我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究

李輝杰

摘要：伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度的不斷加快，政府逐漸退出一些宏觀和中觀的職能領(lǐng)域，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也正發(fā)生著深刻的變化，傳統(tǒng)的以政府為單一供給主體的公共服務(wù)供給模式已無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。對(duì)于此情況，本文通過(guò)分析在當(dāng)前社會(huì)背景下找出一些問(wèn)題，針對(duì)這些存在問(wèn)題，提出一些相應(yīng)的解決措施。即需要在政府和社會(huì)組織的共同努力下，在不斷提高自身能力的同時(shí)，推進(jìn)我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程，不斷的提升公共服務(wù)供給質(zhì)量以及效率。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi);社會(huì)組織;公共服務(wù)一、我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概述

（1）社會(huì)組織的內(nèi)涵和特征

在社會(huì)科學(xué)中社會(huì)組織有廣義、狹義之分。廣義的社會(huì)組織包括兩個(gè)類(lèi)別，一個(gè)是社會(huì)基層組織,另外一個(gè)就是工商注冊(cè)的非營(yíng)利組織。社會(huì)組織是社會(huì)的基本元素，有各種各樣的形式，總體來(lái)說(shuō)具有以下基本特征：公益性、整合性、志愿性、自治性、規(guī)范性和開(kāi)放性。

（2）政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)因

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，既是適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，也是由政府自身職能的轉(zhuǎn)移和隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善所帶來(lái)的社會(huì)組織的新的特點(diǎn)決定的，具體原因主要有以下幾個(gè)方面：

1、公共服務(wù)多元化供給模式的興起和發(fā)展

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與完善，為社會(huì)組織的發(fā)展提供了廣闊的空間與基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著公民治理理論的興起，治理儼然成為最有效的治理工具，其主張“少一點(diǎn)統(tǒng)治，多一點(diǎn)治理”，用全球治理代替單純的國(guó)家合作，通過(guò)國(guó)際政府間組織、各種形式的治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)全球問(wèn)題的“沒(méi)有政府的治理”。傳統(tǒng)的政府單一的公共產(chǎn)品供給模式暴露出了越來(lái)越多的問(wèn)題，如壟斷、資源浪費(fèi)等。多元化供給模式就是指為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給效率，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元主體采取一定的運(yùn)行機(jī)制共同作用，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。作為一種公共服務(wù)供給的新方向，公共服務(wù)多元化供給模式不論是在在內(nèi)容、形式，還是在運(yùn)作、效果上都呈現(xiàn)出了多元化的特征。

2、政府在公共服務(wù)供給中的失靈

首先，我國(guó)政府一元主體化供給明顯。由于過(guò)去的經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致政府是公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的唯一主體，政府包辦了所有宏觀、中觀或者微觀層面的公共服務(wù)的全面提供，由此必然會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的公共服務(wù)會(huì)存在著供給質(zhì)量差效率低下、成本過(guò)高等一系列問(wèn)題；其次，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公民需求的不斷提升，呈現(xiàn)了多樣化的特點(diǎn)，而政府本身也存在資金或者專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的有限性。因此，難以滿(mǎn)足公民的需求，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中呈現(xiàn)出失靈的狀態(tài)。

3、社會(huì)組織本身具有參與提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

首先，社會(huì)組織由于其專(zhuān)業(yè)性和貼近群眾的特性，在滿(mǎn)足社會(huì)公眾的不同需求之上有很大的針對(duì)指向性。自改革開(kāi)放之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求與日俱增，所需求的內(nèi)容也呈現(xiàn)出多樣性和多層次性，政府已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足大眾多元化的需求，而社會(huì)組織以社會(huì)需求為導(dǎo)向，種類(lèi)和功能都呈現(xiàn)多元化的特性，可以很好的滿(mǎn)足大眾多元化的需求；其次，社會(huì)組織具有高度的自治性和規(guī)范性，這就使得社會(huì)組織在組織結(jié)構(gòu)、組織體制和活動(dòng)方式上更加的靈活高效，因此，在向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)時(shí)，比政府和市場(chǎng)更具有效率、質(zhì)量和成本優(yōu)勢(shì)。

（3）當(dāng)前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的種類(lèi)和領(lǐng)域

政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)候，其方式可以歸納為兩類(lèi)：直接購(gòu)買(mǎi)和間接購(gòu)買(mǎi)。政府與社會(huì)組織以授權(quán)委托、合同外包的方式確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)事項(xiàng)稱(chēng)為直接購(gòu)買(mǎi)；政府對(duì)公共服務(wù)消費(fèi)者或公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，稱(chēng)為間接購(gòu)買(mǎi)。其中，合同外包根據(jù)其競(jìng)爭(zhēng)程度又可分為三種方式：競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、談判式購(gòu)買(mǎi)及指定性購(gòu)買(mǎi)。主要領(lǐng)域集中在行業(yè)性服務(wù)，主要包括統(tǒng)計(jì)分析、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、行業(yè)調(diào)查等；社區(qū)服務(wù)，主要包括工藝技能培訓(xùn)、外來(lái)人口管理等；行政性服務(wù)，比如社會(huì)組織特定咨詢(xún)、再就業(yè)教育培訓(xùn)、家庭收養(yǎng)的評(píng)估審核等等。

二、當(dāng)前我國(guó)政府向社會(huì)組織在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中所存在的問(wèn)題

（1）法律法規(guī)體系的不健全。迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部完善的法律法規(guī)能夠從法律層面上支持政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。只有地方或者部門(mén)出臺(tái)了一些法規(guī)。這樣的話(huà)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)候，沒(méi)有很強(qiáng)力的法律支持和支撐，這勢(shì)必會(huì)影響到政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)后所產(chǎn)生的作用。

（2）實(shí)施運(yùn)行體制不健全，購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)界定不清，購(gòu)買(mǎi)的程序稍顯凌亂，不規(guī)范，合作的隨機(jī)、隨意性很大。在當(dāng)前，我國(guó)的公共服務(wù)類(lèi)型還沒(méi)有相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)體系，什么樣的公共服務(wù)符合要求，什么樣的公共服務(wù)不符合，這在不同地區(qū)的政府所制定的標(biāo)準(zhǔn)中存在著很大的差異，有些地方政府甚至將私人服務(wù)也納入了購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容中。此外，政府與社會(huì)組織未能有效對(duì)接，尚未建立合作伙伴關(guān)系。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)未成為一半原則，公開(kāi)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)在我國(guó)還非常少。購(gòu)買(mǎi)的程序缺乏透明性、競(jìng)爭(zhēng)性以及明確的購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）社會(huì)組織自身能力的缺乏，購(gòu)買(mǎi)行為“內(nèi)部化”，社會(huì)組織成了政府部門(mén)的延伸。由于過(guò)去我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制的影響我國(guó)社會(huì)組織一直跟政府有著密切的聯(lián)系，尚未形成明確的區(qū)分界限，很多社會(huì)組織是由以前的政府部門(mén)轉(zhuǎn)化或發(fā)展而來(lái)的，這樣極易形成政府購(gòu)買(mǎi)行為的內(nèi)部化。使得政府與社會(huì)組織在實(shí)際運(yùn)行中缺乏約束力的契約關(guān)系。由此導(dǎo)致社會(huì)組織提供公共服務(wù)的規(guī)范性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性很難得到充分保障，同時(shí)表現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，缺乏獨(dú)立性。

（4）服務(wù)評(píng)估體系的缺失和監(jiān)督體系的不到位，服務(wù)成本存在不確定因素，難以控制。當(dāng)前，我國(guó)政府在公共服務(wù)供給中的監(jiān)管制度還亟待完善，服務(wù)成本難以控制。評(píng)估機(jī)制需要有一套專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)制來(lái)全面獲知社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)的效果和問(wèn)題，但當(dāng)前的評(píng)估機(jī)制還遠(yuǎn)不成熟。在評(píng)估人員方面，評(píng)估人員組成缺乏專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公共人員的參與，而主要以政府人員為主，因此，評(píng)估結(jié)果很容易受到外界因素影響，缺乏客觀性、公正性。在評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)在還沒(méi)有形成一套詳細(xì)的、系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)制，因?yàn)楣卜?wù)的提供者與接受公共服務(wù)的一方之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，很容易影響公共服務(wù)提供的公平性，因此需要獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信息和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行積極有效的監(jiān)督以及評(píng)估。

三、完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體系的對(duì)策

（1）制定和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律機(jī)制，建立起發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

從目前來(lái)看，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，仍然存在著全國(guó)性的法律法規(guī)依據(jù)不足的情況。而地方常常只有行政法規(guī)，缺乏普遍的約束力，因此應(yīng)逐步進(jìn)行我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度和法律建設(shè)。總的來(lái)說(shuō)就是要以立法為基礎(chǔ)，清晰界定公共服務(wù)多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)。修訂《政府采購(gòu)法》，將公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)納入政府采購(gòu)范圍，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)程序、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、方式等做出規(guī)定。政府和社會(huì)組織各司其責(zé)。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制

公共服務(wù)的特殊性，使其區(qū)別于一般的消費(fèi)品，政府部門(mén)既不能管的過(guò)寬、過(guò)嚴(yán)，也不能完全依靠社會(huì)組織。政府應(yīng)為社會(huì)組織自治能力的提升提供良好的政策環(huán)境，從而有選擇地退出一些直接控制的領(lǐng)域，把職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，從而保持與社會(huì)組織之間良好的合作互補(bǔ)，互惠互利的關(guān)系。政府要不斷地保障好、實(shí)現(xiàn)好社會(huì)組織的獨(dú)立性，在其提供公共服務(wù)中的每一項(xiàng)環(huán)節(jié)中，保持政府與社會(huì)組織之間的法治性。這就需要政府花大力氣培養(yǎng)社會(huì)組織，在規(guī)定落實(shí)各種社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)和管理自主權(quán)的同時(shí)，逐步剔除各種社會(huì)組織的行政職能，為其在法律規(guī)定范圍內(nèi)的活動(dòng)中提供更加廣闊的領(lǐng)域和空間，促進(jìn)社會(huì)組織自身的發(fā)展。

（3）加強(qiáng)相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)財(cái)政保障機(jī)制。首先，政府要設(shè)立購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，建立購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的可持續(xù)性的職能轉(zhuǎn)移機(jī)制；其次，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)的資金增長(zhǎng)保障機(jī)制；再次，把機(jī)制列入常規(guī)管理，編制預(yù)算，確保政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的科學(xué)性、透明性、公開(kāi)性。

3、建立針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)制。監(jiān)督管理機(jī)制的建立有利于促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以及社會(huì)組織提供公共服務(wù)的公平性和效率。首先，充分發(fā)揮公眾媒體的外部監(jiān)督作用，媒體和公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督是其應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督，參與對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)效果的評(píng)估；其次，要建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)家監(jiān)督和第三方監(jiān)督機(jī)制，專(zhuān)家監(jiān)督相對(duì)于其他監(jiān)督機(jī)制具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的優(yōu)勢(shì)，因此在對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的科學(xué)性和效率性上有話(huà)語(yǔ)權(quán)，而獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公平公正性；再次，要充分發(fā)揮政府以及社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督的作用，其中包括政府和社會(huì)組織的互相監(jiān)督，政府和社會(huì)組織內(nèi)部橫向監(jiān)督即其他部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)部門(mén)的監(jiān)督和縱向監(jiān)督即組織內(nèi)部上對(duì)下的監(jiān)督。

（4）進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織自身能力，促進(jìn)社會(huì)組織的不斷發(fā)展。首先，政府要改革雙重管理體制。社會(huì)組織是提供公共服務(wù)的重要參與主體，自治是社會(huì)組織參與公共服務(wù)，與政府展開(kāi)平等協(xié)商對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)，這就要求政府改革雙重管理體制，從體質(zhì)上保障社會(huì)組織脫離對(duì)政府的依賴(lài)，對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)行“后置管理”，給予社會(huì)組織在內(nèi)部管理和活動(dòng)內(nèi)容上更大的自主權(quán)，拓展其自立和自治的空間；其次，政府要制定優(yōu)惠措施來(lái)支持社會(huì)組織的發(fā)展，從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在保證社會(huì)組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，資金支持尤為重要，需要加強(qiáng)資金支持，注重引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身能力建設(shè)。一方面要提高專(zhuān)業(yè)化水平，廣納賢才，提升項(xiàng)目運(yùn)作能力。另一方面要健全完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)劃財(cái)務(wù)管理，降低運(yùn)行成本，提高資金的使用效率，提高決策的科學(xué)水平；最后要加強(qiáng)社會(huì)組織公信力建設(shè)，做到信息公開(kāi)透明；再次，要打造有助于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。目前來(lái)看我國(guó)的社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展還存在很多的不足，企業(yè)和社會(huì)對(duì)公益事業(yè)的關(guān)注和參與意識(shí)還不是很強(qiáng)，社會(huì)大環(huán)境在一定程度上限制了社會(huì)組織的發(fā)展，因此，政府和其他市場(chǎng)組織要通過(guò)各種渠道大力倡導(dǎo)公益事業(yè)，提高公眾對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注和參與度，形成有利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)大環(huán)境。

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