淺析農(nóng)村土地征收補償中的法律問題與對策

謝鵬 張大江

【摘?要】隨著我國城市化進程與公共設(shè)施建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村土地征收日益成為土地管理中至關(guān)重要的一個問題。一方面，包含農(nóng)用地、宅基地和建設(shè)用地的農(nóng)村土地，作為最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的立身之本，更是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ);另一方面城市化不斷發(fā)展的進程造成農(nóng)村土地利益分配的沖突。那么，如何應(yīng)對農(nóng)村土地征收中的補償問題呢？筆者認(rèn)為，進一步完善法律法規(guī)制度，是基本的解決對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;土地征收;補償;對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve Center?Jinan?Shandong?250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability; on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land;Land expropriation;Compensation;Countermeasures

1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導(dǎo)下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。

2. 農(nóng)村土地征收存在的問題

2.1?公共利益界定不清，土地征收濫用嚴(yán)重。

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。

2.2?補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進而導(dǎo)致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1];其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3?土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。

我國土地征收程序主要包括發(fā)布征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀?，但從實際操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個月內(nèi)全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。

（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應(yīng)有的中立性。

（3）農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應(yīng)當(dāng)引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應(yīng)當(dāng)按照市場基本價值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。[3]現(xiàn)有的征地補償標(biāo)準(zhǔn)在于用過去的物權(quán)數(shù)值測算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足;土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠(yuǎn)利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴(yán)重困難。

3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策

筆者認(rèn)為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1?界定“公共利益”的范圍。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過概括的基礎(chǔ)上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！?[5]

3.2?嚴(yán)格土地征收程序與監(jiān)管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應(yīng)當(dāng)通過多種渠道普及征地法律政策和發(fā)布征地公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應(yīng)賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構(gòu)對案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護，確保審判結(jié)果的公正。[6]

3.3?提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

就補償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標(biāo)準(zhǔn)最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進行流轉(zhuǎn)，通過辦市場、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。[7]

3.4?豐富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。

（3）提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會。

4. 結(jié)語

土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會之穩(wěn)定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補和改進當(dāng)前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻

[1]?農(nóng)村土地征收問題研究 [期刊論文]《建筑工程技術(shù)與設(shè)計》，2015年 張雅娜.

[2]?農(nóng)村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規(guī)制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強 等.

[3]?農(nóng)村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業(yè)服務(wù)學(xué)院學(xué)報》，2013年 余鑫 等.

[4]?非理性征地補償?shù)闹贫日T因 [期刊論文]《改革與戰(zhàn)略》，2009年 左靜.

[5]?《中國物權(quán)法草案建議稿》梁慧星社會科學(xué)文獻出版社2000-03.

[6]?科學(xué)發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011年 吳傳毅.

[7]?農(nóng)村土地征收的法律問題研究 [期刊論文]《法制與社會》，2009年 吳嬡婷.