異地高考政策中的教育均衡問(wèn)題

李冉

在教育均衡成為我國(guó)教育發(fā)展主旋律的當(dāng)下，異地高考釋放的不僅僅是高考制度的破冰信號(hào)，更是對(duì)外來(lái)工及其子女人性化關(guān)懷的具體舉措。通過(guò)分析各省異地高考政策可以看出，異地高考政策中存在各省自主制定方案的準(zhǔn)入條件差距大、高考開放后本地生源教育權(quán)利受影響、生源流動(dòng)加劇義務(wù)教育不平等等眾多值得關(guān)注的教育不均衡問(wèn)題。

異地高考教育均衡教育資源配置一、引言

異地高考，用教育部部長(zhǎng)袁貴仁的話可理解為“流動(dòng)人口子女在流動(dòng)地如何參加義務(wù)教育階段以后的考試問(wèn)題”。教育部要求各地在2012年底出臺(tái)異地高考政策，是以具體方法踐行著在高考招生制度下不同地區(qū)教育資源的合理分配。

異地高考是國(guó)家強(qiáng)制性的給予外來(lái)務(wù)工隨遷子女相對(duì)公平的教育機(jī)會(huì)，這種“相對(duì)公平”的實(shí)現(xiàn)需要一定外在條件，比如學(xué)生要求有完整高中學(xué)習(xí)經(jīng)歷（或至少1年）、父母要求在報(bào)考所在地有合法職業(yè)和住所（或繳納3年以上社會(huì)保險(xiǎn)）等；對(duì)于教育資源相對(duì)豐富的北上廣津等地，只出臺(tái)了中高職院校的報(bào)考條件或把異地高考推延到2014年之后。另外，沒(méi)有全面開放異地高考的一線省市中，在北京做出長(zhǎng)期貢獻(xiàn)者和上海的高端人才的子女才是目前政策的受惠人，這種政策的提出是否對(duì)短期務(wù)工或依靠勞力務(wù)工者子女的不公平。異地高考的政策雖然在制度上適當(dāng)彌補(bǔ)了我國(guó)高考制度中一些因父母工作、地域差異等因素給隨遷考生帶來(lái)的影響，但這種高考改革在實(shí)施條件、利益權(quán)衡等方面還存在不均衡的配置，其原因值得我們探討。

二、異地高考背景

在城市規(guī)模化擴(kuò)大帶來(lái)的人口流動(dòng)和城市外來(lái)務(wù)工人員增多的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨遷務(wù)工者子女的教育機(jī)會(huì)和教育權(quán)利受到輿論關(guān)注。2008年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)上有代表首次提出解決外來(lái)務(wù)工子女就地高考問(wèn)題，這是教育資源分配不均衡帶來(lái)的“高考移民”現(xiàn)象的政治反饋。隨遷子女流入地在接受流入地初高中課改教程的教育、繳納“擇校費(fèi)、贊助費(fèi)、借讀費(fèi)”等額外費(fèi)用之后，把這些“水土不服”的考生打回原籍地接受高考，這無(wú)疑是對(duì)外來(lái)務(wù)工者貢獻(xiàn)的無(wú)視、對(duì)考生權(quán)益的侵蝕、對(duì)教育公平的褻瀆。

外來(lái)務(wù)工子女在流入地?zé)o法參加高考的無(wú)奈和尷尬，牽扯出的不僅是戶籍制度對(duì)考生報(bào)考的限制，更多的是教育資源在區(qū)域間分配不公導(dǎo)致的教育不均衡問(wèn)題。這些問(wèn)題都迫使教育主管部門出臺(tái)相應(yīng)對(duì)策來(lái)解決此類問(wèn)題，異地高考政策應(yīng)運(yùn)而生。2010年教育部在山東、湖南、重慶設(shè)立首批異地高考試點(diǎn)。兩年的探索后，2012年3月，教育部部長(zhǎng)袁貴仁表示，異地高考方案將在10個(gè)月內(nèi)出臺(tái)。經(jīng)過(guò)兩年醞釀，除港澳臺(tái)和青海、西藏兩省，截至2012年底其余29個(gè)省級(jí)行政單位均出臺(tái)本地異地高考方案。

異地高考也可理解為就地高考、常住地高考，即在考生的父母合法工作地、經(jīng)常居住地或?qū)W業(yè)完成所在地報(bào)名參加高考并與報(bào)名所在地考生享受同等待遇。開放異地高考，是為了進(jìn)一步解決外來(lái)務(wù)工子女的升學(xué)問(wèn)題，讓非戶籍地考生享有與本地考生相同的高考資格，使更多外來(lái)務(wù)工子女能夠更好地享受父母務(wù)工所在地的教育資源。

三、異地高考折射出的教育均衡問(wèn)題

異地高考政策在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教育資源配置下做出并保證發(fā)揮其最大價(jià)值，其本意是出于對(duì)考生權(quán)益的保護(hù)，但在執(zhí)行過(guò)程中政策本身的初衷就會(huì)發(fā)生質(zhì)變，甚至弄巧成拙地導(dǎo)致反效果。隨遷子女高考難與東部地區(qū)戶籍考生教育資源豐富的情況形成強(qiáng)烈對(duì)比，這些不均衡現(xiàn)象迫切需要政府在全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)而出臺(tái)解決對(duì)策，異地高考應(yīng)運(yùn)而生。教育政策的改進(jìn)就體現(xiàn)出教育本身是在均衡與不均衡的辯證關(guān)系中自我修復(fù)完善并不斷向前發(fā)展的。

2013年新出臺(tái)的異地高考在隨遷子女準(zhǔn)考條件、本地生源權(quán)利保護(hù)和異地高考實(shí)施后高校招生名額變化等方面都有諸多不完善、不均衡的表現(xiàn)，下面簡(jiǎn)要作以探討。

1.各地異地高考門檻差距大

異地高考政策并非由教育部統(tǒng)一規(guī)定，而是各省、直轄市根據(jù)本地區(qū)義務(wù)教育與高等教育資源情況、流入人口分布構(gòu)成、已出臺(tái)對(duì)外來(lái)務(wù)工者待遇政策等具體情況來(lái)分別制定，這就會(huì)造成各省市異地高考的細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，造成在一個(gè)省份可以參加常住地高考的考生在另一省份卻沒(méi)有報(bào)考資格的尷尬局面。對(duì)于各地“準(zhǔn)考條件”的不均衡可以概括兩方面，

一是執(zhí)行時(shí)間不同。雖然教育部要求各地在2012年底出臺(tái)異地高考具體實(shí)施細(xì)則，但沒(méi)有規(guī)定其開放時(shí)間，部分省份就鉆起了執(zhí)行時(shí)間的空子。在已公布異地高考方案的29個(gè)省市中，以北上廣為代表的20個(gè)省份和直轄市規(guī)定細(xì)則在2013年起分步執(zhí)行，包括福建、山東在內(nèi)的8個(gè)身份逐漸在2014年開放異地高考，而陜西省則將異地高考推遲到2016年執(zhí)行。其中要說(shuō)明的是，北京規(guī)定在2013年開始實(shí)施的只是針對(duì)中高職院校錄取的過(guò)渡方案，而高考入學(xué)的細(xì)則并沒(méi)有出臺(tái)；廣東在2013年開始執(zhí)行的政策是面向積分入戶的外來(lái)人口，考生真正可以參加高考則要等到2016年。這是否可以理解為其政府在觀望各地政策對(duì)本地生源的影響，或者考慮到某些復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和政治因素導(dǎo)致本地生源不愿意過(guò)早提供本地相對(duì)豐富的教育資源。各地細(xì)則雖然出臺(tái)，但開放時(shí)間上的不同步對(duì)具有相同條件的考生仍然是種不公正的對(duì)待。

二是門檻標(biāo)準(zhǔn)高低明顯。參加就地高考的考生一般要使父母、學(xué)生、報(bào)名所在地都滿足條件。以考生父母需要達(dá)到的要求舉例，已出臺(tái)的異地高考政策中，包括天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、江蘇、河南、湖北、廣西、重慶、云南在內(nèi)的10個(gè)省份要求父母要有合法穩(wěn)定的職業(yè)，其中吉林、廣西、云南規(guī)定考生父母至少工作3年；天津、云南、內(nèi)蒙古、吉林四地要求父母需要上繳社會(huì)保險(xiǎn)，陜西只要求考生父母上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)；另有8省份并未明確提出父母或監(jiān)護(hù)人的工作要求。這些異地報(bào)名的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)父母有工作要求的細(xì)則沒(méi)有說(shuō)明是父母雙方或一方要有合法穩(wěn)定職業(yè)，對(duì)于依靠靈活做工糊口的務(wù)工者子女，就無(wú)法享受到異地高考政策的優(yōu)惠，更不用說(shuō)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)；而在父母無(wú)工作要求的省份，其子女報(bào)考會(huì)容易許多。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份中，相當(dāng)一部分務(wù)工者沒(méi)有意識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)的重要，其在務(wù)工期間不會(huì)想到為子女可以參加高考而繳納社會(huì)保險(xiǎn)，這就顯示出異地高考的局限性和不均衡性。政策偏重對(duì)高級(jí)知識(shí)分子、高技能人才或企業(yè)員工子女的照顧，比起農(nóng)民工這些群體作為更好的適格主體，其子女自然會(huì)比其他務(wù)工者子女享受到教育機(jī)會(huì)均等帶來(lái)的方便。

對(duì)于江西、安徽、福建等省份只對(duì)學(xué)生本人有高中階段一年或完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷及學(xué)籍的要求，我們看到，這些省份多屬中部地區(qū)勞動(dòng)力流出地，流入人口沒(méi)有東部省份密集，也不會(huì)造成東部沿海省份教學(xué)資源被嚴(yán)重“圍堵”的現(xiàn)象，雖然這些中部省份的異地高考政策較為“寬松”，但真正需要異地政策保護(hù)的東部省份的考生并沒(méi)有完全體會(huì)到教育均衡發(fā)展給他們的改變。

2.影響本地生源受教育權(quán)

當(dāng)我們考慮外來(lái)務(wù)工子女的教育機(jī)會(huì)均等時(shí)，勞力流入省份的本地生源的應(yīng)得教育權(quán)利是否也被我們考慮進(jìn)去呢？本地生源享受較多教育資源的同時(shí)，他們也相應(yīng)付出了經(jīng)費(fèi)或時(shí)間，當(dāng)大量外來(lái)考生涌入城市來(lái)與他們搶奪教育資源，這是否是我們所提倡的教育均衡？地域教育資源配置的不平衡需要宏觀層面的調(diào)整，個(gè)人通過(guò)轉(zhuǎn)移升學(xué)地來(lái)平分資源是“治標(biāo)不治本”的。根據(jù)2006年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，“生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)絕對(duì)差異排名前3的省市依次為西藏（2860元）、北京（2850元）、上海（2615元），排名后3的依次為河南（519元）、湖北（498元）、江西（420元）”，而“東、中、西部各區(qū)域的生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)水平顯示：東、中、西部的平均數(shù)值分別為1282.09元、630.25元和1023.92元”[1]由此可以看出，因政策傾斜和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等形成的中部生均教育經(jīng)費(fèi)落后情況也是務(wù)工者子女尋求外地教育資源的誘因。

教育資源的分割不僅是財(cái)政經(jīng)費(fèi)上的，在高考錄取名額的分配上稍欠考慮也會(huì)導(dǎo)致待遇上的不均衡。1952年開始的全國(guó)統(tǒng)一高考實(shí)行分省按計(jì)劃集中錄取政策，由發(fā)改委和教育部統(tǒng)一制定全國(guó)的招生方案和重點(diǎn)大學(xué)名額?？紤]到各省的考生數(shù)量、社會(huì)需要、歷史慣例等因素，每年各地的招生名額會(huì)上下浮動(dòng)但不會(huì)變化太大。異地高考政策推行后，眾多非戶籍考生的增加可能會(huì)爭(zhēng)奪本地戶籍考生的錄取名額，使得本地原有的高考均衡狀態(tài)被打破，考生數(shù)量尚可通過(guò)報(bào)考人數(shù)來(lái)統(tǒng)計(jì)，那么報(bào)考省份的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求對(duì)人才在結(jié)構(gòu)和層次上的要求則很難估計(jì)，局部教育均衡失準(zhǔn)也會(huì)激發(fā)本地考生和外來(lái)生源的矛盾。廣東是全國(guó)外來(lái)工最多的省份，也是外來(lái)工隨遷子女接受義務(wù)教育規(guī)模最大的省，其數(shù)量達(dá)到313萬(wàn)人，占全國(guó)1/3，超過(guò)了北京、上海、天津3市義務(wù)教育學(xué)生數(shù)之和。這些外來(lái)隨遷子女享受到異地高考政策后，搶占部分錄取名額和教育資源，這對(duì)廣東當(dāng)?shù)貞艏忌慕逃龣?quán)利是一定的沖擊。

異地高考政策的推行首先要考慮的是保證本地生源的教育相關(guān)權(quán)利、機(jī)會(huì)，在此前提下，才能做到流動(dòng)人口子女在流動(dòng)地義務(wù)教育之后升學(xué)的合理安置。同時(shí)高校招生資源和名額也需要重新分配，以滿足新高考政策帶來(lái)的人數(shù)變動(dòng)。

3.加劇義務(wù)教育不均衡

高考政策的變動(dòng)會(huì)引導(dǎo)義務(wù)教育有傾向性的布局和學(xué)生流動(dòng)。義務(wù)教育在城區(qū)內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間有著極大的不平衡，這與政府主導(dǎo)建設(shè)示范校、重點(diǎn)校的教育政策導(dǎo)向不無(wú)關(guān)系，好的師資和大量的教育經(jīng)費(fèi)流入重點(diǎn)學(xué)校，已然會(huì)造成義務(wù)教育在初始配置上有失公平。

從省份區(qū)域來(lái)看，異地高考開放后有兩種考生流動(dòng)趨勢(shì)值得注意。一是為了分享經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)富足的教育資源，眾多外來(lái)考生向教育發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)；另一種是中部人口密集省份考生迫于升學(xué)壓力和居高不下錄取分?jǐn)?shù)，紛紛向人口欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)來(lái)爭(zhēng)取錄取名額。這兩種趨勢(shì)都會(huì)增加流入地的義務(wù)教育機(jī)構(gòu)壓力，生均教育資源不足，從而導(dǎo)致義務(wù)教育質(zhì)量的下降。而流出地原有的義務(wù)教育資源是為考生流出前的規(guī)模和數(shù)量配置的，這樣逐漸被閑置的校舍、師資會(huì)造成極大的浪費(fèi)。這種為了升學(xué)而轉(zhuǎn)移生源的惡意流動(dòng)使得地區(qū)間的義務(wù)教育資源更加不平衡。

從同一城區(qū)內(nèi)部來(lái)看，異地高考帶來(lái)的流動(dòng)人口子女會(huì)增加中等學(xué)校配置的不平衡。根據(jù)學(xué)校類型來(lái)看，進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女大概有79.4%是在公辦學(xué)校就讀，還有10%在政府購(gòu)買扶持的民辦學(xué)校就讀，大概還剩3%是由進(jìn)城務(wù)工人員自己組成的民辦學(xué)校上學(xué)。公辦學(xué)校受到教育系統(tǒng)和主管部門管理，能夠在政府的統(tǒng)籌下適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行師資流動(dòng)、生源招收、資源配置上實(shí)現(xiàn)人為的均衡；民辦學(xué)校則沒(méi)有較好待遇和生源的吸引，高水平的教學(xué)不能夠保證，由務(wù)工人員自尋教師組成的民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量就再降一個(gè)等級(jí)了?！巴鈦?lái)民工子弟學(xué)校在現(xiàn)階段對(duì)解決外來(lái)人口子女義務(wù)教育入學(xué)發(fā)揮了很大作用，但它們的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是就讀學(xué)生?！盵2]公辦學(xué)校在本地戶籍考生的學(xué)費(fèi)上是減免的，但是對(duì)外來(lái)務(wù)工子女卻并不是。九年義務(wù)教務(wù)的完全免費(fèi)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)在這些隨遷子女的身上，公立民工子弟學(xué)校在硬件和師資上的落后使得隨遷子女處在“交錢而享受較差教育”的局面，而本地戶籍考生則可以“免費(fèi)卻享受較好教育”，兩種極端的表現(xiàn)對(duì)受教者是很大的不公平。城區(qū)內(nèi)部在教育投入政策的引導(dǎo)下，重點(diǎn)校、示范校已經(jīng)在升學(xué)和質(zhì)量上與普通中學(xué)拉開了檔次，異地高考帶來(lái)的考生會(huì)加劇教育資源在不同學(xué)校間的傾斜和走向。

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參考文獻(xiàn)

[1] 漆玲玲，王遠(yuǎn)偉.中國(guó)教育發(fā)展不均衡狀況的省際差異分析.高教發(fā)展與評(píng)估，2010（9）.

[2] 陳憲民，瞿志遠(yuǎn).城市化背景下地方義務(wù)教育資源配置研究.文化教育研究，2009（1）.

【責(zé)任編輯陳國(guó)慶】