地方政府債務(wù)的成因和對(duì)策研究

宗緒波

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人以政府名義舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù),并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)。按照2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，我國地方政府債務(wù)分為三類：分別是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。

我國1995年實(shí)施的《預(yù)算法》第二十條規(guī)定:“地方各級(jí)政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蓖陮?shí)施的《擔(dān)保法》第八條規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)不得為保證人,但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！钡?這些限定并不意味著地方政府不存在債務(wù)。事實(shí)上,地方政府為彌補(bǔ)資金缺口,多年來以各種名義舉借了大量債務(wù)。審計(jì)署2013年12月底發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.33萬億元。

從審計(jì)署公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來看，債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但對(duì)部分地方政府性債務(wù)上漲過快、管理混亂等潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不可掉以輕心，如果不加以妥善解決，很可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展埋下“禍根”。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府該類債務(wù)余額超10萬億元，比2010年底增加了3.86萬億元，年均增長近20%，一些地方政府債務(wù)率甚至超過100%，償還壓力較大。更值得警惕的是，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收益的依賴程度普遍較高，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下行，勢必影響土地出讓收益，降低償債能力。

二、地方政府債務(wù)的成因

（一）轉(zhuǎn)型期政府財(cái)政投入劇增

當(dāng)前我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相互交織，解決這些問題需要較大的政府財(cái)政投入。例如，城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口不斷涌入城市，對(duì)公共交通、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大的需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府提供效率更高，因此，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面任務(wù)十分艱巨，而地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量的投資，這構(gòu)成了地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。

（二）地方政府財(cái)力匱乏

1994年分稅制改革后，從財(cái)權(quán)上看，中央政府集中了所有地方稅的立法權(quán)和稅收管理權(quán)，省以下各級(jí)財(cái)政所掌握的地方稅大多是零星和穩(wěn)定性較差的小稅種，地方稅收體制缺乏規(guī)模和穩(wěn)定性，地方政府擁有的財(cái)權(quán)相當(dāng)有限。而與之相對(duì)應(yīng)的是，地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)卻與日俱增，據(jù)國務(wù)院研究中心的報(bào)告顯示，1994-2006年間，中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%。而地方政府沒有稅收立法權(quán)和發(fā)行公債的權(quán)力，這迫使地方政府通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)。

（三）政府職能存在越位情況

政府職能越位，主要是指政府直接包攬了本來可以通過市場進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)，非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)。與有限政府的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)相比，我國政企、政資、政事、政社關(guān)系仍未完全理順，政府仍然管了一些“不該管、管不了、管不好”的事情。例如，政府既是國有企業(yè)的出資人，又對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督管理，政企不分、政資不分。政府職能越位現(xiàn)象促使財(cái)政支出越位，使得本就有限的政府財(cái)力更顯不足。

（四）唯GDP論英雄的地方官員政績考核導(dǎo)向

過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長是我國的主要發(fā)展目標(biāo)，對(duì)干部的考核評(píng)價(jià)也是以經(jīng)濟(jì)增長速度為主要指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)增長速度中又主要以GDP增長為核心指標(biāo)。這種單一的考核體系，造成地方發(fā)展唯GDP的發(fā)展模式。在財(cái)力有限的情況下，一些地方政府紛紛變相舉債，將款項(xiàng)用于 “政績工程”建設(shè)。

（五）缺乏有效完善的債務(wù)管理機(jī)制

《預(yù)算法》等有關(guān)法律規(guī)定禁止地方政府舉債，因而此前并沒有對(duì)地方政府建立一套全面的債務(wù)管理制度，也沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)；政府債務(wù)管理缺乏科學(xué)統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，許多債務(wù)都沒有納入預(yù)算管理之中；政府舉債缺乏約束和控制，多數(shù)沒有建立償債機(jī)制。此外，地方舉債屬于違法行為，地方政府不愿建立規(guī)范的舉債信息披露機(jī)制，導(dǎo)致地方政府隨意舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、化解地方政府債務(wù)對(duì)策

（一）完善財(cái)政體制改革

一是明確中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。進(jìn)一步明晰中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分,并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財(cái)權(quán)。應(yīng)重新界定中央和省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，總的原則應(yīng)當(dāng)是“誰辦事，誰拿錢”，各負(fù)其責(zé)。明確將國防、外交、國家安全、全國性和跨省的交通設(shè)施、糧食生產(chǎn)相關(guān)的補(bǔ)貼等作為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)、地方企業(yè)的技術(shù)改造、地方文化、教育、衛(wèi)生等區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，在此基礎(chǔ)上劃分中央和地方應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。二是給予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，完善地方稅體系。對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)影響較大，而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)整體影響不大的稅種，例如財(cái)產(chǎn)稅，立法權(quán)應(yīng)該下放給地方。在不影響稅收負(fù)擔(dān)的前提下，積極推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅體系的改革，大力發(fā)展和培植財(cái)產(chǎn)稅，推動(dòng)開征完善的環(huán)境稅，增加地方政府的財(cái)力。

（二）糾正政府越位問題

明確政府與市場，企業(yè)的分工。按照“有所為有所不為”的原則，解決財(cái)政支出的“越位”問題，遏制對(duì)財(cái)政支出的過度要求，地方財(cái)政逐步退出競爭性領(lǐng)域。從目前來看，政府從相關(guān)領(lǐng)域退出對(duì)于解決債務(wù)問題也同樣重要，而這也符合政府職能轉(zhuǎn)變的需求?？梢酝顺龌虿糠滞顺龅念I(lǐng)域包括有收費(fèi)權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如高速公路、港口、公交設(shè)施、垃圾和污水處理、水電氣暖等市政公用設(shè)施。

（三）改革地方政績考核辦法

過去干部考核對(duì)GDP考核很重視，與官員升遷結(jié)合在一起，導(dǎo)致大家一味追求GDP，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對(duì)環(huán)境不重視，對(duì)民生建設(shè)不重視。日前，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把GDP及增長率作為政績?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞GDP及增長率排名。這是轉(zhuǎn)變單一考核體系的重大契機(jī)，地方政府應(yīng)結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)建立全方位的考核指標(biāo)，把可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、生態(tài)文明建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核，把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，抑制地方政府盲目舉債的沖動(dòng)。

（四）建立統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制

目前，應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一規(guī)范的政府性債務(wù)管理制度。鑒于財(cái)政在政府債務(wù)工作中的職能，應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理，將地方政府債務(wù)逐步分類納入預(yù)算管理，完善地方政府性債務(wù)管理制度；實(shí)行舉債批準(zhǔn)制度，嚴(yán)格控制融資規(guī)模，建立健全項(xiàng)目決策機(jī)制；編制政府流動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理；完善政府債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管制度，降低融資成本，提高資金使用效益。