財政金融化模式：地方債治理新路徑

文｜《小康》記者 曹偉

責(zé)編 鄂efan@chxk.com.cn

自2013年開始，地方政府債務(wù)進入集中償還期，其中53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

審計署最新公布稱2012年末全國地方債務(wù)余額10.88萬億元，截至2012年底，債務(wù)余額與GDP的比率為36.7%。地方債局部風(fēng)險較大。

中央政府已在不同場合表示要嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。特別是，中央組織部于近期印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究。并提出，考核積極化解歷史遺留問題的情況，把是否存在“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”等問題作為考核評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的重要內(nèi)容。而剛剛閉幕的中央城鎮(zhèn)化工作會議也提出，建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

地方債急劇增長背后所累積的金融和財政風(fēng)險已成為影響我國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的一顆“毒瘤”。

化解這樣一個規(guī)模龐大、錯綜復(fù)雜的地方債務(wù)問題，同時又要滿足地方政府持續(xù)的融資需求并非易事。對此，專家們在受訪時均指出，如何科學(xué)有效地化解巨大的地方政府存量債務(wù)，合理控制未來的政府負(fù)債形式與規(guī)模，使地方政府財政狀況逐步恢復(fù)正常狀態(tài)，是影響未來5～10年我國財政與金融發(fā)展格局的重要問題。

地方債風(fēng)險擴大與公共經(jīng)濟需求左右為難

目前審計署對地方政府債務(wù)的審計范圍，除了融資平臺債務(wù)，還包括地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)、地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

2011年審計署公告顯示，各地共有6576個融資平臺公司，而央行2011年6月1日發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家。

由此可見，審計署審計范圍包括的融資平臺，比央行統(tǒng)計數(shù)少了3000多家，直接縮小了債務(wù)審計的范圍。

盡管如此，目前，地方政府在直接債務(wù)上主要的融資方式，除了國債，還是利用土地抵押開展的銀行貸款。土地財政成為當(dāng)前地方財政中最核心的內(nèi)容。政府的還債來源幾乎全部依賴土地出讓收入，到目前已進入集中還貸期。

對此，一些省份的財政預(yù)算報告已經(jīng)顯露出擔(dān)憂。如浙江省財政預(yù)算報告稱，“地方政府性債務(wù)進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調(diào)度的壓力較大”；而湖南省預(yù)算草案則直接指出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風(fēng)險不容忽視”。

“目前上萬家政府投融資平臺，是地方政府債務(wù)的主要來源。過去數(shù)年間，地方政府設(shè)立融資平臺企業(yè)的行為逐漸無序化，既不講求科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，也不遵循市場化的經(jīng)營規(guī)則，把土地資源當(dāng)做‘護身符’?！必斦控斦茖W(xué)研究所研究員孔志峰向《小康》記者指出，這樣最終的結(jié)果，是這種企業(yè)化的債務(wù)風(fēng)險，最終成為財政的債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。

孔志峰聯(lián)合多位專家于2013年發(fā)布的《解決地方政府債務(wù)風(fēng)險研究報告》（以下簡稱《報告》）中指出，投融資平臺的概念本身即違反市場規(guī)律，因為設(shè)立平臺的唯一目標(biāo)就是融資，根本不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險等問題。而這些問題在長達數(shù)年的時間里，被不斷推高的土地價格所掩蓋，目前已經(jīng)到了快蓋不住的程度。

在近些年不斷被曝光的案例中，有的平臺企業(yè)為了達到向銀行融資的目的，不惜采用將土地“一女多嫁”甚至做假賬的手段；而部分銀行在強大的利益吸引與內(nèi)部效益考核面前，扮演了“睜一只眼閉一只眼”的角色?！斑@種情況已經(jīng)使部分地方債務(wù)直接演變成了未來的金融風(fēng)險?！笨字痉逯赋?。

2010年國務(wù)院發(fā)布了19號文件，對地方投融資平臺進行了清理整頓。銀監(jiān)會、證監(jiān)會等也發(fā)文收縮地方融資平臺企業(yè)銀行貸款規(guī)模。但從實際執(zhí)行情況看，一方面，如果徹底卡斷地方政府投融資平臺的融資渠道，不僅將導(dǎo)致一批在建的項目停工，影響地方公共經(jīng)濟的發(fā)展，而且會導(dǎo)致資金鏈的斷裂，使地方的債務(wù)風(fēng)險直接轉(zhuǎn)化為真正的債務(wù)危機。

此外，地方發(fā)展公共經(jīng)濟的需求，仍然需要政府投融資平臺發(fā)揮作用，提供融資功能。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行19號文件的同時，地方投融資平臺一方面積極向商業(yè)化的方向發(fā)展，形成真正的公共治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)化管理機制。同時政府在縮減銀行貸款渠道的同時，采取了信托、債券、銀行業(yè)內(nèi)部影子銀行等直接債務(wù)的方式，以及通過向子公司提供擔(dān)保等隱性債務(wù)的方式，繼續(xù)履行著政府投融資平臺的功能。

“地方政府投融資平臺的這種‘拆東墻補西墻’的方式，在未來的發(fā)展中，必將長期地以不同的方式存在?！笨字痉逯赋觯鋵嵾@樣反而加大了地方政府負(fù)債的資金成本，雖然可以在時間上短暫延緩資金鏈崩盤的危險，但卻使整個不良債務(wù)規(guī)模變得越來越大，最終可能危及整個國家財政的穩(wěn)定。

財政資金的金融化管理

在參與《報告》研究的過程中，研究者們均認(rèn)為，公共經(jīng)濟的發(fā)展將是升級轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。因此，盡管已經(jīng)存在著占全國GDP總額已達三分之一左右的地方政府債務(wù)，但未來地方債務(wù)仍將受公共經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和不可根除的地方政府無限制負(fù)債投資的慣性思維影響，而呈現(xiàn)更為快速增長的態(tài)勢。

“要確保新時期經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，必須發(fā)展公共經(jīng)濟?！痹谥袊斦W(xué)會公司合作研究專業(yè)委員會副秘書長張超英看來，在目前政府的財力結(jié)構(gòu)下，發(fā)展公共經(jīng)濟的主要手段，仍然是債務(wù)。因此，要從根本上消除地方債務(wù)或者不允許地方政府增加債務(wù)規(guī)模，既不現(xiàn)實，也很困難。“唯一的辦法，就是采取一種符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新的政府投融資模式，來取代現(xiàn)有的制度，從而在徹底化解地方債務(wù)的同時，確保公共經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，確保公共經(jīng)濟為整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級提供更多的公共服務(wù)?！?/p>

政府投融資體系形成以來，一直是建立在國家信用的基礎(chǔ)上。從目前對地方債務(wù)管理的改革思路，以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對地方債的管理，仍然還是要采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財政工具。

“從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到，在不可能消除中央政府對地方政府債務(wù)兜底的情況下，僅僅采取財政工具，是很難化解這一問題的?！笨字痉逑蛴浾呓忉尩溃覀冋J(rèn)為，必須“跳出財政看財政”，換一個角度，來尋找化解地方政府債務(wù)的方法。

記者查閱發(fā)現(xiàn)，在英語中，財政與金融都是被稱作“finance”。而《報告》中就認(rèn)為，從債務(wù)的角度講，無論是財政性資金，還是銀行資金；無論是政府債務(wù)，還是銀行債務(wù)、企業(yè)債務(wù)，其最終的表現(xiàn)形式，都是資金的運行過程。因此，盡管財政資金與金融資金在性質(zhì)上存在著巨大的差別，但在表現(xiàn)方式上，卻都是一種資金的運用。

當(dāng)然，不論從哪個角度講，財政作為每個國家自有資金量最大的經(jīng)濟主體，運用金融對資金的管理模式來管好財政資金，才能真正發(fā)揮財政資金在宏觀金融運行中的正面作用。

同時，通過在資金層面與金融機構(gòu)的合作，才能從根本上解決財政資金現(xiàn)行管理體制中的很多問題。

《報告》中還專門指出，財政資金的金融化管理，是指運用金融機構(gòu)管理資金的方式方法，來提升財政資金的管理能力。這些金融方式的應(yīng)用，不僅不會混淆財政資金與銀行資金的性質(zhì)差異，而且，通過金融工具的有效運作，可以形成良好的財政金融互動機制，用金融的思維來管理、運用財政資金，從而建立金融化財政管理體系，真正提高財政管理資金的能力，從而達到財政管理精細(xì)化和科學(xué)化的目標(biāo)。

探索產(chǎn)業(yè)基金加金融租賃模式

如何從最容易市場化的領(lǐng)域入手，形成成熟模式，再逐步推廣，無疑是最簡單快捷有效的改革路徑。

《報告》運用“產(chǎn)業(yè)基金+金融租賃”模式改造現(xiàn)有的財政投融資模式，希望通過這一模式，來化解地方政府現(xiàn)有的債務(wù)問題，并用上述模式替代地方政府借債，來解決未來發(fā)展中公共經(jīng)濟投資問題。

“我們按照現(xiàn)行的財政管理體制改革和金融體制改革的路徑，研究形成了以產(chǎn)業(yè)基金加金融租賃為主要金融工具，來替代現(xiàn)有的政府投融資平臺，形成金融化的財政管理體制，化解現(xiàn)有的和未來的政府負(fù)債問題的一整套方案?！笨字痉褰忉尩?。

首先要明確政府投融資的范圍。如果從財政資金的金融化屬性來講，只要能帶來資金增值、并不影響財政資金使用效率的領(lǐng)域，都應(yīng)該歸屬為政府投融資領(lǐng)域。

例如，目前我國的政府行政事業(yè)單位的辦公用房，基本上都屬于“行政用地”，屬于政府公共資產(chǎn)。即使有多余的用房出租，也屬于非轉(zhuǎn)經(jīng)，要上交財政。在這樣的體制下，政府辦公大樓和一些事業(yè)單位的辦公用房越來越豪華，已經(jīng)成為地方政府管理中的“一道風(fēng)景線”，不僅影響了財政成本，在一定程度上還影響了黨群關(guān)系。

在現(xiàn)有體制下，要解決樓堂館所的建設(shè)問題，唯一的辦法，就是通過行政手段搞幾不準(zhǔn)，同時，在預(yù)算資金上不予安排。但在目前公共部門（政府、事業(yè)單位、非政府組織等）資金來源多渠道、各類部門“混合經(jīng)濟”（政府與事業(yè)單位、非政府組織混崗、混合辦公）的情況下，這些措施是根本解決不了問題的。專家們認(rèn)為，要化解這一問題，還得從財政的資金屬性入手。

對此，孔志峰指出，在政府投融資創(chuàng)新模式下，行政事業(yè)單位的辦公大樓，將視同一般的寫字樓，進行績效化管理。除了必須體現(xiàn)政府形象的“政府大樓”外，其他政府部門、事業(yè)單位、非政府組織的辦公大樓，均按照商務(wù)化辦公樓的價值，進行價值評估，并將這些辦公大樓的性質(zhì)從“政府用地”、“政府用房”轉(zhuǎn)化為“商業(yè)用地”、“商業(yè)用房”。在此基礎(chǔ)上，由政府的資產(chǎn)管理部門（一般歸市政府的機關(guān)服務(wù)中心）按照市場化的價格，向事業(yè)單位、政府部門和非政府組織收取租金。再通過預(yù)算的再分配，按照“三定方案”確定的編制和配房標(biāo)準(zhǔn)，分配辦公用房租金指標(biāo)。

通過這樣的辦法，在不增加財政支出壓力的情況下，可以較好地解決長期以來政府部門辦公樓超標(biāo)和人員超編的問題：假設(shè)某事業(yè)單位目前使用的辦公樓達到了五星級的標(biāo)準(zhǔn)，且人員超編100人，而財政則僅僅按三星級的標(biāo)準(zhǔn)，下達租房指標(biāo)，那么，該單位完全可以通過將原辦公樓整體出租的辦法，改住到三星級，甚至三星標(biāo)準(zhǔn)以下的辦公樓，用現(xiàn)有人員的辦公樓租金，解決超編人員的辦公用房問題。

此外可以將基金管理公司替代投融資平臺成為政府投融資主體。

“以目前政府投融資平臺為主體開展政府投融資活動，已經(jīng)證明有著巨大的風(fēng)險。從發(fā)展的角度看，只有把這些政府投融資主體真正的企業(yè)化，才能從根本上化解目前存在的矛盾。”《報告》參與人之一，成都投資控股集團有限公司、英國皇家特許測量師李彬?qū)Α缎】怠酚浾弑硎尽?/p>

目前，政府投融資平臺中最大的舉債，就是土地儲備融資。以此為基礎(chǔ)，地方政府完全可以建立起一個“土地儲備基金”，以土地儲備后的增值為還款來源，通過基金管理公司的運行，來籌集土地儲備資金，并用基金投資的方式，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)合理利用土地。如果說，用基金管理公司替代現(xiàn)有的政府投融資平臺，其主要的作用是通過金融化的管理方式，解決政府建設(shè)公共經(jīng)濟的資金來源問題，同時，為公共經(jīng)濟的市場化、公司化運行奠定制度基礎(chǔ)，那么，引入金融租賃公司，則是在政府投資公共經(jīng)濟領(lǐng)域中，強化其投資能力的一種重要手段。

因此，在基金管理公司為政府投融資平臺、盤活地方政府的財政性資金的基礎(chǔ)上，金融租賃公司作為物權(quán)的管理者、盤活地方政府的財政性資產(chǎn)，通過上述兩個平臺的有機組合，就能形成比較完整的政府投融資創(chuàng)新模式的操作平臺。

此外，由基金管理公司、金融租賃公司替代原來的政府投融資平臺，使政府投融資平臺改制為真正的企業(yè)，成為承擔(dān)公共經(jīng)濟運行的主體。在此基礎(chǔ)上，形成新型的政府投融資管理體系。

利用這一模式，推進財政資金的金融化管理，真正按照市場經(jīng)濟的客觀要求，對財政管理體制進行改造，充分發(fā)揮財政的資金屬性，使這一地方中最大的“資金人”在金融、產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)發(fā)展等方面，都能發(fā)揮出最大的作用。從而走出目前就財政論財政的怪圈，真正實現(xiàn)財政管理體制的改革。