增”改革范圍繼續(xù)擴大，不少財政資金本就緊張的地方政府將會面臨較大困難，形成挑戰(zhàn)。

二、對“營改增”后完善中央地方財稅關系策略的思考

由于“營改增”的涉及面廣，在國民經(jīng)濟和財政活動中具有舉足輕重的作用，它的每一步變革都可能對經(jīng)濟、財政、政治等各個方面造成深遠的影響。反過來說，一國的經(jīng)濟、財政、政治乃至文化傳統(tǒng)等因素也會對該國增值稅的模式選擇和運行過程起決定性的作用。從更廣的范圍和更長的時期著眼，財稅體制和財稅關系緊密聯(lián)系著中央和地方的事權和財權，緊密聯(lián)系著政治體制、行政體制和經(jīng)濟體制，可謂“牽一發(fā)而動全身”。我國在經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中面臨的問題和矛盾，可以說均直接或間接與財政相關聯(lián)，都需要在深化財稅改革中加以妥善解決和完善。從國內(nèi)國外的發(fā)展經(jīng)驗與客觀環(huán)境來看，我國目前仍處于大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也處于矛盾凸顯的改革深水期。如何理順中央與地方之間、地方與地方之間的關系與職責，充分調(diào)動和發(fā)揮中央和地方的積極性，穩(wěn)定地方財政收入，提高地方政府公共服務能力，是今后進一步改革完善的方向。因此有必要對中央和地方事權重新劃分，并在此基礎上調(diào)整政府間稅收安排，改革完善我國現(xiàn)行稅收體制。

首先是中央和地方之間事權的重新劃分。事權的劃分是中央與地方集權和分權原則的重要體現(xiàn)。不同國家由于各自政治、歷史和文化傳統(tǒng)差異，其在處理集權和分權問題上的哲學和態(tài)度也是各異的。從財政學原理上講，中央和地方之間事權的劃分要考慮公共產(chǎn)品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內(nèi)洽于全局利益最大化的激勵——相容機制和公共產(chǎn)品供給效率等因素。此外，還需考慮市場的統(tǒng)一、公平和基本公共服務的全國均等化等因素。有鑒于此，醫(yī)療、教育等民生事業(yè)以及食品藥品監(jiān)督、環(huán)境保護等外部性較強的行業(yè)可以作為收歸中央的事權考慮選項。

其次是調(diào)整政府間稅收安排，加快稅收體制改革。目前我國地方財政困難，營業(yè)稅是地方主體稅種，如果將地方收入的營業(yè)稅改征增值稅而不另外安排新的稅源，則會進一步減少地方財力，加劇地方財政緊縮。從稅制優(yōu)化理論來看，營業(yè)稅改征增值稅是否成功取決于稅制的全面改革。從長期來看，既要保證中央政府擁有一定的財力調(diào)控經(jīng)濟和社會發(fā)展，同時又要調(diào)動地方政府的積極性，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在稅收制度上進一步完善，重建地方主體稅種和稅收體系。其他稅種（諸如資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、消費稅等）有改革的空間和增收的潛力，一并改革所產(chǎn)生的改革紅利會十分明顯，但正如法國稅收經(jīng)濟學家伯納德·薩拉尼指出：任何形式的改革既制造了贏家，也制造了輸家，而后者往往怨聲載道，因此人們應該需求能導致帕累托改進的“稅制改革方向”，設計和推進地方主體稅種與稅收體系的重建應該考慮周密，協(xié)調(diào)好短期可做之事與中長期追求目標的關系，穩(wěn)步推進稅制改革分階段配套方案。

三、結(jié)語

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方的積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度?！盃I改增”不僅在我國稅制史上是一次重大的制度創(chuàng)新，也將會對我國經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整和增長模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生極為重要的促進作用，從而對我國經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大的影響；它絕不是一般意義上的改革舉措，而是一項牽一發(fā)而動全身、可能會引發(fā)財稅改革爭議的改革措施。它不僅利在當代，更是功在千秋。但是，“營改增”面臨困難較多，為更好地發(fā)揮“營改增”正面效應，必須通盤考慮，全局把握，充分控制潛在風險，化解潛在矛盾，實現(xiàn)稅制改革的深化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。●

【參考文獻】

［1］ 施文潑，賈康.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調(diào)整［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2010（11）：46-51．

［2］ 馬海濤，任強，程嵐.我國中央和地方財力分配的合意性：基于“事權”與“事責”角度的分析［J］.財政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 劉蓉，劉楠楠.有關營業(yè)稅改征增值稅的政策思考［J］.財經(jīng)論叢，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.當前中國經(jīng)濟形勢與財政政策分析［J］.中國流通經(jīng)濟，2013（8）：4-12．

【摘 要】 營業(yè)稅改征增值稅是我國稅制改革史上又一次具有重大意義的制度變革，它不僅會對我國的稅收收入產(chǎn)生極為重要的影響，也會對加快我國經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整和增長模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生極為重要的促進作用。在我國營業(yè)稅改增值稅過程中，地方的利益應該予以重視，中央和地方之間稅收矛盾需要合理妥善解決，否則可能會對營業(yè)稅改征增值稅工作的進一步推進造成困難和阻礙，影響本次稅制改革作用的發(fā)揮。文章分析介紹了“營改增”后中央與地方財稅關系面臨的挑戰(zhàn)與機遇，在此基礎上提出我國今后改革完善財稅關系應從重新劃分中央、地方事權和調(diào)整政府間稅收安排，加快稅收體制改革兩個方面入手的策略。

【關鍵詞】 營改增； 事權； 稅收體制改革

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0111-03一、“營改增”后中央地方財稅關系面臨的機遇與挑戰(zhàn)

自2012年1月1日起，上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開始營業(yè)稅改征增值稅試點。2012年年中開始，試點地區(qū)由上海擴大到北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東和湖北等東中部省市。至2013年8月1日，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點在全國范圍內(nèi)推開。在不遠的將來，營業(yè)稅改增值稅的范圍還將進一步擴大，并在“十二五”內(nèi)全面完成營業(yè)稅改征增值稅工作。

從總體上看，“營改增”試點逐步鋪開，不僅在我國稅制史上是一次重大制度創(chuàng)新，也必將對我國經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大影響。將營業(yè)稅逐步改征增值稅，首先有利于完善稅制，消除重復征稅，實現(xiàn)公平稅負；其次有利于降低企業(yè)稅收成本，增強企業(yè)發(fā)展能力；最后將有利于社會進一步做好專業(yè)化分工，促進三次產(chǎn)業(yè)融合。這是因為在覆蓋范圍上，增值稅和營業(yè)稅囊括了我國除農(nóng)業(yè)以外的所有行業(yè)與企業(yè)。試行營業(yè)稅改征增值稅，其產(chǎn)生的影響不限于改革前交納營業(yè)稅的行業(yè)和企業(yè)，因為稅制改革后外購服務可以作為進項稅進入抵扣范圍，因而還會影響改革前交納增值稅的行業(yè)和企業(yè)。從對行業(yè)和企業(yè)的影響來看，“營改增”的作用是全局性的，同時也是長期性的，其產(chǎn)生的“連環(huán)減稅效應”和“創(chuàng)新激勵效應”將會促進我國經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進我國經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國從1994年起實行分稅制改革，在全國范圍內(nèi)推行增值稅，征稅范圍僅包括銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物，而對提供勞務、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)則課征營業(yè)稅；并將增值稅確定為中央和地方共享稅（分成比例為75■25），將營業(yè)稅確定為地方稅。這一安排充分照顧了地方政府利益，保證了地方政府的積極性，同時也促進了經(jīng)濟增長和中央財政收入的提高，使得當時的稅制改革得以順利推進。在“營改增”以前的多數(shù)年份，營業(yè)稅隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、地方建設的推進，所征收到的稅額以及占當年稅收總額的比重都不斷提高（見表1、圖1），并且營業(yè)稅的增長幅度也是多數(shù)年份都超過增值稅增長幅度（見表2、圖2），從而理所當然地成為了地方第一大稅種。有統(tǒng)計表明，2008年營業(yè)稅收入占當年地方稅收總收入比重即達到31.8%。

2012年1月1日起，在我國中東部部分地區(qū)推行營業(yè)稅改征增值稅后，試點行業(yè)營業(yè)稅為增值稅所取代，地方政府的營業(yè)稅收入雖然繼續(xù)增長，但營業(yè)稅增長幅度下降非常明顯（見表3、圖3）。當然，目前在“營改增”試點地區(qū)，營業(yè)稅改征增值稅的收入采取由國稅部門代征后全額返還地方的辦法，而非按照以往的增值稅（75■25）比例在中央和地方中分成共享。實際上這也是保證地方財政收入不受影響，進一步積極穩(wěn)妥推進“營改增”改革的需要。即便如此，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，目前“營改增”試點行業(yè)征收的增值稅由國稅部門代征后全額返還地方，由于營業(yè)稅和增值稅稅率的差異、增值稅抵扣項出現(xiàn)等稅收要素的變化，會使因“營改增”試點所帶來的增值稅增量比“營改增”實施前征收的營業(yè)稅額少，地方政府最后獲得的增值稅返還相應減少，從收入總規(guī)模上看地方政府獲得的稅收收入必然減少。與此同時，試點地區(qū)財政資金補貼“營改增”納稅人增加的稅負支出，進一步導致地方財政的可支配財力減少。如若“營改增”改革范圍繼續(xù)擴大，不少財政資金本就緊張的地方政府將會面臨較大困難，形成挑戰(zhàn)。

二、對“營改增”后完善中央地方財稅關系策略的思考

由于“營改增”的涉及面廣，在國民經(jīng)濟和財政活動中具有舉足輕重的作用，它的每一步變革都可能對經(jīng)濟、財政、政治等各個方面造成深遠的影響。反過來說，一國的經(jīng)濟、財政、政治乃至文化傳統(tǒng)等因素也會對該國增值稅的模式選擇和運行過程起決定性的作用。從更廣的范圍和更長的時期著眼，財稅體制和財稅關系緊密聯(lián)系著中央和地方的事權和財權，緊密聯(lián)系著政治體制、行政體制和經(jīng)濟體制，可謂“牽一發(fā)而動全身”。我國在經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中面臨的問題和矛盾，可以說均直接或間接與財政相關聯(lián)，都需要在深化財稅改革中加以妥善解決和完善。從國內(nèi)國外的發(fā)展經(jīng)驗與客觀環(huán)境來看，我國目前仍處于大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也處于矛盾凸顯的改革深水期。如何理順中央與地方之間、地方與地方之間的關系與職責，充分調(diào)動和發(fā)揮中央和地方的積極性，穩(wěn)定地方財政收入，提高地方政府公共服務能力，是今后進一步改革完善的方向。因此有必要對中央和地方事權重新劃分，并在此基礎上調(diào)整政府間稅收安排，改革完善我國現(xiàn)行稅收體制。

首先是中央和地方之間事權的重新劃分。事權的劃分是中央與地方集權和分權原則的重要體現(xiàn)。不同國家由于各自政治、歷史和文化傳統(tǒng)差異，其在處理集權和分權問題上的哲學和態(tài)度也是各異的。從財政學原理上講，中央和地方之間事權的劃分要考慮公共產(chǎn)品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內(nèi)洽于全局利益最大化的激勵——相容機制和公共產(chǎn)品供給效率等因素。此外，還需考慮市場的統(tǒng)一、公平和基本公共服務的全國均等化等因素。有鑒于此，醫(yī)療、教育等民生事業(yè)以及食品藥品監(jiān)督、環(huán)境保護等外部性較強的行業(yè)可以作為收歸中央的事權考慮選項。

其次是調(diào)整政府間稅收安排，加快稅收體制改革。目前我國地方財政困難，營業(yè)稅是地方主體稅種，如果將地方收入的營業(yè)稅改征增值稅而不另外安排新的稅源，則會進一步減少地方財力，加劇地方財政緊縮。從稅制優(yōu)化理論來看，營業(yè)稅改征增值稅是否成功取決于稅制的全面改革。從長期來看，既要保證中央政府擁有一定的財力調(diào)控經(jīng)濟和社會發(fā)展，同時又要調(diào)動地方政府的積極性，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在稅收制度上進一步完善，重建地方主體稅種和稅收體系。其他稅種（諸如資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、消費稅等）有改革的空間和增收的潛力，一并改革所產(chǎn)生的改革紅利會十分明顯，但正如法國稅收經(jīng)濟學家伯納德·薩拉尼指出：任何形式的改革既制造了贏家，也制造了輸家，而后者往往怨聲載道，因此人們應該需求能導致帕累托改進的“稅制改革方向”，設計和推進地方主體稅種與稅收體系的重建應該考慮周密，協(xié)調(diào)好短期可做之事與中長期追求目標的關系，穩(wěn)步推進稅制改革分階段配套方案。

三、結(jié)語

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方的積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度?！盃I改增”不僅在我國稅制史上是一次重大的制度創(chuàng)新，也將會對我國經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整和增長模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生極為重要的促進作用，從而對我國經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大的影響；它絕不是一般意義上的改革舉措，而是一項牽一發(fā)而動全身、可能會引發(fā)財稅改革爭議的改革措施。它不僅利在當代，更是功在千秋。但是，“營改增”面臨困難較多，為更好地發(fā)揮“營改增”正面效應，必須通盤考慮，全局把握，充分控制潛在風險，化解潛在矛盾，實現(xiàn)稅制改革的深化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)?！?/p>

【參考文獻】

［1］ 施文潑，賈康.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調(diào)整［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2010（11）：46-51．

［2］ 馬海濤，任強，程嵐.我國中央和地方財力分配的合意性：基于“事權”與“事責”角度的分析［J］.財政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 劉蓉，劉楠楠.有關營業(yè)稅改征增值稅的政策思考［J］.財經(jīng)論叢，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.當前中國經(jīng)濟形勢與財政政策分析［J］.中國流通經(jīng)濟，2013（8）：4-12．