主要發(fā)達(dá)國家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變的適用性分析及對我國的啟示

劉 佳 麗

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130012)

主要發(fā)達(dá)國家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變的適用性分析及對我國的啟示

劉 佳 麗

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130012)

“嬗”字顧名思義，本義為：緩。所謂“嬗變”，即自然的演變，如特征或條件的徹底改變。嬗，多體現(xiàn)為一種客觀的、外在的、規(guī)律性的發(fā)展變化?？v觀自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制所經(jīng)歷的監(jiān)管迷信、監(jiān)管質(zhì)疑、監(jiān)管重構(gòu)三個階段，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，監(jiān)管機(jī)制嬗變的理論假設(shè)來源于對經(jīng)驗事實的觀察，另一方面，經(jīng)驗和事實也是對監(jiān)管機(jī)制嬗變理論的一種檢驗。機(jī)制的嬗變準(zhǔn)確地說是一種主觀見之于客觀的表現(xiàn)，既隨著技術(shù)進(jìn)步、市場規(guī)模及范圍、自然壟斷合理性及其邊界的動態(tài)變化，在客觀上進(jìn)行不斷調(diào)適，同時也因各國國情、政府監(jiān)管理念的差異，在機(jī)制選擇、運用上呈現(xiàn)主觀訴求。對自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制嬗變及其適用性的分析，應(yīng)充分咀嚼世界范圍內(nèi)的監(jiān)管改革經(jīng)驗，掌握借鑒監(jiān)管機(jī)制調(diào)整及適用的一般規(guī)律；更應(yīng)結(jié)合本國實踐，結(jié)合政府監(jiān)管機(jī)制改革的多元目標(biāo)，將先進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制移植于特殊國情之上，努力使之本土化。

自然壟斷；監(jiān)管機(jī)制；嬗變

一、自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制的嬗變

從約翰·穆勒(John Stuart Mill，1948)最早提出自然壟斷概念并從自然因素角度將自然壟斷的成因歸結(jié)為自然條件和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，再到鮑莫爾、潘扎克和威廉(Baumol & Panzar & Willing，1982)超越前述定義，利用更具抽象性和普遍性的成本劣加性對自然壟斷進(jìn)行重新定義，并提出可競爭性市場理論，為放松監(jiān)管提供理論依據(jù)和改革方向，上述自然壟斷理論都是建立在技術(shù)不變、市場需求不變、時間跨度不變等前提下，多從靜態(tài)角度進(jìn)行分析。但若從動態(tài)角度切入，由于技術(shù)進(jìn)步、市場需求以及雙方相互作用，自然壟斷邊界呈現(xiàn)動態(tài)性特征，進(jìn)而要求根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)對相關(guān)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計、監(jiān)管體制搭建和監(jiān)管制度安排進(jìn)行對應(yīng)調(diào)整。由于監(jiān)管體制和監(jiān)管制度在短期內(nèi)相對穩(wěn)定，變動頻率較小，因此，監(jiān)管機(jī)制的及時更新與不斷調(diào)適在技術(shù)進(jìn)步飛速、自然壟斷產(chǎn)業(yè)邊界動態(tài)性調(diào)整極為頻繁的當(dāng)下就顯得尤為重要。

遵循監(jiān)管思想史和監(jiān)管改革史梳理并重的思路，按照“市場失靈—監(jiān)管失靈—重構(gòu)監(jiān)管”[1]的發(fā)展脈絡(luò)，可以對自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計理論的嬗變歷程進(jìn)行重新演繹。

(一)監(jiān)管迷信：基于市場失靈考量的自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

校正市場失靈、維護(hù)公共利益是政府對自然壟斷行業(yè)實施監(jiān)管，進(jìn)行監(jiān)管機(jī)制設(shè)計的最初理由。為加強(qiáng)對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，從18世紀(jì)90年代開始，政府對自然壟斷企業(yè)的進(jìn)入、退出、價格、投資等進(jìn)行直接制約。其中，主要以進(jìn)入監(jiān)管保證生產(chǎn)效率、以價格監(jiān)管保證配置效率。價格監(jiān)管機(jī)制設(shè)計理論相繼出現(xiàn)被稱為“微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的中心政策處方”的邊際成本定價、可有效減少經(jīng)濟(jì)扭曲的最優(yōu)偏離邊際成本定價，以及回報率監(jiān)管、價格上限監(jiān)管等。此外，基于外部性的解決方案主要有：直接監(jiān)管；以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管政策，如利用征稅或補(bǔ)貼的方式；私人解決方案?；谛畔⒉粚ΨQ的解決方案有：質(zhì)量保證和最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，用以解決道德風(fēng)險和“檸檬”市場問題[2-3]。然而，由于相關(guān)機(jī)制設(shè)計多建立在監(jiān)管者擁有充分信息的假設(shè)前提下，存在法治條件不完善、利益集團(tuán)行動、信息不完全、不對稱等問題，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制實施過程中極易出現(xiàn)監(jiān)管俘獲或建立利益同盟等風(fēng)險。

(二)監(jiān)管質(zhì)疑：基于政府失靈考量的自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

由芝加哥學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒(Stigler，1974)、佩爾茲曼(Peltzman，1976)、貝克爾(Becker，1983)等發(fā)起的“規(guī)制俘獲”理論，公共選擇學(xué)派提出的公共選擇理論(Bunchanan，1954)，鮑莫爾、潘扎和威利格提出的可競爭市場理論(Baumol，Panzar & Willing，1982)，阿頓提出的次優(yōu)理論(Utton，1986)，鮑莫爾和克萊沃里克提出的監(jiān)管滯后效應(yīng)理論(Baumol，Klevorick，1970)等均從不同角度對傳統(tǒng)政府監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制提出質(zhì)疑，指出在缺少競爭和激勵機(jī)制的背景下，政府監(jiān)管政策及監(jiān)管機(jī)制設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)與監(jiān)管實踐存在矛盾，政府監(jiān)管失靈不可避免。因此，這一階段監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計從全面監(jiān)管向以促進(jìn)競爭為目標(biāo)的監(jiān)管放松或監(jiān)管緩和方向轉(zhuǎn)變，并廣泛運用投資回報率監(jiān)管、兩部類收費、拉姆塞定價、容量限制定價等靈活的價格監(jiān)管機(jī)制以及強(qiáng)制互聯(lián)互通、普遍服務(wù)義務(wù)、新入企業(yè)低付費等不對稱監(jiān)管機(jī)制消除市場準(zhǔn)入壁壘、引入市場競爭，“市場和競爭是最主要的監(jiān)管”成為政府監(jiān)管政策和監(jiān)管機(jī)制改革的趨勢。

(三)監(jiān)管重構(gòu)：激勵性監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

因信息不對稱導(dǎo)致的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”問題損害監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，重塑自然壟斷行業(yè)監(jiān)管過程中政府與市場的關(guān)系，建立既規(guī)避市場失靈，又有效防止政府失靈的有效監(jiān)管機(jī)制的意義凸顯，激勵性監(jiān)管理論及相關(guān)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)運而生。激勵性監(jiān)管的根本目的在于在信息不對稱和保持原有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的前提下，給予被監(jiān)管者提高內(nèi)部生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率的激勵。典型代表有最先將監(jiān)管過程視為委托—代理問題的洛伯和馬蓋特提出的激勵企業(yè)說真話的“L—M激勵機(jī)制”(Loeb&Magat，1979)以及對其進(jìn)行進(jìn)一步完善和補(bǔ)充的“V—F機(jī)制”(Vogelsang&Finsinger，1979)；巴倫和梅耶森逆提出在逆向選擇情況下的激勵相容方案(Baron & Myerson，1982)以及薩平頓(Sappington，1983)和巴倫、伯圣科(Baronand&Besanko，1984)引入事后觀察成本和被監(jiān)管者成本進(jìn)行隨機(jī)審計對機(jī)制進(jìn)行的改進(jìn)；薩平頓和西布利提出的多時期激勵模型“增量剩余補(bǔ)貼方案”(ISS)(Sappington& Sibley，1988)，首次提出將逆向選擇和道德風(fēng)險同時引入委托—代理關(guān)系的“最優(yōu)線行激勵方案”(Laffont&Tirole，1986)以及在被稱為“規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的圣經(jīng)”的《政府采購與規(guī)制中的激勵理論》一書中建立的科層結(jié)構(gòu)下的激勵機(jī)制(Laffont&Tirole，1993)等。在成熟的政府監(jiān)管理論和監(jiān)管機(jī)制的影響下，西方發(fā)達(dá)國家紛紛運用激勵性監(jiān)管理論及相應(yīng)機(jī)制設(shè)計指導(dǎo)本國自然壟斷行業(yè)改革實踐，并形成一些比較成熟的、應(yīng)用廣泛的監(jiān)管模式，給自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革帶來新氣象。

二、主要發(fā)達(dá)國家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變及其適用性

從監(jiān)管實踐來看，自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的邏輯是：市場失靈產(chǎn)生監(jiān)管需求，監(jiān)管需求產(chǎn)生監(jiān)管供給，監(jiān)管供給過度引發(fā)監(jiān)管失靈，監(jiān)管失靈帶來監(jiān)管改革需求，監(jiān)管改革需求引發(fā)監(jiān)管改革實踐，在自然壟斷領(lǐng)域集中表現(xiàn)為重塑旨在規(guī)避市場失靈，又防止政府失靈的監(jiān)管機(jī)制。從18世紀(jì)90年代開始，基于市場失靈的廣泛存在，世界各國政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)開始全面加強(qiáng)，將政府這只“看得見的手”延伸到自然壟斷領(lǐng)域的進(jìn)入、退出、價格、投資等各環(huán)節(jié)。直至20世紀(jì)90年代，隨著自然壟斷領(lǐng)域陸續(xù)出現(xiàn)的企業(yè)績效低效、人浮于事、監(jiān)管成本持續(xù)上升、財政包袱過重等監(jiān)管失效問題，以美、英、日等為代表的發(fā)達(dá)國家開始反“監(jiān)管”之道而行之，展開一場以放松監(jiān)管、引入競爭為主要手段的政府監(jiān)管改革，并取得良好的改革效果。其中，主要發(fā)達(dá)國家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制調(diào)整及改革效果大體可以從以下幾方面把握：

(一)“全方位、立體式”放松監(jiān)管改革

從整體上看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管是一個“全方位、立體式”的監(jiān)管機(jī)制改革進(jìn)程。

從放松監(jiān)管實踐的歷史進(jìn)程來看，美國放松監(jiān)管大致分為三個時期：19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)初，鐵路、電力、電話、管道燃?xì)獾葌鹘y(tǒng)自然壟斷性質(zhì)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管；20世紀(jì)30年代—40年代大危機(jī)發(fā)生后，銀行(1933)、證券和廣播(1934)、卡車和輸送管道(1935)、海運(1936)、航空和批發(fā)電力等結(jié)構(gòu)競爭產(chǎn)業(yè)(1938)為主要對象的監(jiān)管；20世紀(jì)50年代以后，主要以能源領(lǐng)域為對象，包括1954年對天然氣價格、1960年對輸油管道、1973年對石油價格實行的擴(kuò)大監(jiān)管。從領(lǐng)域覆蓋程度來看，自1975年以來，美國聯(lián)邦政府首先撤銷民用航空局，放開準(zhǔn)入監(jiān)管，廢除機(jī)票統(tǒng)一定價制度；1989年完全取消對天然氣的監(jiān)管；之后放開公路運輸進(jìn)入監(jiān)管，引入私營中小企業(yè)參與州際長途運輸競爭；1984年分拆AT&T，形成AT&T、MCI、Sprint多家電信公司競爭的局面。1996年更是將電信業(yè)放松監(jiān)管促進(jìn)競爭機(jī)制推向新階段，實現(xiàn)傳統(tǒng)電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)等不同業(yè)務(wù)之間的相互融合與進(jìn)入，實現(xiàn)全方位競爭。從放松監(jiān)管的深度和廣度來看，美國民航業(yè)10余年的放松監(jiān)管歷程為：取消航空貨運監(jiān)管(1977年)→取消航線監(jiān)管(1978年)→取消大部分價格監(jiān)管(1982年)→解散民用航空委員會(1985年)→全面取消價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管(1989年)→放松外資準(zhǔn)入監(jiān)管(1991年)→取消各州內(nèi)對航空快遞業(yè)務(wù)的監(jiān)管(1994年)。

1975-2003年間英美兩國在民航、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路以及公路7個主要自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管力度呈逐步放松趨勢。其中，美國公路行業(yè)放松監(jiān)管改革力度最大，監(jiān)管指數(shù)從最初6.0降至0.5，其次是電信行業(yè)和航空業(yè)，其監(jiān)管指數(shù)同期分別下降了3.8和2.6。英國放松監(jiān)管改革力度最大的是電力行業(yè)，監(jiān)管指數(shù)從1989年的6.0驟降至1990年的0.8，并迅速降為0。相比之下，郵政行業(yè)、公路行業(yè)的改革力度明顯不夠[4]。

(二)放開市場準(zhǔn)入，為競爭開辟通道

對壟斷產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)分拆僅是促進(jìn)競爭的手段，關(guān)鍵仍在于放松進(jìn)入監(jiān)管，允許新企業(yè)的進(jìn)入，形成有效競爭格局。

以英國電信為例。1982年，英國電信市場開放市場準(zhǔn)入，以發(fā)放經(jīng)營許可證的方式引入競爭，并在基礎(chǔ)電信市場形成以BT和Mercury雙寡頭壟斷的競爭格局。到20世紀(jì)90年代，放松市場準(zhǔn)入政策進(jìn)一步深化，在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域和增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入新的運營商，結(jié)束了英國電信市場“雙寡頭壟斷”的局面。英國在保留國際通信業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上鼓勵電信業(yè)務(wù)競爭，并放松不同電信產(chǎn)業(yè)之間相互進(jìn)入的監(jiān)管。如有線電視公司有資格同時經(jīng)營電話業(yè)務(wù)；移動通信企業(yè)可以經(jīng)營有線網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)業(yè)務(wù)；Mercury公司可以與有線電視公司以合作的方式通過有線網(wǎng)絡(luò)共同提供通信服務(wù)等。經(jīng)過新一輪放松監(jiān)管政策，英國經(jīng)營多種電信業(yè)務(wù)的公司總數(shù)超過100家。1996年英國在開放國內(nèi)市場的同時逐步開放國際通信業(yè)務(wù)市場，率先向歐盟成員國開放電信市場，隨即向全世界開放。1997年，為實現(xiàn)各電信運營企業(yè)之間的公平、有效競爭，英國所有電信企業(yè)應(yīng)增設(shè)服務(wù)項目，保證顧客在不變更電話號碼的前提下自由選擇電話公司，并將此項服務(wù)作為通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)獲取經(jīng)營許可的必備要件之一。

(三)垂直分解和剝離重組結(jié)合，引入競爭機(jī)制

隨著技術(shù)進(jìn)步和市場需求的不斷變化，適時剝離那些不再具有自然壟斷“合理性”的環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)成為引入競爭的一計良策。

英國從1987年開始籌劃電力監(jiān)管改革，基本設(shè)想是：廠網(wǎng)徹底分開。輸配分開、用戶自由選擇供電商，私有化與引入競爭同步，將發(fā)電、輸電、配電、售電各環(huán)節(jié)分解。原垂直一體化的壟斷電力公司經(jīng)分解后形成3個發(fā)電公司、1個電網(wǎng)公司和12個地區(qū)電力公司。同時，英國將市場機(jī)制引入發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，分別采取直接交易和Pool方式。為保障所有電力市場中參與競爭者可以平等使用電網(wǎng)，英國將高壓輸電網(wǎng)全部歸國有，輸配電環(huán)節(jié)仍然保持絕對的壟斷。對電網(wǎng)價格采取價格上限監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)發(fā)電側(cè)的寡頭競爭。英國電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管改革使電力價格有所下降的同時電力結(jié)構(gòu)得到改善。放松監(jiān)管使該國生產(chǎn)率提高約70%，電力經(jīng)營合同的特許經(jīng)營制使價格下降18%-21%。其中，居民用電價格下降28%，中型工業(yè)用戶電價下降約31%。英國電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革及監(jiān)管機(jī)制的運用實現(xiàn)巨大的成本節(jié)約，因此迎來世界各國的紛紛效仿，對電力產(chǎn)業(yè)展開拆分改革的熱潮。

美國電信產(chǎn)業(yè)的分拆改革始于1982年。在20世紀(jì)60年代，美國電報電話公司AT&T是一個集研發(fā)(貝爾實驗室)、制造(WE公司)和長途電話、國際電話、本地電話業(yè)務(wù)為一體的巨型壟斷企業(yè)，徹底壟斷了美國的電信市場。美國電信產(chǎn)業(yè)分拆改革對AT&T進(jìn)行“一變八”，AT&T除保留長途電信部分、貝爾實驗室以及WE公司外，將本地固定網(wǎng)絡(luò)及市場運營劃歸為七個區(qū)域性貝爾公司。并且讓AT&T與擁有本地固定網(wǎng)絡(luò)的七個地區(qū)性貝爾公司嚴(yán)格分離，專營長途服務(wù)，在長途電話領(lǐng)域與其他公司展開競爭，并使電信業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量和價格得到較大改善。1992年，美國長途通信費用創(chuàng)紀(jì)錄地下降了38%—40%。

(四)實行非對稱監(jiān)管，維護(hù)和保證公平競爭

在對原壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分拆重組、放松市場準(zhǔn)入的監(jiān)管實踐中，為避免原在位壟斷企業(yè)憑其資金、網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢采取策略性行為打擊新進(jìn)入企業(yè)，非對稱監(jiān)管在放松市場準(zhǔn)入的初期被視為一種有利公平、有效競爭格局形成的監(jiān)管機(jī)制被廣泛適用。

以英國電信產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革為例。20世紀(jì)80年代初期，在有線電視網(wǎng)絡(luò)中培育市場競爭力量還是一種嘗試，需要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。并且，一家新企業(yè)進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)要比多家企業(yè)同時進(jìn)入更具優(yōu)勢。同時，英國若要在電信產(chǎn)業(yè)中建立新的通信網(wǎng)絡(luò)需要巨額的投資和較長時間，新進(jìn)入企業(yè)在成長初期也會因缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致較高的成本和較低利潤。因此，為加快形成有效競爭的電信市場，英國政府對新企業(yè)提供一些“進(jìn)入幫助”。其改革措施主要有：其一，基于電信網(wǎng)建設(shè)的巨額沉淀成本以及投資回報長周期，為避免過度投資造成社會資源的過度浪費，英國政府只允許一家企業(yè)進(jìn)入電信行業(yè)，并未完全放開投資準(zhǔn)入機(jī)制；其二，政府對被允許進(jìn)入的這一新進(jìn)入企業(yè)提供大量準(zhǔn)入“幫助”，促進(jìn)市場競爭機(jī)制的快速形成；其三，英國電信公司應(yīng)以較低成本價格向新進(jìn)入企業(yè)提供電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；其四，允許新進(jìn)入企業(yè)采取“撇脂定價”(market-skimming pricing)策略，有權(quán)選擇通信業(yè)務(wù)量較大的線路和地區(qū)進(jìn)行經(jīng)營。英國政府在電信產(chǎn)業(yè)實施的非對稱監(jiān)管，對新進(jìn)入企業(yè)提供幫助，雖然在短期內(nèi)有悖于公平競爭，但從長遠(yuǎn)來看，卻有利于培育競爭力量，實現(xiàn)有效競爭。

美國對AT&T實行分拆重組后廣泛運用非對稱監(jiān)管手段。如對原在位壟斷企業(yè)長途電信公司和地區(qū)電信公司電話資費業(yè)務(wù)實行嚴(yán)格的“投資回報率監(jiān)管”機(jī)制，但對新進(jìn)入的非AT&T長途電信公司非但不執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，反而對接入費實行各種折扣和優(yōu)惠政策，積極引入市場競爭力量。到1989年，美國逐步放松對AT&T的監(jiān)管，給予其適當(dāng)?shù)淖杂山?jīng)營權(quán)，實行激勵強(qiáng)度較高的價格上限和下限監(jiān)管機(jī)制；當(dāng)AT&T所占市場份額僅為53%，長途電話市場不再占有市場主導(dǎo)地位時，F(xiàn)CC最終取消了對AT&T的價格監(jiān)管。在普遍服務(wù)方面，AT&T和貝爾地區(qū)電信公司在市場開放初期負(fù)責(zé)提供普遍服務(wù)，而對其他企業(yè)沒有此要求?？梢?，在美國電信業(yè)放松監(jiān)管改革進(jìn)程中，非對稱監(jiān)管的軌跡處處可尋。

(五)激勵性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運用

雪理佛提出的區(qū)域間比較競爭機(jī)制，該理論應(yīng)用到電力、天然氣、自來水、電信和醫(yī)療費率等行業(yè)，取得良好效果。英國Littlechild最早實施價格上限監(jiān)管機(jī)制，不但順利解決道德風(fēng)險問題，并且成為“輕微監(jiān)管的手”。英國的地區(qū)性自來水供應(yīng)企業(yè)在英格蘭、威爾士分別有10家，在蘇格蘭有12家。1989年英國政府在自來水供應(yīng)行業(yè)引入?yún)^(qū)域間比較競爭，自來水供應(yīng)企業(yè)的經(jīng)營效率得到較大提高，成本較低的企業(yè)獲得更多的利潤，從而激勵企業(yè)降低自身成本至其他企業(yè)平均成本之下進(jìn)而展開間接競爭。1989年，美國聯(lián)邦電信委員會用價格上限監(jiān)管機(jī)制代替投資回報率監(jiān)管，并將其推廣至市話交換公司的接入費監(jiān)管上。隨后，很多州在電信監(jiān)管中也相繼轉(zhuǎn)向價格上限監(jiān)管。2002年，采用價格上限監(jiān)管機(jī)制的州達(dá)到38個，占州總數(shù)的76%，而投資回報率價格監(jiān)管機(jī)制的運用則呈減少趨勢，僅有8個州，占州總數(shù)的16%。

大量實證研究表明，價格上限監(jiān)管機(jī)制與更高的生產(chǎn)效率相關(guān)(Cowan，2002)。1993年，F(xiàn)CC對AT&T審查發(fā)現(xiàn)，1990-1993年間因?qū)嵤﹥r格上限監(jiān)管實現(xiàn)美國消費者收益累計增加18億美元；1989—1991年美國對AT&T實行價格上限監(jiān)管比投資回報率監(jiān)管增加18億美元，消費者剩余接近200億美元[5]；并且，價格上限監(jiān)管對全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)率為2.8%，而沒有實施價格上限監(jiān)管的企業(yè)在提供同樣產(chǎn)出水平時需多支付6%—7%的勞動[6]。

從各國激勵性監(jiān)管機(jī)制的應(yīng)用實踐來看，在克服監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的信息不對稱問題方面，激勵性監(jiān)管機(jī)制的作用較為顯著。

(六)主要發(fā)達(dá)國家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革成效

1.效率提高

在美國，自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管獲得了巨大的綜合收益。美國取消進(jìn)入和退出監(jiān)管，放開價格，由市場競爭機(jī)制來決定，并從中獲益350億美元每年[7]；同時，消費者從更低價格和更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)中獲益320億美元。據(jù)Wlinston(1993)統(tǒng)計，僅從取消監(jiān)管所造成的扭曲中得到的附加收益每年就高達(dá)200億美元[8]。見表1。

表1 1990年美國從放松監(jiān)管中獲得的收益 10億美元

資料來源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)，pp.1263-1289.

1997年，OECD利用效率收益的特定產(chǎn)業(yè)評估，結(jié)合投入產(chǎn)出集合和一個包含互聯(lián)宏觀模型的動態(tài)模擬方法，美、日、德、法、英、荷、西班牙及瑞典八個國家在電力、電信、航空客運、公路貨運、零售業(yè)實行放松監(jiān)管改革前后的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗后發(fā)現(xiàn)，放松監(jiān)管可以使各國勞動生產(chǎn)率和GDP得到提升，見表2。其中，美國GDP提高0.9%、日本為5.6%、德國4.9%、法國4.8%、英國3.5%、荷蘭3.5%、西班牙5.6%、瑞典3.1%*1997，The OECD Report on Regulatory Reform.。

表2 部分國家或地區(qū)監(jiān)管成本和放松監(jiān)管的收益

資料來源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature. 1993，31(3).

2.價格降低

OECD對其成員國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管所獲效果進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)：總體來說，在市場準(zhǔn)入和監(jiān)管價格被逐步放開后，服務(wù)質(zhì)量有所上升，價格呈下降趨勢。見表3。

表3 放松監(jiān)管后OECD主要成員國自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格下降比

資料來源：OECD，1997，The OECD Report on Regulatory Reform Synthesis[R]. P12 Table 1.

從表3中可以看出，在電信產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管中，各國價格下降比均超過10%，并且芬蘭電信資費水平下降幅度最大是66%，英國為63%；在民航業(yè)，各國下降水平都在20%以上，其中英國和美國下降幅度都在33%。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國電話電報公司進(jìn)行分拆改革至1996年，美國的長途電話費降低70%以上[9]。根據(jù)Winston(1993)的計算，1990年的放松監(jiān)管使美國消費者獲取收益326—430億美元；相反，監(jiān)管造成消費者福利嚴(yán)重?fù)p失，經(jīng)計算鐵路和運輸機(jī)費率監(jiān)管的年福利損失約為10—40億美元[10]。

三、對中國的啟示

從20世紀(jì)90年代中期開始，我國在電信、電力、民航、鐵路等幾大自然壟斷行業(yè)密集展開放松監(jiān)管改革。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)過分拆重組、放開市場準(zhǔn)入、私有化、引入競爭機(jī)制及激勵性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運用，在我國自然壟斷行業(yè)的可競爭領(lǐng)域已經(jīng)初步形成多家市場主體相互競爭的市場格局。然而，由于政府監(jiān)管理論發(fā)展的滯后，成功監(jiān)管經(jīng)驗的缺乏，中國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制的運用多為對發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗的直接移植，缺少理論支撐及實踐檢驗，不具備可操作性；同時，忽略了本國在經(jīng)濟(jì)、社會及政治環(huán)境方面區(qū)別于發(fā)達(dá)國家的特殊性，如公共資金的高成本、財務(wù)和技術(shù)資源的匱乏、監(jiān)管體系的腐敗、政府承諾的無力和法治的薄弱等硬傷，導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革缺乏戰(zhàn)略性設(shè)計，具有偶然性、非連續(xù)性、不徹底性、反復(fù)性和非路徑依賴性等特點。顯然，阻礙我國自然壟斷行業(yè)改革進(jìn)一步升級的，絕不僅僅是市場結(jié)構(gòu)拆分的技術(shù)性問題、也不是最優(yōu)價格水平監(jiān)管或結(jié)構(gòu)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)判定問題，而是一個更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)問題，癥結(jié)在于過高的市場進(jìn)入壁壘和嚴(yán)重的政企不分，當(dāng)然，薄弱的法治環(huán)節(jié)也難逃其咎。因此，我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的當(dāng)務(wù)之急是剝離行政壟斷、還自然壟斷行業(yè)以“自然”性和應(yīng)有的“競爭”性；同時，亟待建立和完善良好的法治環(huán)境，充分考量其與監(jiān)管體制建設(shè)和監(jiān)管機(jī)制設(shè)計之間的匹配問題，為自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革保駕護(hù)航。

[1] 謝地，劉佳麗.國外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制研究述評[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012(1)：224.

[2] Leland H E.Quacks，Lemons， Licensing: A Theory of Minimum Quality standards. Journal of Political Economy，197987：1328-1346.

[3] Shapiro，Carl. Investment，Moral Hazard，and Occupational Licensing. Review of Economic studies 42 (August)，1986：843-862.

[4] 劉佳麗.自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合研究[D].吉林大學(xué)，2013：100.

[5] Rohlifs，Jeffref H. Regulating Telecommunications: Lessons from U.S. Price Cap Regulation[R]. The World Bank Group: Public Policy for the Private sector，1996：65.

[6] 白讓讓.邊緣性進(jìn)入與二元管制放松[M].上海人民出版社，2006：51.

[7] Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)：1263-1289.

[8] Wilnston Clifford. U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation[J]. Journal of Economic Perspective，1998，12(3)：89-110.

[9] Taylor W E，L D Taylor. Post Divestiture Long-distance Competition in the U.S.[J]. American Economic Review，1993，83(2)：185-190.

[10] Winston，Clifford，Thomas M Corsi，Curtis M Grimm，Carol Evans.The Economic Effect of Surface Freight Deregulation[M]. Washington，DC: The Brookings Institution，1990，32.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Analysis of the Applicability of Regulatory Mechanism Evolution of Natural Monopoly Industry in Main Developed Countries and Corresponding Enlightenments

LIU Jia-li

(School of Economics, Jilin University Changchun 130012，China)

Shan, as the name suggests, its original meaning is slow. The so-called Shanbian, or we can call it natural evolution, such as some thorough changes in characteristics or conditions. Shan often manifests as objective, external and regularity development as well as changes. Throughout the three stages that the regulation mechanism of natural monopoly industry has witnessed, those are regulation superstition, regulation questioning and regulation reconstruction, we can find that, on the one hand, hypotheses of the evolution theory in regulatory mechanism originate from the observation of empirical facts; on the other hand, the experience and fact is also a test of the regulatory mechanism evolution theory. In accurate, mechanism of evolution is a performance that can be seen in objective perspective from the subjective perspective. It will make continuous adjustment objectively with the advance of technology and the dynamic changes of market scale and scope as well as natural monopoly rationality and its boundary. It will present appeals subjectively in the selection and the application of mechanism according to different national conditions and government supervision ideas. When analysing the govermental regulatory mechanism evolution of natural monopoly industry and its applicability, we should fully chew the experience of worldwide regulatory reforms and master the general law for the adjustment and the application of regulation mechanism; we should also transplant the advanced supervision mechanism on the special national conditions and make it localization by taking their own practices and the multivariate goals of the government regulation mechanism reform into consideration.

Natural Monopoly；Regulation Mechanism；Evolution

2014-04-10

國家社會科學(xué)基金重點項目(12AZD107)；中國博士后科學(xué)基金項目(2014M561276)；吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)哲學(xué)社會科學(xué)研究項目(2014BS008)。

劉佳麗(1986-)，女，吉林樺甸人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士。

F038.4

A

1001-6201(2014)06-0049-06