當(dāng)代中國農(nóng)村土地政策的回顧與思考

[摘要]當(dāng)代中國農(nóng)村土地制度主要經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有權(quán)，農(nóng)民個體所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變，土地所有權(quán)與使用權(quán)集中于人民公社，集體所有與農(nóng)民承包逐步確立等歷史階段。當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在諸多問題，今后應(yīng)從土地所有權(quán)、土地征收、土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地政策與法律關(guān)系等方面去思考和探討這些問題。

[關(guān)鍵詞]當(dāng)代中國；農(nóng)村土地政策；中央一號文件；回顧；思考

新中國成立以來，中國的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由農(nóng)民土地所有制、農(nóng)村集體土地所有制和集體所有家庭承包制三個主要階段。當(dāng)前，中國農(nóng)村土地問題層出不窮，這些問題的解決與否關(guān)系著農(nóng)村的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。因此，對農(nóng)村土地政策變動的歷史作個回顧與總結(jié)顯得尤為必要。

一、1949-2003年中國農(nóng)村土地政策變動的歷史回顧

（一）農(nóng)民土地所有權(quán)階段（1949-1953年）。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政初期，新解放區(qū)仍維持原來的舊土地制度，“這種土地制度極不合理，占農(nóng)村人口總數(shù)不到10%的地主和富農(nóng)，占有70%-80%的土地；可是占農(nóng)村人口總數(shù)90%以上的貧雇中農(nóng)等只占20%-30%的土地”[1]。只有改變舊的土地制度，新生政權(quán)才能穩(wěn)固，農(nóng)村的生產(chǎn)力才能得到解放。所以，進(jìn)行土地改革是當(dāng)時中國社會的內(nèi)在要求。

1950年6月通過的《中華人民共和國土地改革法》公布實施?！皬拇?，土地改革運動在全國新解放區(qū)分期分批廣泛開展起來?！盵2]土地改革的完成標(biāo)志著中國的封建土地所有制被徹底摧毀，農(nóng)民土地所有制得以建立。由于農(nóng)民是土地的所有者，因此，他們的生產(chǎn)積極性十分高漲。在此形勢下，農(nóng)業(yè)很快得到了恢復(fù)和發(fā)展，新生政權(quán)也得以鞏固。

（二）農(nóng)民個體所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變階段（1953-1956年）。土地改革完成后，執(zhí)政黨對土地改革又作了進(jìn)一步的理論探索。毛澤東主張“土地改革只是新民主主義革命的內(nèi)容，并不是無產(chǎn)階級和社會主義的主張，是一切革命民主派的主張，并不是我們共產(chǎn)黨人的主張”?！拔覀兊膶砭V領(lǐng)或最高綱領(lǐng)，是要將中國推進(jìn)到社會主義和共產(chǎn)主義社會去的，這是確定的和毫無疑義的”。[3]中共領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為土地私有制被土地公有制所取代，是農(nóng)民脫貧的唯一路徑。所以，就必須利用土地改革的時機(jī)，把農(nóng)村和農(nóng)民都引向社會主義道路。

（三）土地所有權(quán)與使用權(quán)集中于人民公社階段（1957-1978年）。中共中央認(rèn)為，經(jīng)過社會主義改造、整風(fēng)和反右派運動后，經(jīng)濟(jì)、政治和思想戰(zhàn)線上的革命已取得了勝利。所以，今后的工作重點應(yīng)該轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。1958年5月，“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線在中共八大二次會議上通過。1958年，以農(nóng)業(yè)為突破口的“大躍進(jìn)”運動開始。同年，人民公社化運動興起，它是一場生產(chǎn)關(guān)系上的“大躍進(jìn)”。1958年8月29日，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》在北戴河會議上通過。[4]這樣，人民公社就掌握了生產(chǎn)資料的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。因此，生產(chǎn)隊基本上處于無權(quán)地位，只是徒有基本核算單位的名而已。

（四）土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)開始相分離（1982-1986年）。1982年“中央一號文件”為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正名，之后的4個“中央一號文件”相繼穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包制度，使中國農(nóng)村土地制度進(jìn)入了一個新階段。1993年，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”首次被寫入新修訂的《中華人民共和國憲法》。同年，土地承包期限“再延長三十年不變”的政策得到確認(rèn)。1995年3月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中規(guī)定：“在承包期內(nèi)實行增人不增地、減人不減地，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，保護(hù)繼承人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對延長土地承包期工作的領(lǐng)導(dǎo)。”[5]

（五）集體所有與農(nóng)民承包逐步法制化（1986-2003年）。1986年4月12日，《中華人民共和國民法通則》由六屆全國人大第四次會議通過，1987年1月1日起施行。1986年6月，《中華人民共和國土地管理法》由六屆全國人大常委會會議通過，1998年第一次修正，2004年第二次修正。1998年，中共十五屆三中全會把“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改為“家庭承包制”，刪去“聯(lián)產(chǎn)”和“責(zé)任”。2002年8月29日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》由九屆全國人大常委會通過。[6]這些法律的實施，確定了土地承包關(guān)系，保護(hù)了農(nóng)民的根本利益，使農(nóng)民能夠增加長效投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使中國農(nóng)村土地制度逐步走上法制化軌道。

二、新世紀(jì)的“中央一號文件”與農(nóng)村土地政策調(diào)整

（一）土地政策調(diào)整既前后銜接又一脈相承。新世紀(jì)的第一個中央文件,即2004年“中央一號文件”提出：加快土地征用制度改革；切實落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；完善土地征用補償機(jī)制；積極探索非農(nóng)用地進(jìn)入市場。[7]此后的“中央一號文件”中涉及農(nóng)村土地的政策都基本圍繞這個思路展開。歷年的“中央一號文件”對于穩(wěn)定土地承包關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等都起著十分重要的作用。

2009年“中央一號文件”第19條提出：“要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度?！盵8]2010年“中央一號文件”關(guān)于農(nóng)村土地管理政策的內(nèi)容有所增加，全文27條，直接與土地問題相關(guān)的政策有8條，其中第19條指出：“完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變?！盵9]2012年“中央一號文件”提出：“加快修改完善相關(guān)法律，落實現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策?！盵10]2013年“中央一號文件”強(qiáng)調(diào)：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度?！盵11]

（二）農(nóng)村土地政策逐年細(xì)化。2004年“中央一號文件”僅是原則性規(guī)定農(nóng)村土地政策的總體架構(gòu)。2005年“中央一號文件”則提出：“引導(dǎo)農(nóng)戶和農(nóng)村集約用地，加強(qiáng)集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地管理，鼓勵農(nóng)村開展土地整理和村莊整治?！盵12]2006年“中央一號文件”進(jìn)一步提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展以安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗，完善對被征地農(nóng)民工的合理補償機(jī)制?！盵13]2007年“中央一號文件”強(qiáng)調(diào)：“切實控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，切實防止破壞耕作層的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，加大土地復(fù)墾、整理力度。”[14]2008年“中央一號文件”再次強(qiáng)調(diào)：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”[15]2009年“中央一號文件”規(guī)定：“基本農(nóng)田必須落實到地塊、標(biāo)注在土地承包經(jīng)營權(quán)登記證書上，并設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志，嚴(yán)禁地方擅自調(diào)整規(guī)劃改變基本農(nóng)田區(qū)位?！盵16]2010年“中央一號文件”明確要求：“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預(yù)算?！盵17]2012年“中央一號文件”明確指出：“加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作……”[18]2013年“中央一號文件”指出：“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”[19]

三、當(dāng)前農(nóng)村土地政策存在的問題及其思考

（一）關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)。首先是農(nóng)村土地所有權(quán)的悖論。我國《憲法》一方面規(guī)定農(nóng)村土地除國有土地外，歸農(nóng)村集體所有，任何組織和個人不得侵犯；另一方面卻規(guī)定任何組織和個人不得買賣土地。然而，作為土地所有者的勞動者集體，既然規(guī)定它對這塊土地具有所有權(quán)，那么它就應(yīng)當(dāng)有自由支配和處置其土地的權(quán)力，但卻得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)，這是互相矛盾的。

其次是土地所有權(quán)主體模糊不清。第一是土地所有權(quán)主體和使用權(quán)主體在法律上具有排他性，即同一地塊的所有權(quán)主體只有一個，不是國家就是個人；第二是土地的所有權(quán)和使用權(quán)不是合二為一，就是土地一分為二，所有權(quán)和使用權(quán)主體分開，所有權(quán)者授權(quán)租賃者使用；第三是只有確定所有權(quán)主體，然后依法登記并產(chǎn)生法人代表，才能有法律真正意義上的土地所有權(quán)主體。今后，到底是堅持農(nóng)村土地集體所有制還是國家土地所有制或是農(nóng)村土地農(nóng)民私有制。這是當(dāng)前必須面對和亟待解決的問題。

再次是土地所有權(quán)主體界定的法律沖突。農(nóng)村土地所有權(quán)在法律上的規(guī)定是不統(tǒng)一的，甚至是矛盾的?！吨腥A人民共和國民法通則》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！盵20]這條規(guī)定說明，農(nóng)村土地所有權(quán)主體是行政村或行政鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體?！吨腥A人民共和國土地管理法》（2004年修訂）規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！盵21]綜上可見，《民法通則》將所有權(quán)主體劃歸行政村，而《土地法》將所有權(quán)主體變?yōu)榇逦瘯泻痛迕裥〗M所有。但是，從民事法律上來看，“合作經(jīng)濟(jì)組織全體成員”或“行政村全體農(nóng)民”都不屬于民事主體的范疇。

（二）關(guān)于農(nóng)村土地征收。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于集體所有?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！盵22]憲法規(guī)定政府征地行為必須是出于“公共利益”，然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府受商業(yè)利益的影響，地方政府追求自身利益，推行土地財政，熱衷于把農(nóng)民手中的土地低價征收過來，高價出賣給開發(fā)商或者其他投資者，倒賣農(nóng)民土地。地方政府還濫用土地征收權(quán)，致使大量的農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)榱藝型恋兀斐纱罅渴У剞r(nóng)民?！爱?dāng)前失地農(nóng)民正陷入‘種田無地，就業(yè)無崗，社保無份，生活無著的境地。土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)和生活依靠，地方政府不能用土地尋租來損害農(nóng)民的利益，農(nóng)民的土地被征用了，政府有義務(wù)解決好他們的就業(yè)和社會保障。”[23]

（三）關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2013年“中央一號文件”指出：“堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”[24]但是，根據(jù)這個政策就存在如下幾個問題：一是中央對農(nóng)民種糧直接補貼的資金是直接轉(zhuǎn)入原承包農(nóng)地的農(nóng)民賬戶，而這些農(nóng)戶由于土地流轉(zhuǎn)出去而沒有種地。這就產(chǎn)生了真正種地的農(nóng)民沒有得到種糧補貼，而有承包權(quán)但沒有種地的農(nóng)民卻拿到種糧直接補貼。二是由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村很多荒廢的農(nóng)地?zé)o人耕作，但卻拿到國家的種糧直接補貼。如何解決這些問題，必須深思和探討。

（四）關(guān)于政策與法律的關(guān)系?！爸醒胍惶栁募弊鳛檗r(nóng)村土地政策，是農(nóng)村土地法律制定的指導(dǎo)和依據(jù)，但農(nóng)村土地政策又必須借助農(nóng)村土地法規(guī)來實施。政策不能代替法律，更不能以政策來修正法律。當(dāng)前，中國的農(nóng)村土地制度在實踐中，存在重政策、輕法律的傾向。如何處理好作為土地政策的“中央一號文件”與《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》、《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包法》等法律的關(guān)系，如何處理二者在實踐上的矛盾，這也是一個值得思考和進(jìn)一步研究的問題。

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[11][19][24]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見.[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com，2013-01-31.

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[22]中華人民共和國憲法修正案[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com，2004-03-15.

[23]陳少藝.需正視失地農(nóng)民的生存狀況[N].農(nóng)村工作通訊，2009（04）.

作者系復(fù)旦大學(xué)社會科學(xué)基礎(chǔ)部博士生

責(zé)任編輯：姚東