協(xié)同治理中地方政府信息共享研究

許月美 韋麗 張安寧

作者簡(jiǎn)介：許月美（1990-），女，廣西百色人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：電子政務(wù);韋麗（1989-），女，廣西南寧人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：地方政府治理;張安寧（1988-），男，陜西商洛人，廣西人民廣播電臺(tái)人力資源部，研究方向：人力資源管理。

摘要：政府信息共享是產(chǎn)生政務(wù)協(xié)同的關(guān)鍵因素，也是當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的要求。探討協(xié)同治理視角下地方政府的信息共享價(jià)值，并嘗試構(gòu)建地方政府信息共享的模式與平臺(tái)，并提出該平臺(tái)應(yīng)具備的功能，以達(dá)到政府信息共享最大化的目的。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；地方政府；信息共享模型；共享平臺(tái)

中圖分類(lèi)號(hào)：F49文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）13017003

政府信息共享作為電子政務(wù)建設(shè)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，信息共享的有效與否直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段的政府信息共享中，由于傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)的影響，上下層之間、橫向同級(jí)部門(mén)之間的信息交流、溝通與共享未能達(dá)到協(xié)同共享的目的，信息資源沒(méi)有發(fā)揮最大的效用。近年來(lái),協(xié)同治理理論受到多數(shù)學(xué)者們的青睞,其作為運(yùn)用到政府信息資源共享的理論指導(dǎo)工具,對(duì)協(xié)同政務(wù)的發(fā)展具有重要作用。如鄭巧、肖文濤學(xué)者指出協(xié)同治理能最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)選擇，并高度概括出協(xié)同治理是服務(wù)型政府的治道邏輯。吳春梅、莊永琪學(xué)者提出協(xié)同理論與治理理論具有深度耦合，網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合是協(xié)同治理的三個(gè)關(guān)鍵變量，作為共享的制度和信息技術(shù)是協(xié)同治理影響因素之一。蔡淑琴、梁靜學(xué)者把協(xié)同分為管理協(xié)同、技術(shù)協(xié)同與人機(jī)協(xié)同，指出信息共享是協(xié)同實(shí)現(xiàn)的必要但不充分條件。多數(shù)學(xué)者提出協(xié)同治理、信息共享是我國(guó)構(gòu)建“服務(wù)型”政府的必要條件，但是從學(xué)界來(lái)看，很少有學(xué)者關(guān)注協(xié)同治理與政府信息共享之間的內(nèi)在聯(lián)系。本文提出協(xié)同治理與政府信息共享具有關(guān)聯(lián)性，并分析了政府信息共享的價(jià)值。并嘗試構(gòu)建協(xié)同治理地方政府不同層級(jí)間的信息共享的模式，本文稱為“大循環(huán)”模式；政府內(nèi)部之間信息共享的模式，本文稱為“小循環(huán)”模式，并根據(jù)這兩個(gè)模式構(gòu)建信息共享平臺(tái)。

1協(xié)同治理中信息共享的價(jià)值分析

1.1協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同從本意上理解，指多個(gè)主體為了達(dá)到共同的目標(biāo)所進(jìn)行的相互作用的行為過(guò)程。協(xié)同治理起源于20世紀(jì)90年代，并在西方國(guó)家逐漸流行，其主要研究在復(fù)雜系統(tǒng)中，組織中的人員怎樣協(xié)調(diào)辦公，以達(dá)到組織的目標(biāo)。即參與人如何共同協(xié)同、合作完成組織系統(tǒng)中賦予的使命，該理論廣泛運(yùn)用在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究中。從協(xié)同治理主體來(lái)看，可以分為政府與政府的協(xié)同治理、政府與企業(yè)的協(xié)同治理、政府與第三部門(mén)的協(xié)同治理、第三部門(mén)與企業(yè)的協(xié)同治理及政府、企業(yè)、第三部門(mén)的協(xié)同治理。本文中的協(xié)同治理，針對(duì)的是地方政府之間的協(xié)同治理。在我國(guó)地方政府治理中，政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈的問(wèn)題仍然存在，這充分表明了政府不是萬(wàn)能的，必須改變傳統(tǒng)單一主體治理模式，采取多元主體進(jìn)行治理，以適應(yīng)當(dāng)代政府治理的需要。

協(xié)同治理運(yùn)用到地方政府信息共享中，它強(qiáng)調(diào)的是各政府之間的自愿平等與協(xié)作，通過(guò)政府部門(mén)之間相互協(xié)作、信息資源整合、信息高度共享，使各政府部門(mén)成為一個(gè)整體的系統(tǒng)，達(dá)到一個(gè)高度協(xié)調(diào)、治理效能最大化、增進(jìn)公共利益的目的。

1.2協(xié)同治理中信息共享的價(jià)值分析

信息共享價(jià)值是指政府通過(guò)共享信息后產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。這個(gè)價(jià)值宏觀上表現(xiàn)在促進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化；微觀上表現(xiàn)在為企業(yè)提高利潤(rùn)、節(jié)約成本，為第三方部門(mén)提供政策依據(jù)、信息服務(wù)等?？傊?，在進(jìn)行政府信息資源的交流、交換、共享和資源整合的過(guò)程中，信息共享帶來(lái)了諸多的益處。在協(xié)同治理的理念下，信息共享的價(jià)值更顯得突出。

(1)信息共享是達(dá)到信息資源均衡分配的保障。在現(xiàn)代政府治理中，政府組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置主要以層級(jí)制為主，政府為了自身部門(mén)的利益，往往容易對(duì)本部門(mén)的信息進(jìn)行封鎖、壟斷，造成信息資源的分配不均，而隨著協(xié)同治理理論的提出，地方政府部門(mén)之間不再是各自為政，而需要政府與政府之間的協(xié)同共治，在共治的過(guò)程中往往需要信息的共享，通過(guò)信息共享均衡分配信息資源。

(2)信息共享是多部門(mén)之間進(jìn)行信息整合的需要。政府不僅僅是信息的提供者，同樣也是信息的需求者。那么在面對(duì)各級(jí)政府或者政府內(nèi)部不同部門(mén)提供的海量信息中，如何提煉整合出有益的信息，淘汰掉無(wú)用的信息，對(duì)于政府之間的協(xié)同非常重要。而信息共享正好解決這樣一個(gè)難題。通過(guò)信息共享可以促進(jìn)不同政府尋找自己所需要的信息，這樣一個(gè)過(guò)程正好對(duì)信息進(jìn)行了整合。

(3)信息共享是監(jiān)督政府的需要。政府信息共享平臺(tái)是公眾了解政府運(yùn)行動(dòng)態(tài)的一個(gè)窗口，只有對(duì)政府的信息資源進(jìn)行充分共享，才能將政府的行為置于公眾的監(jiān)督之下。同時(shí)，在信息共享的過(guò)程中，也是政府之間進(jìn)行相互監(jiān)督的一個(gè)渠道，通過(guò)信息共享實(shí)現(xiàn)不同政府、政府內(nèi)部不同部門(mén)協(xié)同管理中互相監(jiān)督的目的。

(4)信息共享是適應(yīng)政府變革的需要。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：轉(zhuǎn)變政府職能，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府間的協(xié)同性就要求政府信息能夠進(jìn)一步透明化、公開(kāi)化，要求政府的信息能夠?qū)崿F(xiàn)共享，也只有將政府的信息共享才能進(jìn)一步促進(jìn)政府改革的協(xié)同性。所以，政府的變革離不開(kāi)信息共享，信息共享是適應(yīng)當(dāng)前政府變革的需要。

2協(xié)同治理中地方政府信息共享模式

2.1地方政府信息共享模式構(gòu)建的前提

關(guān)于政府信息共享模式，有的學(xué)者側(cè)重于從共享的渠道來(lái)定義共享的模式，通過(guò)該種方式定義具體的模型。而有的學(xué)者則偏向于信息共享過(guò)程的研究。如董畢強(qiáng)、海欣學(xué)者認(rèn)為，信息資源共享模式是對(duì)被共享的信息、信息資源、用戶和為信息資源共享活動(dòng)采用的方式這四者之間關(guān)系的描述，是信息資源共享過(guò)程中信息資源和用戶之間的構(gòu)成及其功能的總和，是信息資源共享的意義和運(yùn)行機(jī)制賴于存在的基礎(chǔ)。

目前對(duì)于政府信息共享模式的探討已經(jīng)呈現(xiàn)出了“百家爭(zhēng)鳴”的趨勢(shì)。隨著政府信息量的不斷加大，按照構(gòu)建“服務(wù)型”政府的要求，政府信息的共享顯得尤為重要，如何通過(guò)分析當(dāng)先的現(xiàn)狀，結(jié)合各種經(jīng)驗(yàn)提出一套切實(shí)可行的模式，對(duì)于政府信息共享更是迫在眉睫。在嘗試構(gòu)建政府信息共享的模式過(guò)程中，我們首先要考慮的是地方政府之間信息共享協(xié)同問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)地方政府之間以及政府內(nèi)部各部門(mén)之間協(xié)作是政府構(gòu)建共享模式的前提。

2.2地方政府信息共享模式的構(gòu)建

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)地方政府省、市、縣三級(jí)層級(jí)結(jié)構(gòu)中，我們可以將地方政府的協(xié)同治理分為“大協(xié)同”與“小協(xié)同”。所謂“大協(xié)同”是指省、市、縣層級(jí)政府之間的協(xié)同，而“小協(xié)同”則是指省內(nèi)部、市內(nèi)部、縣內(nèi)部中各部門(mén)之間的協(xié)同。當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)在政府部門(mén)中的應(yīng)用程度不斷提高，當(dāng)從全世界范圍來(lái)看，我國(guó)政府信息共享仍處在初級(jí)階段，特別是地方政府的信息共享程度偏低，在政府改革中地方政府層級(jí)間信息需求得不到滿足，政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的信息共享不足，影響了政府工作效率和效益。

協(xié)同治理要求政府層級(jí)間以及政府內(nèi)部各部門(mén)之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息傳達(dá)的暢通，信息交流的暢通，在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的過(guò)程中必然要求將不同的信息進(jìn)行共享，從而達(dá)到“互通有無(wú)”的效果。那么結(jié)合政府治理中協(xié)同的特點(diǎn)，本文將嘗試從以下兩個(gè)層面來(lái)構(gòu)建地方政府在協(xié)同治理中的信息共享模式：

（1）“大循環(huán)”信息共享模式。所謂大循環(huán)共享模式是指：由省一級(jí)政府統(tǒng)籌，通過(guò)聯(lián)系市、縣政府，由其集中提供信息，經(jīng)過(guò)?。▍^(qū)、直轄市）級(jí)政府進(jìn)行加工后將信息通過(guò)一定的平臺(tái)方式傳送共享信息給市縣政府，從而實(shí)現(xiàn)?。▍^(qū)、直轄市）政府于市政府、縣政府之間的三級(jí)協(xié)調(diào)治理的信息共享模式。（如圖1）該種模式的主要特點(diǎn)是，縱向的信息循環(huán)共享模式，而且每一個(gè)信息共享的主體也是信息供給的受體，在其本身提供和共享信息的同時(shí)也需要兼顧自身內(nèi)部各小主體之間的橫向協(xié)調(diào)?！按笱h(huán)”信息共享模式主要是從不同層級(jí)政府的協(xié)同角度給出了實(shí)現(xiàn)信息共享的具體路徑，通過(guò)該路徑可以實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)政府間的協(xié)同治理。

圖1“大循環(huán)”模式省、市、縣三級(jí)政府間的協(xié)調(diào)因其隸屬關(guān)系又呈現(xiàn)出了差異化的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在：省一級(jí)政府直接管理市級(jí)政府間接管理縣級(jí)政府，而市級(jí)政府直接管理縣級(jí)政府，因此在三級(jí)階梯式政府中，縣級(jí)政府是信息的主要來(lái)源和需求者，也是三級(jí)協(xié)調(diào)中的基礎(chǔ)協(xié)調(diào)，在基礎(chǔ)協(xié)調(diào)的演化過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)市級(jí)政府的協(xié)調(diào)最終實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)雙方的配合，是二者間共同意愿達(dá)成的意識(shí)形態(tài)的終點(diǎn)。不管是縣政府與市政府的協(xié)調(diào)還是市政府與省政府的協(xié)調(diào)或者省政府直接與縣政府的協(xié)調(diào)，都是需要通過(guò)信息共享，達(dá)到步調(diào)的一致，資源的均等分配，分工的合理。通過(guò)“信息提供-加工-接收”這樣一個(gè)大的循環(huán)模式，構(gòu)建起三級(jí)政府之間的協(xié)同。

（2）“小循環(huán)”共享模式。所謂“小循環(huán)”共享模式是指，信息流在同一政府的各個(gè)部門(mén)之間內(nèi)部流動(dòng)，由政府的各個(gè)部門(mén)提供信息，然后供其他部門(mén)共同分享的模式。（如圖2）“小循環(huán)”模式是結(jié)合政府的辦公環(huán)境、辦公地域、組織結(jié)構(gòu)而提出的一種適應(yīng)政府發(fā)展的模式。由于同一政府其辦公的環(huán)境往往一樣或者相似，辦公的地點(diǎn)距離短，尤其是在近些年將政府的各個(gè)部門(mén)統(tǒng)一納入同一棟高層辦公大樓后，政府各個(gè)部門(mén)之間的距離更加接近，在對(duì)于執(zhí)行一些交叉任務(wù)時(shí)，信息的共享成為其發(fā)展制約的瓶頸。該種模式不會(huì)局限于信息的種類(lèi)，而且共享的平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)多樣化的平臺(tái)協(xié)同實(shí)現(xiàn)共享，從而為各部門(mén)間的協(xié)同管理提供良好的基礎(chǔ)。

圖2“小循環(huán)”模式“小循環(huán)”信息共享的模式，由于其自身具有的小巧、靈活，信息傳播速度快，更新快等特點(diǎn)，在目前政府各部門(mén)的管理中應(yīng)用很廣。小到一則通知的發(fā)布，大到一場(chǎng)盛會(huì)的舉辦，都可以通過(guò)“小循環(huán)”信息共享的模式進(jìn)行。在這種模式下，主要調(diào)動(dòng)了人的積極性，讓每一個(gè)人都能夠參與到該共享模式中，每一個(gè)人不僅僅是被動(dòng)的接受信息，也成為了信息的提供與發(fā)布者，打破了傳統(tǒng)中以技術(shù)人員為中心的共享模式，從而促使各個(gè)部門(mén)之間的交流更加暢通，促使其發(fā)揮各自職能、互相協(xié)調(diào)，從而統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府的協(xié)同管理。

3協(xié)同治理中地方政府信息共享平臺(tái)構(gòu)建

3.1地方政府共享平臺(tái)的構(gòu)建

信息共享平臺(tái)是隨著網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展而產(chǎn)生的新名詞，因?yàn)樾畔⒈旧硭尸F(xiàn)出的特性，決定了傳播信息的主要平臺(tái)同樣也是虛擬化的網(wǎng)絡(luò)載體和媒介。在政府協(xié)同治理中，信息的共享同樣也需要借助一定的平臺(tái)實(shí)現(xiàn)，本文基于前文中提到的兩種信息共享模式來(lái)嘗試構(gòu)建共享平臺(tái)。

由于目前政府基本實(shí)現(xiàn)了無(wú)紙化辦公、網(wǎng)絡(luò)寬帶已經(jīng)全面覆蓋到縣一級(jí)的政府，這就為政府的信息共享提供了基本的保障，鑒于此本文將嘗試構(gòu)建一個(gè)覆蓋“地方政府信息共享平臺(tái)”。該平臺(tái)是建立在全省寬帶網(wǎng)基礎(chǔ)上的分布式信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，由平臺(tái)總中心和位于各市、縣的分中心組成，采用集中式管理、分布式維護(hù)的設(shè)計(jì)方法，各類(lèi)專(zhuān)題信息由各市縣內(nèi)部自行維護(hù)更新，使用該平臺(tái)的用戶能及時(shí)獲得來(lái)源于各市縣的最新數(shù)據(jù)信息。該平臺(tái)提供的各種數(shù)據(jù)接口以及權(quán)限準(zhǔn)入將容納政府的辦公網(wǎng)，政府的不同部門(mén)可以通過(guò)數(shù)據(jù)接口將其信息報(bào)送至平臺(tái)總中心，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)全方位共享服務(wù)。在該平臺(tái)中，主要包含：信息資源的收集整合系統(tǒng)、信息資源的檢索系統(tǒng)、信息資源的管理維護(hù)系統(tǒng)和信息技術(shù)支持系統(tǒng)，如圖3。

圖3地方政府信息共享平臺(tái)3.2地方政府信息共享平臺(tái)的功能

該平臺(tái)在信息共享中應(yīng)具有以下功能：

（1）信息的收集整合功能。由于該平臺(tái)提供了龐大的數(shù)據(jù)接入口，各市縣可以方便的將自己的信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集中報(bào)送給平臺(tái)管理中心，平臺(tái)管理中心通過(guò)對(duì)接收的信息進(jìn)行分類(lèi)匯總，然后公布于系統(tǒng)各個(gè)模塊中，用戶可以便捷的檢索到自身所需要的信息。

（2）信息的檢索功能。由于該平臺(tái)由省一級(jí)政府進(jìn)行投資建設(shè)，其服務(wù)器的規(guī)模龐大通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼、存儲(chǔ)，方便用戶檢索。而各市縣政府只需要將自己的信息轉(zhuǎn)化為電子數(shù)據(jù)傳輸至平臺(tái)管理中心即可。

（3）集成“三網(wǎng)融合”功能。該平臺(tái)建設(shè)后既可以實(shí)現(xiàn)與政府門(mén)戶網(wǎng)、辦公網(wǎng)對(duì)接，又可以實(shí)現(xiàn)與電信寬帶網(wǎng)進(jìn)行融合，同時(shí)也可提供與廣播電視等視聽(tīng)媒體網(wǎng)的對(duì)接。政府門(mén)戶網(wǎng)站主要是提供政策的發(fā)布、信息的查詢及一些簡(jiǎn)便的電子政務(wù)服務(wù)。而該平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)與政府門(mén)戶網(wǎng)站的對(duì)接，提供數(shù)據(jù)的鏈接以及相關(guān)信息的多途徑查詢。同時(shí)該平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)與電信網(wǎng)的融合，通過(guò)平臺(tái)可以以短信的形式共享信息。同樣的，信息共享平臺(tái)也可以連通廣播電視網(wǎng)，最終達(dá)到三網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)信息的共享。

4結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)闡述協(xié)同治理的內(nèi)涵，分析了協(xié)同治理中信息共享的價(jià)值，并嘗試構(gòu)建協(xié)同治理中地方政府信息共享模式與平臺(tái)。把地方政府層級(jí)之間的協(xié)同信息共享稱為“大協(xié)同”，把政府內(nèi)部不同部門(mén)的信息共享稱為“小協(xié)同”，并提出兩種“大循環(huán)”與“小循環(huán)”的信息共享模式。最后，嘗試構(gòu)建協(xié)同治理中地方政府的信息共享平臺(tái)，并提出該平臺(tái)應(yīng)具備的功能，以達(dá)到政府信息共享最大化的目的。

參考文獻(xiàn)

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