公共決策審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理研究

靳思昌

【摘 要】 行政審批、政府采購(gòu)、政府招投標(biāo)等公共決策中的尋租行為引發(fā)了“前腐后繼”的現(xiàn)象，產(chǎn)生了一系列國(guó)家治理危機(jī)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施盡管可以起到一定的制約作用，但由于屬于事后審計(jì)，致使國(guó)家審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能無法充分地發(fā)揮。而公共決策審計(jì)屬于事前審計(jì)，可以充分發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能。以尋租理論為基礎(chǔ)，通過公共決策審計(jì)清理主動(dòng)設(shè)租、弱化被動(dòng)設(shè)租、矯正無意設(shè)租，不斷發(fā)展和完善權(quán)力制衡機(jī)制、宏觀調(diào)控機(jī)制、公民參與機(jī)制，進(jìn)而完善國(guó)家治理機(jī)制，使國(guó)家在善政的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治。

【關(guān)鍵詞】 公共決策審計(jì)； 國(guó)家治理； 尋租理論； 公民參與

中圖分類號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-5937（2014）17-0081-05一、問題的提出

面對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，各國(guó)政府紛紛采取對(duì)策以降低給本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。中國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)、縱覽全局，出手力挽狂瀾，果斷推出總額達(dá)4萬億元的救市計(jì)劃。在這一計(jì)劃的感召下，全國(guó)各地上演了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新高潮，與此同時(shí)，出現(xiàn)了一些低水平重復(fù)建設(shè)，甚至搞脫離客觀實(shí)際的“面子工程”、“形象工程”、“政績(jī)工程”，耗費(fèi)了大量財(cái)政資金；地方政府債務(wù)激增引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)；盲目投資、違規(guī)擔(dān)保、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象給國(guó)家和社會(huì)帶來巨大損失，有些甚至危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。2007年1月至11月，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查處因決策失誤和工程建設(shè)等活動(dòng)損失浪費(fèi)的金額達(dá)271億元。時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)李金華在地方調(diào)研時(shí)曾指出，決策不周的危害性不亞于貪污腐敗，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貪污腐敗?？梢姡瑢?duì)公共決策的審計(jì)監(jiān)督日益引發(fā)國(guó)家審計(jì)的高度關(guān)注，促使國(guó)家審計(jì)拓展其邊界，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

赫伯特·亞歷山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）認(rèn)為“管理就是決策”。目前日益廣泛開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)，其首要任務(wù)就是要對(duì)公共決策進(jìn)行審計(jì)。因此，加強(qiáng)公共決策審計(jì)理論的探索和研究，建立監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，扭轉(zhuǎn)公共決策缺乏監(jiān)督的局面具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。本文以尋租理論為基礎(chǔ)，首先分析公共決策引發(fā)尋租的內(nèi)在機(jī)理，其次闡述公共決策審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，探討公共決策審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑，最后得出研究結(jié)論。

二、公共決策引發(fā)尋租的內(nèi)在機(jī)理分析

公共決策是公共組織實(shí)現(xiàn)其職能的重要組成部分，其目的是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府在很大程度上也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追逐自身利益最大化。比如政府及相關(guān)部門在進(jìn)行公共決策時(shí)，其內(nèi)部的官僚集團(tuán)也會(huì)有自身的利益，由此甚至?xí)?dǎo)致政府行為的變異，如大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象等，致使公共決策并不必然服務(wù)于公共利益，甚至有背離公共利益的可能（涂曉芳，2009）。如存在政府的“無意創(chuàng)租”（即政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足而干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活時(shí)產(chǎn)生的租金，由于干預(yù)的方式方法不當(dāng)，造成協(xié)調(diào)的失靈，使得該租金無法消散）、政府的“被動(dòng)尋租”（即政府受利益集團(tuán)的左右，成了某些利益集團(tuán)謀取私利的工具，為其所利用，通過并實(shí)施一些能給特殊利益集團(tuán)帶來巨額租金的法案）及政府的“主動(dòng)創(chuàng)租”（即政府官員主動(dòng)利用行政干預(yù)的手段來人為制造租金）（賀衛(wèi)，1994），導(dǎo)致追求自身利益最大化的市場(chǎng)主體進(jìn)行尋租，從而使公共決策無法高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的。

（一）公共決策中存在政府的“無意創(chuàng)租”

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下市場(chǎng)失靈的客觀存在要求政府進(jìn)行干預(yù)，政府部門在作出公共決策時(shí)，懷著干預(yù)市場(chǎng)的美好愿望，在有限理性或者缺乏公眾參與的情況下，發(fā)布相關(guān)政策，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)弱勢(shì)的一方為了維護(hù)自身或整個(gè)行業(yè)的利益而進(jìn)行尋租。比如2001年12月30日中國(guó)證監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《公開發(fā)行證券的公司信息披露編報(bào)規(guī)則第16號(hào)——A股公司實(shí)行補(bǔ)充審計(jì)的暫行規(guī)定》。暫行規(guī)定政策一公布，輿論一片嘩然。時(shí)隔兩個(gè)月，證監(jiān)會(huì)又發(fā)布了《2002年A股公司進(jìn)行補(bǔ)充審計(jì)試點(diǎn)的有關(guān)問題的通知》。據(jù)相關(guān)人士透露，中國(guó)證監(jiān)會(huì)出臺(tái)“補(bǔ)充審計(jì)”政策的目的主要有兩個(gè)：一是國(guó)內(nèi)社會(huì)審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量差，“補(bǔ)充審計(jì)”有助于提高我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量；二是請(qǐng)國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行“補(bǔ)充審計(jì)”，有助于反映中國(guó)會(huì)計(jì)、審計(jì)、信息披露準(zhǔn)則與國(guó)際準(zhǔn)則之間的差異，加快我國(guó)準(zhǔn)則國(guó)際化的步伐（梁富洲、王振中，2002）。

然而在我國(guó)審計(jì)市場(chǎng)，許多學(xué)者如劉運(yùn)國(guó)和麥劍青（2006）、郭照蕊（2011）等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)際“四大”與非國(guó)際“四大”在審計(jì)質(zhì)量上并不存在顯著的差異。這一研究結(jié)論在理論上盡管可能存在一定的局限性，但從實(shí)踐中同樣可以發(fā)現(xiàn)“四大”的審計(jì)質(zhì)量存在問題，例如2001年畢馬威在錦州港案件，2002年到2004年經(jīng)由德勤審計(jì)的科龍財(cái)務(wù)違規(guī)問題，主動(dòng)配合古井貢上市造假，偷逃稅款，2005年普華永道對(duì)黃山旅游和北京東方審計(jì)失敗，2006年普華永道審計(jì)失當(dāng)被上海外高橋推上仲裁庭，2008年畢馬威事務(wù)所深陷假賬事件，“四大”在中國(guó)上演的這一系列丑聞事件，使得“四大”的審計(jì)質(zhì)量正受到人們的質(zhì)疑。在這種情況下，我國(guó)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)對(duì)“四大”的過度青睞和追捧，不僅會(huì)增加上市公司的信息披露成本（一般情況下，對(duì)于同一審計(jì)項(xiàng)目，“四大”的收費(fèi)通常要高于內(nèi)資所2—5倍），而且在一定程度上也制約了內(nèi)資事務(wù)所的健康發(fā)展（郭照蕊，2011）。可見，政府干預(yù)不當(dāng)，會(huì)引發(fā)尋租，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，違背了中國(guó)證監(jiān)會(huì)出臺(tái)“補(bǔ)充審計(jì)”政策的善意出發(fā)點(diǎn)。

（二）公共決策中存在政府的“被動(dòng)創(chuàng)租”

隨著我國(guó)從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)逐漸分化，形成了一系列利益集團(tuán)。一些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)為了追求自身利益的最大化，總是力圖在給定的制度約束條件下，運(yùn)用各種不正當(dāng)、非合法的權(quán)勢(shì)或財(cái)勢(shì)對(duì)公共組織的決策過程施加影響，謀求預(yù)期對(duì)自己最為有利的制度安排或權(quán)利界定，使公共決策偏離公共利益，從而出現(xiàn)尋租問題。2005年一份對(duì)200個(gè)官員和學(xué)者的民意調(diào)查顯示，50%的人相信中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治改革受到了“部分既得利益集團(tuán)”的阻礙。最有力的例子便是房地產(chǎn)行業(yè)，從中可以窺視政府官員與房地產(chǎn)利益集團(tuán)已經(jīng)形成一個(gè)“聯(lián)盟”。清華大學(xué)教授孫立平認(rèn)為，在過去十年間，房地產(chǎn)利益集團(tuán)聚集了龐大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本。這一集團(tuán)不僅包括房地產(chǎn)商、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、銀行家和房地產(chǎn)投機(jī)者，也有某些政府官員、被拉進(jìn)“圈”內(nèi)的為其代言的經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及新聞?dòng)浾?，他們支持和保護(hù)著房地產(chǎn)商與投資者的利益（閆健，2009）。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)的稅收在地方財(cái)政收入中占有相對(duì)較大的比重，且又涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)；另一方面，房地產(chǎn)商在拿地、建設(shè)、銷售等一系列過程中，為地方政府及相關(guān)部門官員的尋租提供了巨額的灰色收入，從而使一些地方政府介入房地產(chǎn)炒作，成為緊密的利益共同體，出現(xiàn)了“被動(dòng)尋租”，其結(jié)果必然導(dǎo)致政府決策被扭曲，損害公眾利益，減少社會(huì)福利，引誘官員腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，導(dǎo)致“政府失靈”，當(dāng)前中央房地產(chǎn)政策在地方的失靈便是例證。

（三）公共決策中存在政府的“主動(dòng)創(chuàng)租”

在當(dāng)前中國(guó)行政管理體制中，行政審批是其中特色之一。由一道道審批構(gòu)筑起來的關(guān)卡已成為市場(chǎng)主體不可逾越的障礙，審批者為了及早和順利地通過審批，不得不奔波于審批機(jī)關(guān)之間，大量的人財(cái)物力不得不投入漫漫的審批中，從而引發(fā)一浪高過一浪的尋租和腐敗狂潮（高帆、李岳德，1994）。值得一提的是，在尋租行為中還存在一種“速度錢”的現(xiàn)象，即尋租者不要求政府官員做任何非法的事，只是想加快政府機(jī)構(gòu)的審批速度?？梢娦姓徟仁且环N權(quán)力，更是一種資源。在不規(guī)范的審批制度下，“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力金錢化”就是對(duì)某些地方和部門審批導(dǎo)致尋租行為的最好詮釋，即審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì)，審批代理市場(chǎng)的盛行便是例證?？梢哉f，凡存在審批權(quán)力的地方，都程度不同地滋生著腐敗。從世界來看，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，一般腐敗都發(fā)生在行政審批和政府采購(gòu)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有80多位省部級(jí)腐敗分子查出有經(jīng)濟(jì)問題，其中無一不與審批權(quán)力“尋租”有關(guān)。審批“尋租”的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力介入利益分配的過程，增大了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易成本，扭曲了資源配置?？梢?，行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的廣泛干預(yù)，即尋租環(huán)境的存在是腐敗產(chǎn)生的重要根源，權(quán)力尋租惡化了社會(huì)成本與社會(huì)環(huán)境。諾斯認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的良好初衷，常常產(chǎn)生有悖初衷的后果，而政府對(duì)這種后果缺乏控制。

近段時(shí)間，關(guān)于IPO（Initial Public Offerings，簡(jiǎn)稱IPO）的審核問題，新任證監(jiān)會(huì)主席郭樹清提出“IPO不審行不行？”因觸碰到中國(guó)資本市場(chǎng)最為敏感的神經(jīng)，再次引起廣泛熱議。一份來自網(wǎng)上的調(diào)查顯示，54%的人贊成取消審核，以減少權(quán)力尋租。因?yàn)樵谀壳暗男鹿砂l(fā)行制度下，尋租現(xiàn)象難以避免。中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬認(rèn)為證監(jiān)會(huì)應(yīng)把精力從“重審輕監(jiān)”調(diào)整到“重監(jiān)輕審”，就發(fā)行來說要從“實(shí)質(zhì)性審核”到“程序性和形式性審核”，取消發(fā)審委，落實(shí)到拿高薪的保薦人和承銷商身上。郭樹清強(qiáng)調(diào)，要大力推進(jìn)行政審批制度改革……大幅減少事前準(zhǔn)入和審批，以壓縮尋租機(jī)會(huì)和尋租空間。

三、公共決策審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系分析

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒（1996）在《改革政府》一書中提出有預(yù)見的政府特征：預(yù)防而不是治療。劉家義審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為審計(jì)發(fā)揮的就是預(yù)防、揭示和抵御功能，與國(guó)家治理的預(yù)防、建設(shè)功能相耦合?？梢姡瑖?guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的功能具有內(nèi)在一致性。世界審計(jì)組織在《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，明確要求各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的重要作用。中美兩國(guó)審計(jì)長(zhǎng)（2011）一致認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和方向就是推動(dòng)國(guó)家治理的完善。

（一）國(guó)家治理的完善為公共決策審計(jì)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

國(guó)家治理包括國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和國(guó)家治理機(jī)制，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是國(guó)家治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)載體，國(guó)家治理機(jī)制依賴于一定的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。如果沒有國(guó)家治理機(jī)制，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)無法發(fā)揮作用。國(guó)家治理結(jié)構(gòu)為發(fā)揮國(guó)家治理功能提供了制度框架，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)，需要監(jiān)督機(jī)制的充分發(fā)揮，公共決策審計(jì)便是其中之一。公共決策者是否履行了公共受托責(zé)任，在決策中是否受到利益集團(tuán)所左右及存在利己行為，不能由公共決策者自己說了算，而必須由公共決策審計(jì)對(duì)其履行公共受托責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，進(jìn)而確定或解除其所負(fù)的公共受托責(zé)任?？梢姡矝Q策審計(jì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示、抵御功能的免疫系統(tǒng)。公共決策審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的一種表現(xiàn)形式，能否有效地履行關(guān)系到公共決策的質(zhì)量，進(jìn)而深深地影響國(guó)家治理。好的決策無疑會(huì)給社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，而錯(cuò)誤的決策給社會(huì)帶來重大的損失或負(fù)擔(dān)。可見，國(guó)家治理的需求決定了公共決策審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理機(jī)制越完善，公共決策審計(jì)工作就越能順利開展，就能消除基本的低效浪費(fèi)，增強(qiáng)審計(jì)效果，促進(jìn)建立國(guó)家審計(jì)結(jié)果落實(shí)機(jī)制。反之，缺乏國(guó)家治理機(jī)制，國(guó)家審計(jì)工作就很難推進(jìn)，免疫系統(tǒng)功能就得不到充分發(fā)揮。

（二）公共決策審計(jì)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理為目標(biāo)

縱觀中國(guó)審計(jì)三千多年的歷史，無不服務(wù)于治理的需要。公共決策審計(jì)通過降低公共決策委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱，給公共決策委托人提供信息支持，促使委托人更好地監(jiān)督代理人，從而降低公共決策代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)及逆向選擇。公共決策審計(jì)可以提升公共決策的透明度和公開化，促進(jìn)公共決策的科學(xué)性，確保政府和政府有關(guān)部門履行其責(zé)任，為國(guó)家治理提供信息支持。另外，公共決策審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，其自身的發(fā)展與完善為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論及績(jī)效審計(jì)理論的完善提供理論支持。可見公共決策審計(jì)是國(guó)家治理強(qiáng)有力的工具，在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。首先，公共決策審計(jì)要審核公共決策是否把公共利益作為決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，在重大經(jīng)濟(jì)決策的形成與實(shí)施過程中是否有尋租現(xiàn)象。其次，公共決策審計(jì)要審核公共決策是否按照決策程序進(jìn)行，決策的內(nèi)部控制是否完善、決策內(nèi)容是否合法、決策過程是否公開透明、決策效果是否真實(shí)、決策資料是否完整。再次，公共決策審計(jì)要審核公共決策是否體現(xiàn)和維護(hù)公共利益；是否超越利益集團(tuán)的利益，被利益集團(tuán)的利益所左右；是否超越部門的利益，為部門利益所左右；是否超越?jīng)Q策者個(gè)人的利益，被個(gè)人利益所左右；公共決策是否體現(xiàn)并維護(hù)社會(huì)的正義。最后，公共決策審計(jì)要審核公共決策是否體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率和效能的標(biāo)準(zhǔn)，是否提高決策的可行性，是否提升決策的效益、降低決策的成本，從而使公共資財(cái)善加利用。另外，公共決策審計(jì)還要根據(jù)重要性原則，關(guān)注社會(huì)的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)及關(guān)系人民群眾切身利益的決策問題，比如行政審批、政府采購(gòu)、項(xiàng)目招投標(biāo)等。

四、公共決策審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的路徑選擇

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAL）在《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》的“審計(jì)的目的”中指出，“……審計(jì)本身不是目的，而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是要及早地揭露背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象……盡可能及早采取改正措施……防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生”。目前無論是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)還是環(huán)境審計(jì)均是事中、事后審計(jì)，難以發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防作用。因此要求國(guó)家審計(jì)關(guān)口前移，對(duì)公共決策實(shí)行審計(jì)，為實(shí)現(xiàn)善政基礎(chǔ)上的國(guó)家善治服務(wù)。

（一）公共決策審計(jì)為制衡權(quán)力奠定基礎(chǔ)，以服務(wù)國(guó)家善治

18世紀(jì)法國(guó)偉大的思想家孟德斯鳩曾經(jīng)做過經(jīng)典的論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。我國(guó)行政管理體制中的審批權(quán)向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)集中，向少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)集中。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的行政審批權(quán)，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，這幾乎成為每一個(gè)走上犯罪道路的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)律。在行政審批中大案、要案不斷被查獲，引發(fā)“前腐后繼”的現(xiàn)象，印證了“絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”之真理（章劍生，2011）。從制度設(shè)計(jì)來看，審批中的尋租與國(guó)家審計(jì)的缺位有關(guān)。公共決策尋租的治理有賴于建立一種可以有效制衡公共決策的政治結(jié)構(gòu)，而公共決策審計(jì)作為一種制衡機(jī)制，是治理公共決策尋租的一種重要手段。實(shí)施公共決策審計(jì)，完善權(quán)力制衡機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)利益博弈均衡。

（二）公共決策審計(jì)為政府宏觀調(diào)控提供依據(jù)，以服務(wù)國(guó)家善治

2007年的金融危機(jī)中，在我國(guó)政府實(shí)施4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了通貨膨脹及地方政府債務(wù)激增的現(xiàn)象。中國(guó)人民銀行與財(cái)政部門公布的地方政府債務(wù)相差幾萬億元。在此情境下，國(guó)家的宏觀調(diào)控應(yīng)該采取什么樣的財(cái)政政策和貨幣政策？國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)迅速指示審計(jì)署實(shí)施地方政府債務(wù)審計(jì)，債務(wù)審計(jì)的結(jié)果為國(guó)家下一步的宏觀調(diào)控提供了依據(jù)，有力地發(fā)揮了公共決策審計(jì)的治理功能。另外，公共決策審計(jì)報(bào)告要全面評(píng)價(jià)公共決策的執(zhí)行情況，重點(diǎn)反映帶有普遍性和傾向性的問題，為加強(qiáng)宏觀管理提供決策依據(jù)，促進(jìn)更好地研究和解決這些共性問題，提高政府的治理水平?？梢姡矝Q策審計(jì)成為推動(dòng)完善國(guó)家治理的主導(dǎo)力量。

（三）公共決策審計(jì)為公民參與國(guó)家治理提供可靠的信息，以服務(wù)國(guó)家善治

據(jù)報(bào)道，新中國(guó)前50年的大約兩萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費(fèi)至少有一萬億元。引發(fā)公共決策失誤的原因有多個(gè)方面，其中公民參與不足是原因之一。傳統(tǒng)的管理型政府往往疏遠(yuǎn)了政府與公民的利益關(guān)系，容易導(dǎo)致公共部門的腐敗行為。治理理論強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的平等關(guān)系，公民不再是政府信息的被動(dòng)接受者，政府也不再是公民行為的意向控制者。只要不違法，公民有什么不滿就可以說，可以申訴，甚至說一些使政府不高興的話，做一些使政府不高興的事，政府根據(jù)公民的合理要求，對(duì)政策和制度進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整（閆健，2009）。公共決策的過程就是把各種利益訴求轉(zhuǎn)化為重大決策的過程。公民參與決策不僅是善治的要求，也是提高公共決策能力的重要途徑。通過公民參與不僅有助于實(shí)現(xiàn)公共決策的公共利益傾向，而且有助于使社會(huì)公眾增加對(duì)政府的信任感，從而積極推動(dòng)公共決策的順利實(shí)施。目前制約公民參與的一個(gè)重要因素是信息的缺乏。從制度設(shè)計(jì)上來看，公共決策審計(jì)對(duì)推動(dòng)公民參與治理具有天然的優(yōu)勢(shì)。因此，通過公共決策審計(jì)增加決策信息的可信度，為公民參與提供可靠的信息，減少信息使用者采用缺損信息作出非最佳決策的風(fēng)險(xiǎn)，從而化解公民參與治理的困境，推動(dòng)公民參與的深度和廣度，服務(wù)公民社會(huì)的建立。

（四）公共決策審計(jì)要求審計(jì)關(guān)口前移，與公共決策同步，以服務(wù)國(guó)家善治

公共決策審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注公共決策程序的合法合規(guī)性、公共決策依據(jù)的真實(shí)可靠性、公共決策方法的科學(xué)性和公共決策方案的效益性。一方面，公共決策審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重中之重，在公共決策審計(jì)的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分決策者和經(jīng)營(yíng)者責(zé)任，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論；另一方面，公共決策審計(jì)在科學(xué)劃分決策者和經(jīng)營(yíng)者的基礎(chǔ)上，可以使績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)更客觀、真實(shí)。通過公共決策審計(jì)給公共決策部門傳遞可靠信息，降低委托者和代理者之間的信息不對(duì)稱，以防止戰(zhàn)略出現(xiàn)重大錯(cuò)誤或促使所發(fā)生的錯(cuò)誤迅速得到糾正；直接對(duì)公共決策提出可行性建議，以增加公共決策的可行性（余燦，2006）。例如江西省副省長(zhǎng)謝茹在2012年全國(guó)“兩會(huì)”上披露，“一般白內(nèi)障一例要3 000多元，為什么江西1 300元能做呢？原來白內(nèi)障手術(shù)使用的進(jìn)口人工晶體報(bào)價(jià)為89元一枚，而醫(yī)院自行采購(gòu)要600至800元一枚”。本文認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)對(duì)醫(yī)療耗材采購(gòu)提前介入，進(jìn)行公共決策審計(jì)，可以讓醫(yī)療耗材價(jià)格回歸合理，減輕患者和國(guó)家的負(fù)擔(dān)，構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系，服務(wù)國(guó)家善治。

（五）公共決策審計(jì)服務(wù)國(guó)家善治的例證分析——以房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控為例

公共決策是建設(shè)公共項(xiàng)目、形成公共組織、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的前提和基礎(chǔ)。一種公共產(chǎn)品所經(jīng)過的公共決策環(huán)節(jié)越多，公共決策尋租的環(huán)節(jié)就會(huì)越多，政府宏觀調(diào)控的難度就會(huì)越大，政府失靈的可能性就會(huì)越高。目前在房地產(chǎn)調(diào)控領(lǐng)域，單純地調(diào)節(jié)房地產(chǎn)需求無法使房地產(chǎn)價(jià)格實(shí)現(xiàn)理性回歸，出現(xiàn)的房地產(chǎn)調(diào)控失靈便是例證。正如時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2012年的全國(guó)“兩會(huì)”上說，“……房地產(chǎn)調(diào)控在2003年已經(jīng)提出了6條措施，2005年又制定了國(guó)八條，2006年又制定了國(guó)六條。但是，為什么調(diào)控不見成效？群眾也只在責(zé)怪我們，說房?jī)r(jià)越調(diào)越高……”

房地產(chǎn)行業(yè)是一個(gè)涉及面廣的行業(yè)，整體鏈條長(zhǎng)，涉及的部門（環(huán)節(jié)）多、周期長(zhǎng)，更容易導(dǎo)致公共權(quán)力的失控，從而產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象。一般來說，房地產(chǎn)開發(fā)這個(gè)繁雜的系統(tǒng)工程必須經(jīng)過很多道環(huán)節(jié)，缺一不可，如前期調(diào)研、項(xiàng)目立項(xiàng)、銀行貸款、取得土地使用權(quán)、征地拆遷、項(xiàng)目規(guī)劃、工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)銷售等等。僅從公共決策層面來看，涉及銀行部門、稅務(wù)部門、工商部門、國(guó)土資源部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、房產(chǎn)管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門，涉及小區(qū)配套方面的主管部門就更多了，環(huán)保局、教育局、衛(wèi)生局、電力公司、自來水公司……在當(dāng)前實(shí)行審批管理體制及行政效率不高的情況下，一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目需要經(jīng)過一系列承上啟下環(huán)節(jié)的審批，審批部門受理后在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)作出審批決定以及審批標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，致使審批部門具有很大的自由裁量權(quán)，任由行政機(jī)關(guān)在無序中緩慢運(yùn)行，有時(shí)還會(huì)幾經(jīng)反復(fù)，曠日持久的等待是每個(gè)審批者的必修課。等到有關(guān)部門審批完畢，作出審批決定，往往已耗費(fèi)數(shù)月乃至數(shù)年。尤其是我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行從土地整理、拍賣、房地產(chǎn)開發(fā)再到房地產(chǎn)銷售70%以上的資金由銀行提供。對(duì)于開發(fā)商來說，時(shí)間就是財(cái)富，一個(gè)樓盤，從拿地到銷售完畢，一般的周期，快則六至八個(gè)月，慢也只要一年。房地產(chǎn)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)推遲，單是銀行的貸款僅利息一項(xiàng)給開發(fā)商造成的成本壓力就不可小覷，房地產(chǎn)公司為了告別漫長(zhǎng)的審批等待，尋租（包括尋“時(shí)間”租）恐怕是唯一的捷徑，可見，房地產(chǎn)調(diào)控的預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)還要看政府治理尋租的成效。當(dāng)前市場(chǎng)上的房地產(chǎn)成本分析僅考慮土地、建筑成本、政府稅費(fèi)等直接成本，沒有考慮到當(dāng)前的尋租環(huán)境，研究結(jié)論必定是有缺陷的。本文認(rèn)為通過公共決策審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和披露各個(gè)決策環(huán)節(jié)的尋租行為，才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的功效，使房地產(chǎn)價(jià)格理性回歸，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。可見，政府房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，若不考慮當(dāng)前的尋租環(huán)境，只是為了調(diào)控而調(diào)控，結(jié)果必然是徒勞的。

五、研究結(jié)論

為了維護(hù)社會(huì)公眾的利益，通過公共決策審計(jì)以清理主動(dòng)設(shè)租，弱化被動(dòng)設(shè)租，矯正無意設(shè)租，不斷發(fā)展和完善權(quán)力制衡機(jī)制、宏觀調(diào)控機(jī)制、公民參與機(jī)制，進(jìn)而完善國(guó)家治理機(jī)制，使國(guó)家在善政的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治。●

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