上海新一輪重點發(fā)展地區(qū)交通政策探討*

馬士江

0 前言

根據上海市委市府有關部署，前灘地區(qū)、世博會地區(qū)、徐匯濱江地區(qū)、國際旅游度假區(qū)、虹橋商務區(qū)和臨港地區(qū)等是上海未來一段時間內的重點開發(fā)區(qū)域，其交通需求產生和分布、交通設施供給等均對上海市域交通產生重大的沖擊。隨著上海城市規(guī)模擴大，城市既有交通運行對區(qū)域整體開發(fā)建設的敏感性也愈加強烈。重點地區(qū)的發(fā)展需要完善的交通系統(tǒng)進行支撐，同時在上海市這一特大型密集城市進行重點地區(qū)規(guī)劃和開發(fā)建設，必須發(fā)揮交通系統(tǒng)對功能業(yè)態(tài)的導向作用，并根據交通承載能力控制開發(fā)強度，采用合理的交通模式和發(fā)展策略。因此，研究上海新一輪重點發(fā)展地區(qū)的交通政策對于提供高效優(yōu)質的交通資源服務、引導和支撐地區(qū)發(fā)展具有重要意義。

1 上海重點地區(qū)發(fā)展歷程特征

1.1 發(fā)展動力

城市重點發(fā)展地區(qū)歷來是上海市規(guī)劃建設的重點地區(qū)，也是學界討論和社會關注的熱點。從近幾十年上海城市發(fā)展脈絡來看，不同時期重點發(fā)展地區(qū)的發(fā)展動力與機制因素存有一定差異，并且地區(qū)發(fā)展的表現形式多樣，但基本都表現出短時間內能級提升、轉型加速、跨越發(fā)展等共同特征，其發(fā)展動力本質上多為區(qū)域功能的轉型和再開發(fā)。

（1）核心區(qū)二次開發(fā)或區(qū)域功能復蘇。包括由上海城市功能調整而在核心區(qū)產生的重大功能承載地區(qū)和老城區(qū)改造開發(fā)地區(qū)，如陸家嘴金融地區(qū)，或者為優(yōu)化城市功能、提升城市能級而發(fā)展的城市公共活動中心和副中心地區(qū)，如五角場地區(qū)、人民廣場地區(qū)、徐家匯地區(qū)、真如地區(qū)、花木地區(qū)等，在開發(fā)模式上多為高強度開發(fā)。

（2）主題功能衍生或功能節(jié)點帶動地區(qū)。包括由大型活動、事件或主題樂園等而衍生的重點發(fā)展地區(qū)，如世博會地區(qū)、國際旅游度假區(qū)，或者由大型交通設施建設帶動的城市重點開發(fā)地區(qū)，如上?；疖囌镜貐^(qū)、上海南站地區(qū)、上海虹橋樞紐地區(qū)和龍陽路樞紐地區(qū)等。該類地區(qū)主題功能較為突出。

（3）國家宏觀戰(zhàn)略或產業(yè)帶動地區(qū)。這類地區(qū)主要發(fā)展動力是承擔國家宏觀戰(zhàn)略或是產業(yè)發(fā)展需求的的特殊功能地區(qū)，如張江高科園區(qū)、漕河涇技術開發(fā)區(qū)、中國（上海）自由貿易試驗區(qū)、臨港重裝備產業(yè)區(qū)、洋山港保稅區(qū)等。

（4）人文構建需要或生態(tài)修復。如濱江地區(qū)的文化展覽地區(qū)、生態(tài)修復地區(qū)，總體開發(fā)強度并不是高強度開發(fā)，而是強調區(qū)域的特色化發(fā)展，對空間品質要求相對較高。

1.2 特征認識

重點地區(qū)存有顯著的共性特征。

（1）政府發(fā)揮主導。在重點地區(qū)開發(fā)的推力中，市級或區(qū)級政府發(fā)揮了主導因素，特別是市級政府的大力推動，加快了市場資源的介入和調配速度。

（2）多為公共活動中心。在外在表現形式上，重點地區(qū)多為市級或地區(qū)級公共活動中心，如人民廣場地區(qū)、五角場地區(qū)、徐家匯地區(qū)等均為地區(qū)公共活動中心。

（3）資源高度投入。從資本和資源的投入密度上看，重點地區(qū)在一定時期具有穩(wěn)定、持續(xù)的資源和資金的建設投入，如臨港產業(yè)地區(qū)一直是近10年來堅持發(fā)展的地區(qū)，在資源、資金等方面的投入具有顯著穩(wěn)定性。

（4）交通需求聚集。重點地區(qū)一般具有較高的開發(fā)強度，導致地區(qū)交通需求總體較高，同時既有重點地區(qū)如人民廣場、五角場地區(qū)等大多也是交通轉換和集散的中心，高強度到發(fā)交通需求與過境交通重疊較為嚴重。

基于重點地區(qū)發(fā)展特征，對城市重點地區(qū)作如下總體界定：根據城市整體功能發(fā)展需要，期望實現地區(qū)功能轉變或提升，列入城市重點建設、財力集中投入計劃，由市或區(qū)政府直接或間接主導，具有廣泛的社會認知， 并對城市總體功能布局產生長遠性、全局性、戰(zhàn)略性顯著影響的獨立地區(qū)或整體區(qū)域。

2 新一輪重點發(fā)展地區(qū)分類

世博會地區(qū)、前灘地區(qū)、徐匯濱江地區(qū)、虹橋商務區(qū)、國際旅游度假區(qū)、臨港產業(yè)功能區(qū)等新一輪重點發(fā)展地區(qū)均位于上海未來發(fā)展主要軸帶的節(jié)點位置，也是上海新一輪提升國際競爭力和轉型發(fā)展的重要新增戰(zhàn)略空間，特別是中心城及周邊區(qū)域的重點發(fā)展地區(qū)更是上海擴大中心城聚集和輻射效應的重要空間載體。根據新一輪六大重點發(fā)展地區(qū)的地理區(qū)位、功能能級和發(fā)展模式等來看，這些重點地區(qū)總體可分為中心城濱江更新開發(fā)地區(qū)、中心城周邊特定功能蔓延地區(qū)（大型樞紐延伸開發(fā)地區(qū)、中心城周邊大型旅游度假區(qū)）和市郊外圍重點新型產城區(qū)三類地區(qū)（圖1）。

圖1 新一輪重點發(fā)展地區(qū)分類示意圖

2.1 中心城濱江更新開發(fā)地區(qū)

世博會地區(qū)、徐匯濱江和前灘地區(qū)等均位于中心城黃浦江兩岸濱江發(fā)展區(qū), 以商務行政辦公、商業(yè)金融、文化創(chuàng)意等功能為主，期望通過多元復合和功能錯位形成濱水區(qū)多樣用途的功能空間。黃浦江兩岸濱江發(fā)展區(qū)作為上海中心城十字發(fā)展主軸之一（圖2），是上海提升國際大都市輻射能級和國際競爭力的核心空間載體之一。濱江地區(qū)屬于盡端式交通網絡，黃浦江是兩岸陸路交通聯(lián)系的重大屏障。鑒于濱江地區(qū)交通系統(tǒng)存在的先天弱點和缺陷，對通勤交通高集聚度的大規(guī)模高強度商業(yè)辦公項目布置要慎重對待，此外需要加強濱江地區(qū)功能相互間的協(xié)調和互動，培育沿江縱向的功能聯(lián)系需求，注重沿江交通流與橫向交通流的轉換匹配，增強縱向交通設施的利用效率。

圖2 中心城”十”字功能發(fā)展主軸示意圖

2.2 中心城周邊特定功能蔓延地區(qū)

虹橋商務區(qū)和迪士尼國際旅游度假區(qū)等均位于中心城周邊，是由于特定功能的帶動而形成的特定功能蔓延地區(qū)，一定程度上突破了原有城市總體規(guī)劃確定的發(fā)展方向。

（1）大型樞紐延伸開發(fā)地區(qū)

虹橋商務區(qū)是依托虹橋綜合交通樞紐建設的商業(yè)、商務積聚區(qū)，其所處的地區(qū)是上海輻射長三角的門戶要沖，也是上海交通負荷最重的地區(qū)之一，地區(qū)交通情況復雜。隨著中國博覽會等大型項目的引入，將積聚更多的人流和物流。商業(yè)、商務、會展、樞紐轉換等多重功能復合產生高強度人流物流積聚，也帶來多重交通轉換。虹橋商務區(qū)位于交通體系相對發(fā)育不全的中心城邊緣地區(qū)，多重交通復合轉換混雜，對外交通聚集度高，內外交通轉換規(guī)模大，空間資源有限，交通資源極為緊張。同時虹橋商務區(qū)的商務功能集聚程度、城市空間發(fā)展導向、發(fā)展定位均超出原有城市規(guī)劃確定的總體框架，區(qū)域中心或城鎮(zhèn)發(fā)展體系相對模糊，因此，需要堅持交通與土地利用的互動、集約發(fā)展，將優(yōu)質的空間資源優(yōu)先向高效率的公共交通體系傾斜（圖3）。

（2）中心城周邊大型旅游度假區(qū)

處于中心城周邊的上海國際旅游度假區(qū)在迪士尼樂園的重大旅游項目的帶動下形成，旅游度假的特殊功能與中心城之間的關聯(lián)性相對較小。同時，國際旅游度假區(qū)交通資源條件相對寬裕，且迪士尼樂園本身擁有相對完善的交通系統(tǒng)規(guī)劃。但是從城市發(fā)展來看，國際旅游度假區(qū)及其周邊區(qū)域發(fā)展的主觀意念強烈，是否會超過預期發(fā)展設想具有不確定性。因此，需要協(xié)調度假區(qū)功能發(fā)展區(qū)與核心區(qū)功能錯位關系，以交通要素和條件作為重要指標，強化兩者間功能協(xié)調與互動。

圖3 虹橋商務區(qū)與中心城功能關系示意圖

2.3 市郊外圍新型產城區(qū)

臨港地區(qū)處于上海濱江沿海發(fā)展軸上，一直擁有較高的戰(zhàn)略定位，是上海面向海洋、面向國際、承接海港樞紐功能輻射的前沿地區(qū)。臨港地區(qū)從啟動至今已10余年，但從現實發(fā)展來看，除目前重裝備區(qū)和物流園區(qū)等發(fā)展勢頭相對良好外，其他區(qū)域實施效果相對不佳，尚難以脫離如“嬰幼襁褓期”的特殊支持。在交通系統(tǒng)構建上，該地區(qū)處于市域盡端，加之中心城區(qū)強大的內核聚集，使得臨港地區(qū)人氣聚集嚴重不足，需要強化對外交通體系的構建，提升臨港地區(qū)交通區(qū)位，“吸引人且留住人”。

3 新一輪重點發(fā)展地區(qū)對市域交通影響

新一輪重點發(fā)展地區(qū)產生新增崗位量是實現經濟繁榮、區(qū)域活力的必然要求。濱江地區(qū)、虹橋商務區(qū)、旅游度假區(qū)等新一輪重點發(fā)展地區(qū)開發(fā)將帶來建筑總量、人口、崗位等大幅增長。這些重點地區(qū)的職住平衡范圍、新增崗位和人口選擇的交通出行方式決定了上海中心城、重點發(fā)展地區(qū)周邊區(qū)域交通系統(tǒng)面臨的壓力。

3.1 中心崗位聚集或將加劇向心通勤

根據2008年經濟普查數據統(tǒng)計，距離市中心（人民廣場地區(qū)）0—5km是就業(yè)崗位最為密集的地區(qū)，約為3.0萬個/km2，5—10km則迅速衰減至0.9萬個/km2，可見中心城特別是核心區(qū)內的崗位聚集程度非常高[1]。根據有關預測，未來上海人口增長的重心集中在郊區(qū)新城和中心城周邊，中心城內人口增長空間有限，而中心城崗位將進一步增長[2-3]。經統(tǒng)計，核心區(qū)濱江地區(qū)的工作崗位具有大幅增長，約占未來中心城崗位增長總量的50%左右，勢必將進一步提高中心城的崗位人口比，加劇郊區(qū)向中心城的向心交通矛盾（圖4）。

圖4 2008年市域崗位密度分布圖

3.2 出行規(guī)模增加導致交通聚集嚴重

根據各重點發(fā)展地區(qū)總體規(guī)劃，預測中心城核心區(qū)濱江地區(qū)交通出行總量增長約300萬人次/日，約占中心城出行增長總量的40%。如果考慮中心城濱江地區(qū)、虹橋商務區(qū)、旅游度假區(qū)等三者疊加對中心城的交通影響，預測對中心城的貢獻交通量可能達到880萬人次/日，約占現狀中心城出行總量的30%、未來中心城出行總量的25%，濱江地區(qū)、虹橋商務區(qū)和旅游度假區(qū)等重點地區(qū)將對中心城出行量增長的貢獻度達到60%左右[4-8]（圖5）。

圖5 新一輪重點地區(qū)與中心城發(fā)生交通出行量預測

3.3 職住平衡體系在市域一小時有效通勤圈內協(xié)調

根據未來不同地區(qū)區(qū)位等特征，并借鑒現狀市域重點地區(qū)交通分布特點（圖6），各重點地區(qū)的職住平衡體系基本上在市域一小時有效通勤圈內協(xié)調。預測濱江綜合開發(fā)區(qū)商辦崗位職住平衡圈中，出行距離6—7km的頻數低于50%，出行距離10—12km的頻數在85%以內，基本覆蓋中心城區(qū)域。預測虹橋商務區(qū)商辦崗位職住平衡圈中，出行距離7—8km的頻數約為50%，出行距離12—15km的頻數在85%以內，主要影響中心城內的西部地區(qū)和南部地區(qū)（長寧、徐匯、普陀等地區(qū)）。

3.4 高強度重點發(fā)展地區(qū)軌道交通支撐有待提升

高強度開發(fā)重點地區(qū)的開發(fā)建設將促使商務辦公等崗位向中心城進一步聚集，城市就業(yè)和居住功能的空間分異進一步加劇，或將加劇城市通勤交通問題，需要提升這些地區(qū)的大運量公共交通交通支撐。以濱江地區(qū)為例，分析對象為翔殷路以南、上中路以北的中心城核心區(qū)的黃浦江濱江兩岸地區(qū)近30個編制單元，約占中心城面積的5%，是未來中心城建筑量、崗位數和出行總量增長的主要區(qū)域之一。濱江地區(qū)軌道交通、越江通道等主要的對外交通設施增容空間十分有限，其軌道交通站點（含鄰近300m可用范圍內）密度約為0.7個/km2，基本與整個中心城規(guī)劃的站點密度相當（中心城規(guī)劃站點密度約0.65個/km2），而該地區(qū)整體出行強度卻為中心城平均水平的4倍以上，可見大運量軌道與濱江地區(qū)相對較高的開發(fā)強度并不匹配，未來可能對地區(qū)發(fā)展會產生較強的制約（圖7）。

圖6 現狀小陸家嘴地區(qū)出行距離累計頻率曲線（2011年調查數據）

圖7 濱江地區(qū)與軌道交通規(guī)劃空間關系示意圖

4 重點地區(qū)交通政策思考

重點地區(qū)交通發(fā)展應以構建人性化交通服務、多方式發(fā)展協(xié)調、公共交通主導、引導性交通支撐的交通體系為主要目標，形成集約綠色交通引導重點地區(qū)發(fā)展與功能更新,重點關注提升區(qū)域職住協(xié)調、強化集約交通主導、構建內部特色交通等核心戰(zhàn)略。

4.1 用地與交通協(xié)同政策

交通系統(tǒng)是重點地區(qū)發(fā)展的基礎支撐。在交通與用地協(xié)調發(fā)展互動中，應優(yōu)化規(guī)劃編制機制，強化交通系統(tǒng)規(guī)劃成果與城市規(guī)劃、土地開發(fā)強度控制之間的納入程序，在控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃等各個階段加強土地開發(fā)的監(jiān)督與實施保障手段。

（1）優(yōu)化用地規(guī)劃與交通規(guī)劃銜接機制，功能業(yè)態(tài)規(guī)模規(guī)劃引入交通論證。針對小陸家嘴、徐家匯等既有重點地區(qū)的功能業(yè)態(tài)、土地開發(fā)強度與最初規(guī)劃發(fā)生較大偏差的實際情況，需要優(yōu)化新一輪重點發(fā)展地區(qū)的用地與交通規(guī)劃協(xié)同編制機制，確立各層次用地規(guī)劃同步或先期開展交通規(guī)劃和承載分析的強制機制，在用地規(guī)劃階段以交通承載和交通條件作為地區(qū)開發(fā)強度與規(guī)?？刂频闹匾吔?，同時強化交通專項規(guī)劃的技術支撐，把交通專項規(guī)劃作為重點發(fā)展地區(qū)各層次用地規(guī)劃審核的強制組成部分。

（2）嚴控交通設施指標落地，特殊地區(qū)實行帶方案地塊出讓方式 。上世紀90年代，小陸家嘴地區(qū)由于土地出讓階段的方案對立體交通設施的位置與空間預留不是非常明確，待土地開發(fā)上報設計方案時，往往由于交通分層系統(tǒng)建設時序不同，很難在設計方案中落實立體交通系統(tǒng)的銜接、預留，導致地區(qū)交通一體化建設較為困難。因此，在新一輪重點發(fā)展地區(qū)規(guī)劃中應把交通詳細設計與城市設計緊密結合，明確一體化交通系統(tǒng)的空間預留條件，如地塊內外的地下、地上空間開放位置、開放面積等，同時在土地出讓階段明確納入土地出讓合同（圖8）。

（3）協(xié)同地區(qū)用地開發(fā)與交通設施建設關系，確保交通設施規(guī)劃落地。重點發(fā)展地區(qū)交通設施建設計劃應與地區(qū)地塊開發(fā)安排時序相協(xié)調，分別滿足近、中、遠地區(qū)交通需求，優(yōu)先保障公共交通設施需求落地。此外，在行政體制上建立規(guī)土、建管、交通、重點地區(qū)管委會等不同主管部門的行政協(xié)調機制和各部門通報—反饋—問責工作機制，促進地區(qū)開發(fā)與交通設施規(guī)劃、建設、管理一體化。

圖8 交通與用地規(guī)劃協(xié)調機制示意圖

4.2 彈性化交通供給政策

重點地區(qū)土地一般具有較高的經濟價值，基于市場調配需求，相關開發(fā)商主要考慮自身商業(yè)利益和后期招商招租的效益，通常會盡可能加大開發(fā)強度、增加小汽車停車泊位，容易產生功能業(yè)態(tài)、人員結構等與控制性詳細規(guī)劃發(fā)生偏差的現象，導致實際交通需求高于規(guī)劃預期、交通出行結構與預期不符。因此，重點地區(qū)的交通系統(tǒng)配置須具有一定的冗余彈性。

（1）快速大運量公共交通支撐高強度開發(fā)地區(qū)。中心城內綜合開發(fā)和周邊功能蔓延地區(qū)，其開發(fā)強度一般較高，這些高強度開發(fā)的重點地區(qū)務必強化集約化的公交優(yōu)先落實，調整優(yōu)化和加密軌道交通網絡及站點布局。同時加強常規(guī)公交網絡覆蓋，發(fā)揮基礎作用、靈活調節(jié)和銜接轉換作用，實現公共交通出行比例達到60%以上。如倫敦碼頭區(qū)、曼哈頓CBD區(qū)等均有過交通系統(tǒng)容量限制制約地區(qū)經濟發(fā)展的教訓。倫敦碼頭區(qū)再開發(fā)在2000年以前一直活力不足，自2000年地鐵Jubilee線建成通車，金絲雀碼頭至倫敦內城僅需8min，使得區(qū)域商業(yè)活力被迅速激活。案例表明，大容量軌道交通系統(tǒng)能夠為高密度地區(qū)開發(fā)提供強有力支撐，是決定交通系統(tǒng)綜合容量的關鍵[9]。

（2）以功能為導向實施道路網絡差別多樣化。以功能為導向，強化重點地區(qū)路網系統(tǒng)完備性，采取多形態(tài)和多模式的路網格局。此外，在上海既有的重點地區(qū)發(fā)展過程中，由于采用大地塊出讓模式，地區(qū)交通一體化開發(fā)較為困難，新一輪重點地區(qū)一般要減少寬大馬路規(guī)劃建設，著力營造小尺度的宜人城市空間，并預留立體分層交通網絡滿足冗余彈性。

（3）差異化停車需求管理調節(jié)交通時空分布。確定不同重點地區(qū)差異化的停車配建標準，劃定不同停車配建分區(qū)，在規(guī)劃建設中執(zhí)行差異化配建標準。中心城內重點地區(qū)要嚴控配建標準，設置停車配建上限，運行管理中優(yōu)化泊位使用政策。中心城周邊重點地區(qū)以樞紐統(tǒng)籌為核心，完善“P+R”換乘體系。

（4）多層面協(xié)調加強慢行交通發(fā)展。以曼哈頓CBD、倫敦金絲雀碼頭、巴黎拉德芳斯地區(qū)等地區(qū)為例，這些高強度開發(fā)地區(qū)圍繞軌道站點，重點打造人性化的慢行交通環(huán)境，慢行和公共交通相互促進，形成了“步行+軌交”主導出行模式，軌道交通在出行結構中占比超過70%[10]。上海新一輪重點發(fā)展地區(qū)要完善慢行交通與公共交通換乘體系建設，優(yōu)化步行環(huán)境。同時依托高密度路網完善非機動車通道網絡，并明確非機動車泊位配建審核與管理部門，按照就近設置原則配套建設非機動車停車場。有條件的重點發(fā)展地區(qū)鼓勵發(fā)展公共租賃自行車網絡系統(tǒng)，實現自行車低碳、休閑、接駁等多種功能。審慎對待非機動車禁行管理，如核心區(qū)域禁止非機動車通行，須在區(qū)域層面形成合理的替代通道網絡。

4.3 個性差別化交通政策

不同類型和區(qū)位的重點地區(qū)，在遵循普適性交通政策外，要結合自身特征和發(fā)展的趨勢，因地適宜地確立相對個性的交通政策。

（1）上海中心城內的濱江重點發(fā)展地區(qū)，因區(qū)域路網增容空間有限，且軌道交通加密可能性小，能夠選擇的交通保障策略較為有限，須嚴格控制小汽車的停車需求，出臺鼓勵短距離職住平衡的相關配套政策，并積極發(fā)展中運量公共交通系統(tǒng)。若部分區(qū)域經綜合交通論證不足支撐其開發(fā)量，可對其容積率適當做減法。

（2）中心城周邊的重點發(fā)展地區(qū)可借鑒香港、庫里蒂巴等城市的TOD開發(fā)模式，推行將職住平衡圈引導轉化為職住平衡帶的交通發(fā)展策略，大力強化TOD發(fā)展模式，在職住平衡帶按人口和崗位數適當提高公交樞紐、場站等用地配置標準。同時，加強交通需求調節(jié)政策，相關標準納入中心城范疇統(tǒng)一考慮。

（3）市郊外圍重點產城地區(qū)應強化獨立性、綜合性節(jié)點城市觀念，重點做好用地空間布局和結構優(yōu)化，以產城融合減少對外通勤交通需求，構建綠色生態(tài)交通系統(tǒng)。

5 結語

新一輪重點發(fā)展地區(qū)的規(guī)劃建設是上海實現功能轉型、能級提升的重大舉措，其開發(fā)建設也將對上海整體交通產生長遠影響。交通系統(tǒng)作為重點發(fā)展地區(qū)重要基礎支撐，須在全市層面統(tǒng)籌考慮，確立并嚴格執(zhí)行合理的交通戰(zhàn)略和政策，以促進重點發(fā)展地區(qū)城市功能和交通系統(tǒng)健康有序發(fā)展。

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