現(xiàn)有法律框架下提高農(nóng)民組織化程度的途徑

龔曉春

摘要：在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，現(xiàn)有法律框架下可以借助農(nóng)民合作社這一合法形式來提高農(nóng)民的組織化程度，建立與政府的對話、協(xié)商機制，妥善解決征地糾紛，有效降低各種社會成本。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；組織化；合作社

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）13014902

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是當(dāng)代中國的核心問題，“三農(nóng)”問題能否得到有效解決事關(guān)中國和諧社會建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實現(xiàn)。由于歷史和現(xiàn)實原因，農(nóng)民組織化程度嚴(yán)重制約農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因此，在現(xiàn)有法律框架下探索農(nóng)民組織化具有重要的現(xiàn)實意義。

1提高農(nóng)民組織化程度的必要性

新中國成立后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村為國家的發(fā)展作出了巨大的貢獻。但是，在城鄉(xiāng)二元格局下，農(nóng)民長期以來一直處于國家的最底層，與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等諸多方面仍存在巨大的差別待遇，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”基本成為一句口號。在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府多年來形成的依靠土地經(jīng)營城市的慣性短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地不可避免地成為地方政府及相關(guān)利益集團覬覦的“盤中餐”。農(nóng)民為國家的現(xiàn)代化已經(jīng)一次又一次地貢獻了自己的利益，卻不能平等地獲得同為國家公民所應(yīng)享有的基本保障。當(dāng)世代居住并賴以生存的土地也要被剝奪時，抗?fàn)幓驅(qū)⒊蔀槲ㄒ坏倪x擇，土地已經(jīng)成為中國農(nóng)民集體維權(quán)、爭取社會保障權(quán)益的唯一砝碼和最后機會。

在現(xiàn)行的征地模式已經(jīng)被證明不公平、不合理，極易引發(fā)沖突的情況下，新的模式遲遲不能出臺，個中原因除了體制因素外，從農(nóng)民自身角度而言，其組織化程度極低、利益訴求多元、談判議價的能力較差是主要原因，在各方利益博弈的過程中沒有話語權(quán)，大多只能被動接受，極少數(shù)抗?fàn)幷咭础笆赝痢辈怀勺詺?，要么被強征的車輪碾過，演變成一幕幕人間慘?。〉幢闳绱?，城鎮(zhèn)化的進程并不會因此停頓，將被征地農(nóng)民的利益保護和社會保障全部寄希望于政府似不現(xiàn)實，因為政府客觀上已經(jīng)成為其中的“利益相關(guān)者”。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循物權(quán)保護的基本原則，按照權(quán)利與義務(wù)的基本路徑，厘清參與各方的權(quán)責(zé)邊界。

征地行為就其本質(zhì)而言，是政府與被征地農(nóng)民之間的利益博弈，毋庸諱言，政府客觀上存在自利傾向，具有通過運用國家權(quán)力使其利益最大化的動機。在征地過程中，對普遍存在的侵犯被征地農(nóng)民權(quán)益的政府行為，至今沒能形成一個完整的監(jiān)督、約束、抑制和對抗的制衡機制。在新一輪的城鎮(zhèn)化進程中，在各級地方政府深陷債務(wù)泥潭和信用危機的大背景下，如何遏制地方政府土地財政依賴下動輒強勢征地的沖動，避免官民沖突的升級和蔓延，進而危及執(zhí)政基礎(chǔ)，已經(jīng)成為執(zhí)政黨不得不面對和必須盡快加以解決的大問題。

著名經(jīng)濟學(xué)家、北京大學(xué)教授周其仁先生在上世紀(jì)九十年代通過對中國農(nóng)村改革的制度變遷過程進行梳理研究，撰文論證：國家保護有效率的產(chǎn)權(quán)制度是長期經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，但國家通常不會自動提供這種保護，除非農(nóng)戶、各類新興產(chǎn)權(quán)代理人以及農(nóng)村社區(qū)精英廣泛參與新產(chǎn)權(quán)制度的形成，并分步通過溝通和討價還價與國家達成互利的交易。“只有當(dāng)社會與國家在對話、協(xié)商和交易中形成一種均勢，通過新興產(chǎn)權(quán)超越個體水平的集體行動，才可能使國家租金最大化與保護有效產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新之間達成一致?！憋@然，這里所稱的“集體行動”，應(yīng)該是以“農(nóng)戶、各類新興產(chǎn)權(quán)代理人以及農(nóng)村社區(qū)精英廣泛參與”為基礎(chǔ)，并通過一定的組織形式來進行。

從政府角度而言，提高農(nóng)民組織化程度也有利于處理征地引發(fā)的各種矛盾和糾紛，通過建立對話、協(xié)商的機制，妥善解決糾紛，有效降低各種社會成本。

征地行為本質(zhì)上是地方政府與被征地農(nóng)民之間的交易，即便是為公共利益需要，也應(yīng)由政府買單而不是以犧牲被征地農(nóng)民的利益為代價，應(yīng)遵循最基本的協(xié)商原則。當(dāng)前村民委員會客觀上已不能代表被征地農(nóng)民的利益，在此情況下，政府如果與單個被征地農(nóng)民之間直接交易，勢必增大交易成本。允許農(nóng)民自發(fā)組織起來，通過集體行動與政府溝通和討價還價，達成互利的交易，可以有效降低交易成本，并使雙方“在對話、協(xié)商和交易中形成一種均勢”，達到利益平衡，從根本上減少沖突。因此，無論對政府還是對被征地農(nóng)民而言，提高農(nóng)民組織化程度都是理性的現(xiàn)實選擇。

2提高農(nóng)民組織化程度必須以經(jīng)濟利益為紐帶

從世界范圍來看，農(nóng)會（或農(nóng)民協(xié)會）與合作社是農(nóng)民組織的主要形式。在中國，人民公社這個基層農(nóng)村高度組織化的生產(chǎn)與政權(quán)單位解體已經(jīng)三十年后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式已經(jīng)發(fā)生深刻變化。討論農(nóng)民的組織問題當(dāng)然離不開農(nóng)業(yè)，而在人多地少的中國農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)僅能解決溫飽，農(nóng)民在建房、教育、醫(yī)療、婚喪嫁娶等方面的大額支出，大多只能來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（外出務(wù)工或經(jīng)商等），農(nóng)業(yè)對提高農(nóng)民生活水平的相關(guān)度太低。提高農(nóng)民的組織化程度，必須而且只能立足于將農(nóng)民作為“理性的經(jīng)濟人”的現(xiàn)實考量，如果單純從國家宏觀層面考慮為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)?；l(fā)展的方向，將農(nóng)民組織起來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作，由于農(nóng)業(yè)本身給農(nóng)民提供的收入極其有限，將農(nóng)民組織起來并不能使其獲得更大的利益，農(nóng)民參與的興趣不大。在城鎮(zhèn)化的大背景下，還應(yīng)該充分考慮和回應(yīng)農(nóng)民對土地利益最大化的重要關(guān)切，由于征地涉及數(shù)額不菲的安置補償費用，農(nóng)民自發(fā)組織起來反對征地，或者與政府及其授權(quán)的主體就征地補償展開議價談判，就會具有足夠的動力。在現(xiàn)有法律框架和政策環(huán)境之下，以經(jīng)濟利益為紐帶，將人與土地這兩個基本的生產(chǎn)要素結(jié)合起來，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，成立農(nóng)民合作社，是提高農(nóng)民組織化程度的有效途徑。這一方面順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地集約利用的需要，另一方面，借助農(nóng)民合作社這一合法形式，將具有共同利益的農(nóng)民通過經(jīng)濟手段組織起來，在面對政府征地的時候，可以通過“集體行動”維護合法的土地財產(chǎn)權(quán)，有助于改變被征地農(nóng)民一貫以來的弱勢地位，扭轉(zhuǎn)其作為個體勢單力薄的先天劣勢和被動局面。

2007年7月1日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》施行，這對進一步推動和規(guī)范農(nóng)民合作社的健康發(fā)展，起到了十分重要的作用。從《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法精神來看，其原意是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，農(nóng)民專業(yè)合作社作為一種“互助性經(jīng)濟組織”，為入社成員提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)，合作社成員之間是一種比較松散的聯(lián)合。但農(nóng)民專業(yè)合作社在實際發(fā)展過程中，其具體運營狀況已經(jīng)超出了立法者最初的設(shè)想。鑒于農(nóng)民在成立合作社方面普遍缺乏資金，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，這在全國許多省區(qū)都曾有類似的做法。浙江省于2009年在全國率先制定《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股農(nóng)民合作社，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地從資源到資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民從小生產(chǎn)者到投資人的角色轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民合作社健康發(fā)展注入了嶄新的生機與活力。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民合作社，在筆者看來其重要意義至少表現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，類似于有限公司的“人合”與“資合”，農(nóng)民合作社作為法人實體，可以實現(xiàn)合作社成員之間及其承包土地的有機融合，即“人合”與“地合”，形成相對緊密的利益共同體。

其二，農(nóng)民合作社作為市場主體和合法的農(nóng)民組織，在維護農(nóng)民權(quán)益方面具有不可替代的作用。在面對征地的時候，由于關(guān)乎共同利益，農(nóng)民合作社可以代表被征地農(nóng)民通過“集體行動”，參與談判議價和集體維權(quán)。

3農(nóng)民合作社的財產(chǎn)權(quán)利及其與入社成員的基本法律關(guān)系

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。我國《農(nóng)村土地承包法》第四十九條和《物權(quán)法》第一百三十三條均對以土地承包經(jīng)營權(quán)入股做了相應(yīng)規(guī)定。“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！鞭r(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，一般而言至少存在以下兩種情形：其一，農(nóng)民僅以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，其本身并不從事農(nóng)業(yè)活動；其二，農(nóng)民不僅以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，還實際參與合作社的生產(chǎn)經(jīng)營，成為合作社的勞動者。這樣，在具體操作層面，就必然面臨兩個問題：其一，既然以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，是否發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移？其二，在農(nóng)民合作社解散或者破產(chǎn)的情況下，其入股的土地承包經(jīng)營權(quán)如何處置？

農(nóng)民合作社作為企業(yè)法人，有必要的財產(chǎn)（包括出資形成的財產(chǎn)和經(jīng)營過程中形成的財產(chǎn)）是其能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)。對法人出資這一民事行為的直接法律后果即是財產(chǎn)權(quán)利從出資人轉(zhuǎn)移給接受出資的法人，這一基本法理適用于包括農(nóng)民合作社在內(nèi)的所有法人，概莫能外。以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，也必然發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)從承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)移給農(nóng)民合作社的法律后果。否則，農(nóng)民合作社的成立和運行沒有相應(yīng)的財產(chǎn)基礎(chǔ)，不可能真正成為獨立的市場主體和法人實體。為此，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條、第五條分別規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社對由成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”，“農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)?！睂σ酝恋爻邪?jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社這一民事行為的法律性質(zhì)，可以依法界定為“其他方式流轉(zhuǎn)”，其法律后果是土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給農(nóng)民合作社，其因出資行為相應(yīng)獲得農(nóng)民合作社一定數(shù)額的股權(quán)（賬戶內(nèi)記載相應(yīng)的出資額）。根據(jù)物權(quán)法定的基本原則，以及《物權(quán)法》第一百二十九條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人和接受入股出資的農(nóng)民合作社應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記，未經(jīng)登記的，不得對抗善意第三人。

另根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第三條規(guī)定“入社自愿、退社自由”的原則，以及該法第二十一條的規(guī)定，成員資格終止的，農(nóng)民合作社應(yīng)當(dāng)按照章程規(guī)定的方式和期限，退還記載在該成員賬戶內(nèi)的出資額和公積金份額。據(jù)此，一般情況下，入社成員在退社時，其向合作社入股出資的土地承包經(jīng)營權(quán)是可以退還的。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條規(guī)定，在農(nóng)民合作社解散或者人民法院受理破產(chǎn)申請時，不能辦理成員退社手續(xù)。成員入股出資的土地承包經(jīng)營權(quán)，作為農(nóng)民合作社財產(chǎn)的一部分，本應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的清算程序或者破產(chǎn)程序處理，但基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十九條規(guī)定：“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶?！痹诿鞔_入股土地退還原承包農(nóng)戶的前提下，從維護法人財產(chǎn)制及有限責(zé)任制的角度出發(fā)，入社農(nóng)戶在加入農(nóng)民合作社時，系以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，其出資額根據(jù)對土地承包經(jīng)營權(quán)作價量化形成，并非真實貨幣出資。因此，在農(nóng)民合作社解散或者破產(chǎn)的情況下，入社農(nóng)戶仍應(yīng)在其認(rèn)繳出資額的范圍內(nèi)對合作社債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

總之，在現(xiàn)有法律框架下，探索農(nóng)民組織化道路對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，特別是加強土地承包和流轉(zhuǎn)、擴大農(nóng)民的經(jīng)營范圍，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展路徑和融資渠道等是當(dāng)前推動農(nóng)民組織化建設(shè)的重點關(guān)注的問題，需要引起相關(guān)政府部門的高度重視。

參考文獻

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