加拿大環(huán)境審計特點與借鑒之處

+韓志剛

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在全球范圍內的實施，環(huán)境保護越來越受到各國的重視。在西方的工業(yè)化國家中，加拿大的環(huán)境保護成效令人稱道。加拿大在環(huán)境保護方面取得的成績，與其完善而有效的環(huán)境保護政策，成熟的審計監(jiān)督體系和先進的環(huán)境審計理念、方法有很大的關系。

加拿大的審計制度屬于典型的立法模式，其審計機關隸屬于立法機構。由于各級立法機構均由獨立選舉產(chǎn)生，因此各級審計機關也是完全獨立，沒有隸屬關系。審計機關作為國會系列機構之一，獨立于行政部門，不受任何行政干預。審計長直接對國會負責并提交審計結果報告且審計結果報告對公眾和媒體公開。早在1993年，加拿大聯(lián)邦審計署就已經(jīng)在績效審計中考慮環(huán)境因素，將原來的3E（經(jīng)濟性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）發(fā)展為4E，增加了環(huán)境性Environment，并由當年開始獨立的、全方位地履行資源環(huán)境審計的職能。

一、加拿大環(huán)境保護以及環(huán)境審計的特點

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃和法律體系比較健全

加拿大在環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃制定方面著手比較早，早在1990年，政府就制定了《加拿大綠色規(guī)劃》，其目的是保證居民持續(xù)擁有清潔的空氣、水和土地，使可更新能源能夠得到持續(xù)利用，保護野生動植物健康、生存和發(fā)展，將環(huán)境突發(fā)事件的影響降到最小等等。到1997年，加拿大自然資源部等25個聯(lián)邦政府部門和機構開始制定本部門的《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，并規(guī)定每3年進行一次修訂，以保持戰(zhàn)略的合理性和指導性。另外，各個省根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和環(huán)境特點制定相應的環(huán)境保護和發(fā)展戰(zhàn)略。

除了戰(zhàn)略規(guī)劃，加拿大有著相對比較完善的環(huán)境保護法律。主要有《加拿大環(huán)境保護法》（Canadian Environmental Protection Act CEPA），這是目前加拿大環(huán)境保護方面最基本的一部法律。它對政府行政職能、公眾參與、信息收集、污染防治、有毒物質控制、生物技術影響、污染控制、廢棄物管理、環(huán)境突發(fā)事件處理等方面做出了明確的規(guī)定。除此之外，還制定了《加拿大環(huán)境評估法》、《加拿大航運法》、《北極水域污染防治法》等等。除國會外，各省議會也是立法主體，如阿爾伯塔省制定的環(huán)保方面的法律有《公共土地法》、《林業(yè)法》、《氣候變化和污染氣體排放管理條例》等等。

聯(lián)邦政府與各省政府之間在環(huán)境立法的權責劃分建立在憲法規(guī)定的“分擔責任”上。以水資源保護為例，聯(lián)邦政府對漁業(yè)、航運、跨國水資源管理和聯(lián)邦土地立法，而省政府在各自的行政邊界內管理水資源，并在水的需求與供應、污染控制、水電和非核電力管理及灌溉方面立法。各級政府責任公擔，形成嚴密而合理的污染監(jiān)督與防治法律體系。

（二）環(huán)保事業(yè)社會公眾參與程度高

加拿大不僅立法的可操作性比較高、對于違反相關環(huán)境保護政策的處罰力度非常大，而且十分重視廣泛的社會和公眾參與度。環(huán)境保護事業(yè)是政府、企業(yè)和公眾的共同目標和利益，需要社會各個方面的積極參與和努力。立法部門負責設立法律法規(guī)，行政部門負責執(zhí)行法律并制定相關環(huán)保條例和規(guī)定；企業(yè)在其日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中具體執(zhí)行環(huán)境保護的相關規(guī)定，并積極探索實踐環(huán)境保護的新技術和方法，并因此在社會上獲得良好的聲譽；公眾通過參與政策制定、環(huán)境評估、公眾監(jiān)督以及民意調查，訴訟案件的公民陪審團聽證等方式，在環(huán)保事業(yè)中發(fā)揮重要的作用。

各級審計機關對各個政府部門和污染單位對環(huán)境政策和法律的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并做出評價，向議會報告并對公眾公開。對于審計部門公開的環(huán)境審計報告的反應，也成為公眾參與環(huán)保事業(yè)的途徑之一。

（三）審計機關在環(huán)境保護事業(yè)中表現(xiàn)活躍

加拿大的審計機關在環(huán)境保護事業(yè)中，既是監(jiān)督者，也是協(xié)調者。環(huán)境問題、環(huán)境法律條款的施行、環(huán)境目標的達成通常會涉及多個部門，監(jiān)督和協(xié)調部門之間是否密切地開展合作，如何合作，是否達到合作目標等，就屬于加拿大審計機關的一個重要職責。加拿大聯(lián)邦早在1996年6月就成立了環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展委員會，領導專門從事環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展審計的人員開展環(huán)境審計。目前這個環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展委員會由具有環(huán)境、生態(tài)、生物、能源、會計、管理和法律等各種專業(yè)背景的人員構成。專門的環(huán)境審計機構和專門的環(huán)境審計人才隊伍，為持續(xù)監(jiān)測環(huán)境政策作用以及對環(huán)境項目持續(xù)跟蹤評估提供了保證，從而保證了環(huán)境審計的水準。

二、加拿大環(huán)境保護和環(huán)境審計的借鑒之處

（一）加強法律制度可操作性，加大環(huán)境執(zhí)法力度

我們要在觀念上處理好環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展的關系，制定切實可行的環(huán)境政策和管理措施。雖然我們已經(jīng)制定了比較明確的環(huán)境保護標準，也已經(jīng)形成了環(huán)境保護的法律體系。但是尚有兩方面不足，一是環(huán)境保護的法律法規(guī)大多缺少必要而詳細的實施細則，給執(zhí)法造成了相當?shù)睦щy；二是現(xiàn)有法律處罰力度不足?，F(xiàn)實中還存在“違法成本低，守法成本高”的奇怪現(xiàn)象，這些問題不解決就會使環(huán)境保護相關法律失去必要的強制力。因此我國應加強法律制度的可操作性，加大環(huán)境執(zhí)法力度，適當提高處罰力度，提高企業(yè)的違法成本，還要建立政府部門對建設項目違法管理的責任追究制度。

（二）加強環(huán)境審計立法，推動審計對環(huán)境政策的監(jiān)督

國家審計部門是國家機關和國有企事業(yè)單位經(jīng)濟活動的監(jiān)督者，由審計機關行使環(huán)境審計監(jiān)督是比較合適的。目前環(huán)境審計的法律依據(jù)僅限于《審計法》第三條“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！杯h(huán)境審計屬于效益審計的一種，應當立法將環(huán)境審計的職責和權限進一步明確，規(guī)定審計機關對各級政府環(huán)境政策的制定和執(zhí)行以及環(huán)保資金的使用進行監(jiān)督。

（三）提高審計監(jiān)督的層次，提高審計建議的針對性和可操作性

環(huán)境審計不能僅僅站在財政財務監(jiān)督的層次，而是要站在更高的政策層面進行監(jiān)督和評價。查出問題不是審計的終極目標，審計的終極目標是使被審計單位提高管理，從而不出問題。環(huán)境審計的目標是摸清情況，提出建議，提高環(huán)境管理水平，減少環(huán)境污染。因此，環(huán)境審計應該站在評價環(huán)境政策和其執(zhí)行情況的層次來進行，從而充分發(fā)揮審計系統(tǒng)的“免疫”功能，同時對政策的制定起到有效的推動作用。加拿大審計機關出具的審計報告所提出的審計建議非常具有針對性和可操作性。我們要克服審計報告中“加強某某方面管理”之類的籠統(tǒng)性的審計建議，要提出如何加強，具體如何操作方面的審計建議，從而加強審計整改的可行性。

（四）加強環(huán)境審計人才的培養(yǎng)

環(huán)境審計涉及的政策性強，專業(yè)性強，知識面廣，要求審計人員對國家政策、環(huán)境保護專業(yè)知識以及各種工業(yè)流程有較深的認識，這樣才有可能提出有效可行的審計建議。要做到這一點，需要對審計人員的素質進行大幅提高，加強環(huán)境審計人才培養(yǎng)就顯得格外重要。