第三方評估怎么做

鄭秀亮

此次第三方評估采用的考核指標(biāo)體系、機制和評估方法的科學(xué)性、針對性和可操作性較強，為全省推進其他跨界河流污染的治理提供了借鑒。

2013年，淡水河、石馬河（以下簡稱“兩河”）污染整治掀起新高潮，本輪整治首次引入第三方對人大督辦的政府專項工作推進情況及成效進行評估，這將是兩河污染整治中的又一個新的里程碑。

據(jù)承擔(dān)此次第三方評估工作的環(huán)境保護部華南環(huán)境科學(xué)研究所（以下簡稱“華南所”）研究員曾凡棠介紹，在流域污染整治中引入第三方評估，這是全國首創(chuàng)。

監(jiān)測數(shù)據(jù)是重要支撐

“自查自評、現(xiàn)場監(jiān)測、現(xiàn)場核查、評估考核、總結(jié)提升?！边@是華南所針對流域污染整治特點，創(chuàng)建出來的第三方評估方法。單從字眼上看，很多人難免會懷疑，這樣一個看似平淡無奇的評估方法難道就真能產(chǎn)生飛躍性的成效？此次第三方評估工作的具體負(fù)責(zé)人曾凡棠，為我們道破了這背后的玄機。

第三方評估的第一個環(huán)節(jié)是自查自評，曾凡棠把它形象地比喻為“照鏡子”。這一環(huán)節(jié)，“兩河”流域內(nèi)的深圳、惠州、東莞各市對照廣東省環(huán)境保護廳下達的《2013年淡水河石馬河污染整治目標(biāo)和任務(wù)》要求，逐條檢查了各項整治任務(wù)的完成情況，填報一系列的數(shù)據(jù)表格。

以前的評估，很多領(lǐng)導(dǎo)的信息都是從一線人員的報表中獲得，對污染情況缺乏感觀認(rèn)識。這一次評估，由于華南所將對自查自評內(nèi)容進行抽檢，所以各地在自查自評階段都組織人員對各項整治任務(wù)進行實地走訪檢查，這就加深了他們對“兩河”污染情況的了解，增強了污染整治的緊迫感。東莞市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在檢查中就感慨道：“第一次這么全面地、近距離地對石馬河進行走訪，原來石馬河的污染情況還這么嚴(yán)峻，看來我們是要下狠力氣整一整了。”

評估的結(jié)果要用數(shù)據(jù)來說話，數(shù)據(jù)的來源當(dāng)然不能簡單地看各地報表。所以，在曾凡棠看來，現(xiàn)場監(jiān)測是第三方評估中至關(guān)重要的一環(huán)。為了確保獲得客觀真實的數(shù)據(jù)，華南所對“兩河”流域開展了連續(xù)7天的現(xiàn)場水文水質(zhì)和污染通量監(jiān)測，現(xiàn)場監(jiān)測涉及16個重要斷面，包括了“兩河”流域出口斷面及主要的跨地級市交界斷面，且交界斷面都是經(jīng)過交界兩市確認(rèn)能夠代表當(dāng)?shù)厮|(zhì)水情的，這就保障水質(zhì)和污染通量監(jiān)測結(jié)果具有足夠的時空代表性。

對于部分重點斷面，華南所每隔3小時就采集一個樣品的水文水質(zhì)監(jiān)測，以往此類監(jiān)測每個月只做一次。為了保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀真實，所有現(xiàn)場監(jiān)測樣品均由華南所監(jiān)測中心及相關(guān)地級市的環(huán)境監(jiān)測站進行平行測試，并由廣東省環(huán)境監(jiān)測中心進行總體質(zhì)量控制。甚至在采樣過程中，幾家單位都是同時在場，有效防止了數(shù)據(jù)造假情況的出現(xiàn)，從而在現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件下，最大限度地保障了觀測數(shù)據(jù)的代表性和準(zhǔn)確性。

現(xiàn)場監(jiān)測完畢，華南所又分3組分別在深圳、惠州、東莞連續(xù)駐點5天開展現(xiàn)場核查，他們?nèi)嫠鸭烁黜椚蝿?wù)完成情況的證明材料，并對污水處理廠建設(shè)運營、截污管網(wǎng)建設(shè)、河道整治、重污染企業(yè)關(guān)停、畜禽養(yǎng)殖業(yè)清理等重點任務(wù)，以及各市自查自評過程中發(fā)現(xiàn)的完成情況不太明確或證據(jù)不充分的任務(wù)進行了現(xiàn)場核查。他們從立項招標(biāo)開始，到設(shè)計、施工、竣工、效果等方面開展全程檢查，深入了解各項重點任務(wù)的完成情況?！艾F(xiàn)場核查鏈條之長，工作量之大，也是以往核查所無法比擬的”，曾凡棠介紹說，“各地準(zhǔn)備的核查資料基本可以堆滿一屋子的?！?/p>

評估結(jié)果要與老百姓觀感相符

評估考核可以說是第三方評估中的重頭戲，也是整個評估體系科學(xué)性與否的一個重要體現(xiàn)。評估中，華南所對照廣東省環(huán)境保護廳下達的2013年“兩河”整治目標(biāo)任務(wù)，以整治任務(wù)完成情況、整治成效和水質(zhì)改善效果為核心，創(chuàng)建了“兩河”流域污染整治的評估考核指標(biāo)體系，從環(huán)境績效、重點工程、環(huán)境管理三個方面對各市的整治效果進行了定量評估，力圖建立長效治污機制。

環(huán)境績效考核主要考慮“治得好不好，還靠水質(zhì)說話”。說到水質(zhì)問題，就不得不提到此次評估的時間。此次現(xiàn)場監(jiān)測及評估考核都處于“兩河”枯水期，深圳、惠州、東莞三市對此就頗為微詞，認(rèn)為在枯水期兩河水質(zhì)最差期間開展監(jiān)測及評估是不公平的。但是陳小川強調(diào)，枯水期水質(zhì)最差也是老百姓感受最深、反感最大的時候，這個時間評出的結(jié)果才是與老百姓的感觀最一致的。反過來說，如果枯水期評估能夠評出好成績，那才真正說明“兩河”整治整出成效了！

環(huán)境績效主要考核斷面水質(zhì)改善和污染通量減排兩項指標(biāo)。水質(zhì)改善重點考核跨市重點斷面COD、氨氮、總磷三個特征指標(biāo)的濃度水平降低情況，污染通量減排則考核跨市斷面主要污染物污染負(fù)荷降低情況。用河流通量減排指標(biāo)評價整治效果，這也是全國首開先河。

以往考核水質(zhì)變化主要看總量減排效果，減排的量由多方面累計計算所得，這樣就會出現(xiàn)總量降下去但是老百姓卻感覺不到水質(zhì)改善的情況。而通量減排指標(biāo)則是通過現(xiàn)場監(jiān)測，直接計算河流中污染物的總量變化情況來評估水質(zhì)變化情況，水中污染物減少水質(zhì)自然就變好反之則變壞，這種評價指標(biāo)顯然更加直觀也更能夠被老百姓所接受。當(dāng)然，通量減排的計算需要耗費較大的人力物力，曾凡棠就形象地比喻說，“為了準(zhǔn)確計算出通量變化，我們出動了機械化部隊，幾乎用上了所有最先進的設(shè)備。”通過對河流污染通量的考核，還可以有效遏制那些采用放水沖污等臨時措施進行投機取巧的行為。

重點工程的考核占了整個評估考核一半的分值，這是考慮到對重污染河流，工程減排是最根本的措施。其中又具體細(xì)分為污水處理設(shè)施（包括管網(wǎng)）建設(shè)、河道整治與生態(tài)修復(fù)兩項。

污水處理設(shè)施建設(shè)中污水處理廠、污水管網(wǎng)建設(shè)各占一半分值。而污水處理廠的考核中，有一半分?jǐn)?shù)用于考核進水濃度，這需要靠提高管網(wǎng)能力才能得高分，這主要考慮通過高分設(shè)置，切實推進污染整治工作中難度最大的污水管網(wǎng)建設(shè)。由于河道整治大部分屬于治標(biāo)工程，且河道整治工程內(nèi)容五花八門缺乏標(biāo)配，所以河道整治與生態(tài)修復(fù)的分值比污水處理設(shè)施建設(shè)要少了二十分。

環(huán)境管理的評估重點突出了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強化環(huán)境執(zhí)法和清理畜禽養(yǎng)殖三項內(nèi)容，其中，考慮到產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的重要性和難度，所以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所占分值最高?？紤]到畜禽養(yǎng)殖業(yè)對河流污染的高貢獻率和清理難度較高等因素，清理畜禽養(yǎng)殖的分值排在第二。endprint

人性化設(shè)計促進地方持續(xù)治污

仔細(xì)研究考核體系，我們發(fā)現(xiàn)本次評估方法中包含多項人性化設(shè)計，其目的則在于激發(fā)被考核地市持續(xù)治污之動力。

以往的考核評估采用的是“0+1”模式，即考核項目能夠達標(biāo)就得滿分，如果不達標(biāo)，哪怕你已經(jīng)完成了任務(wù)指標(biāo)的99.9%，也只能得0分，這種考核辦法難免會打擊地方的治污動力。而此次評估一改傳統(tǒng)的計分模式，采用漸進得分制，也就是說整治成效越靠近考核目標(biāo)得分越高，防止達標(biāo)無望自暴自棄。以往的計分以滿分封頂，所以即便整治成效超出預(yù)定目標(biāo)，也只能拿到跟達標(biāo)一樣的分?jǐn)?shù)，有些地方就會出現(xiàn)一旦達標(biāo)就不思進取的現(xiàn)象。此次評估則對超額達標(biāo)的在后續(xù)設(shè)置的獎勵項予以加分，促進地方不斷深化治污。

在采用河流通量減排指標(biāo)評價整治效果時，則采用競爭得分制，這就是說，對流域內(nèi)其他地市的相對減排量越多則得分越高。以往按照總量減排的方法來計算得分，有些地方由于河道天然條件比較好，治污壓力比較輕，因而不需付出太多努力也能得高分。采用競爭得分之后，計算的是各市彼此間的相對減排量，每個地市就都必須努力起來。

考核最后還設(shè)超額獎勵項，對超額完成的目標(biāo)任務(wù)進行加分，水質(zhì)改善目標(biāo)超額完成的、污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)超額完成的、重污染淘汰任務(wù)超額完成的，都可以加分。其中，考核斷面水質(zhì)比預(yù)期控制目標(biāo)好得越多，加分就越多；污水處理規(guī)模每多10萬噸加0.5分，污水管網(wǎng)每多建10公里加0.1分；重污染淘汰任務(wù)認(rèn)定條件則較為嚴(yán)格，一般關(guān)停廣東省環(huán)境保護廳下達的清單內(nèi)的企業(yè)才能得到認(rèn)定，清單外的企業(yè)必須達到清單內(nèi)未關(guān)停企業(yè)平均減排量的方可得到認(rèn)定。當(dāng)然，加分總分值只有10分，在考核分值中所占比例并不是特別大，此舉更多的是在于鼓勵地方的治污積極性。

第三方考核的最后一個環(huán)節(jié)是總結(jié)提升，即對兩河流域內(nèi)各市的污染整治任務(wù)完成情況、整治成效以及水質(zhì)改善效果進行全面的評估，找出各市在治理工作中存在的問題并提出有針對性的整改建議；提煉流域內(nèi)三市的治污經(jīng)驗，提出了可供全省其他跨市河流開展污染整治工作借鑒的對策建議。這些對策建議的提出，對下一階段的“兩河”整治提供了科學(xué)的決策依據(jù)。

應(yīng)該說，作為一項首創(chuàng)的工作，此次第三方評估的成果值得肯定。2013年11月22日，在第三方評估成果評審會上，由七位權(quán)威專家組成的專家組一致認(rèn)為，第三方評估報告“評估指導(dǎo)思想、原則和思路正確，編制依據(jù)充分，基礎(chǔ)資料翔實，內(nèi)容全面，重點突出；評估方法科學(xué)客觀，指標(biāo)體系設(shè)計合理，評估程序公正公平，評估結(jié)果合理可信；圓滿地完成了第三方評估任務(wù)”，一致同意通過評審。

陳小川也表示，引入第三方對整個整治過程每一項工作完成情況及其成效進行專業(yè)化、精細(xì)化評估，從而較好實現(xiàn)了工作成效評價的真實性、科學(xué)性、客觀性。她指出，人大常規(guī)調(diào)研、人大代表視察等監(jiān)督活動往往時間短，缺乏深入、系統(tǒng)、全面的情況了解，且缺乏相應(yīng)的專業(yè)支撐和縝密的研究探討，而第三方評估能夠彌補這些不足，并通過專業(yè)的、社會的角度，提出更有針對性、適用性、可操作性的意見建議。這對提高人大的監(jiān)督水平，增強人大的監(jiān)督實施和影響力無疑將產(chǎn)生積極作用。endprint