滇桂黔石漠化區(qū)扶貧開發(fā)成效研究
——以貴州黔東南凱里為例

劉小珉

(中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100081)

1978年改革開放以來，中國政府在致力于經(jīng)濟、社會發(fā)展的進程中，在全國范圍內(nèi)實施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標的大規(guī)模扶貧開發(fā)，極大地緩解了貧困現(xiàn)象，取得了巨大的成就。根據(jù)中國政府的扶貧標準，中國農(nóng)村的貧困人口數(shù)從1978年的2.5億人下降到2010年的 2 688 萬人，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?0.7%下降到2.8%。中國成為全球首個實現(xiàn)千年發(fā)展目標中極端貧困人口減半的國家，為世界發(fā)展和減貧事業(yè)做出了重要貢獻。從2011年至未來的2020年，中國進入全面建成小康社會扶貧攻堅新階段。為了更加有針對性地實施扶貧行動，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》確定了14個“連片特困地區(qū)”為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場*14個片區(qū)，即六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)西藏、四省藏族聚居區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)680個縣。。貴州省是全國貧困問題最突出的省份之一，貴州省滇桂黔石漠化片區(qū)是整個滇桂黔石漠化片區(qū)中的重點貧困片區(qū)。黔東南州是貴州省最貧困的地區(qū)，其16個縣市都屬于滇桂黔連片特困地區(qū)。作為貧困問題突出省份的最貧困州的凱里市，相對于黔東南州其他縣(市)，雖然經(jīng)濟社會發(fā)展較快，但由于自然、歷史、生態(tài)、文化等各種因素，農(nóng)村貧困問題依然嚴重，作為滇桂黔連片特困地區(qū)之一，是貴州省新十年(2011—2020年)扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。

自20世紀80年代國家大規(guī)模實施扶貧開發(fā)以來，在中央、貴州省、黔東南州扶貧戰(zhàn)略的統(tǒng)一部署下，在各對口幫扶單位的大力支持下，凱里市扶貧工作取得了一定的成績，但也存在不少問題，下面我們闡述凱里市扶貧工作的措施、成效、存在的問題，并試圖給出一些針對性建議。

一、凱里市扶貧開發(fā)的實踐

縱觀中國長達30多年的農(nóng)村扶貧進程，無論是農(nóng)村貧困狀況、政府的扶貧政策、扶貧目標、扶貧措施、扶貧績效，都表現(xiàn)出了明顯的階段性和漸進性，形成了中國農(nóng)村扶貧歷程獨特的歷史軌跡。在貴州省、黔東南州的統(tǒng)一部署下，凱里市的扶貧開發(fā)歷程和國家、貴州省基本保持一致，也經(jīng)歷了4個階段，目前正在進行第5階段：第一階段體制改革推動反貧困階段(1978—1985年)；第二階段大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)；第三階段扶貧攻堅階段(1994—2000年)；第四階段扶貧工作綜合推進階段(2001—2010年)；第五階段全面建成小康社會扶貧攻堅新階段(2011—2020年)。本文以下部分著重分析“十一五”以來凱里市的扶貧工作。

“十一五”以來，凱里市圍繞解決貧困人口的溫飽問題，以推動貧困群眾穩(wěn)定脫貧為目標，實行整體推進與重點突破、自力更生與外援支持相結(jié)合，以整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧和貧困勞動力培訓為重點，努力改善貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高貧困人口綜合素質(zhì)，提振其自我發(fā)展能力，最終實現(xiàn)解決貧困村民溫飽并逐步實現(xiàn)脫貧致富的社會共同理想。

(一)整村推進扶貧工程

為了改善貧困村的生產(chǎn)、生活條件，提升貧困村民自我發(fā)展能力，實現(xiàn)貧困村民脫貧致富的目的，2005年開始，凱里市扶貧開發(fā)工作突出重點，實施整村推進扶貧項目?！笆晃濉逼陂g，凱里市共實施、完成了48個整村推進項目村建設(shè)工作。主要包括解決貧困人口溫飽項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公益事業(yè)項目、先進種養(yǎng)殖技術(shù)項目等。如2007年實施整村推進項目村12個(三棵樹鎮(zhèn)老鴉村、坂新村、浪寨村，舟溪鎮(zhèn)新龍村、大塘村、里禾村，鴨塘鎮(zhèn)高泉村、馬安村，爐山鎮(zhèn)角沖村、尖坡村，萬潮鎮(zhèn)大山村，洗馬河街道新臺村)。以解決貧困農(nóng)戶溫飽為目標，12個村實施了馬鈴薯溫飽工程各3.33 hm2，優(yōu)質(zhì)稻工程各3.33 hm2，同時在新臺村實施反季節(jié)蔬菜13.33 hm2，在大山村實施黃瓜種植26.67 hm2。

(二)產(chǎn)業(yè)化扶貧工程

2007年以來，凱里市在扶貧開發(fā)過程中，開始探索、實施特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)扶貧工程，如以生姜、紅蒜、葡萄、核桃、脫毒甘薯、蓮藕、優(yōu)質(zhì)蔬菜等特色產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)化扶貧項目，投入逐年加大，扶貧效益日益明顯。如考慮到大風洞鄉(xiāng)的土地、氣候特點，以及該鄉(xiāng)有種葡萄的傳統(tǒng)，2010年凱里市投入財政扶貧資金200萬元，在大風洞鄉(xiāng)杉樹林村、孫家寨村、黎山村、云豐村、大風洞村、石板村6個村實施133.33 hm2晚熟葡萄的產(chǎn)業(yè)化扶貧項目；2011年，將晚熟葡萄確定為大風洞鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色經(jīng)濟項目。凱里市將該鄉(xiāng)的晚熟葡萄產(chǎn)業(yè)化扶貧項目擴大規(guī)模，增加青杠林村、老君寨村、下寨村、格田村、龍井壩村等村為項目村。2012年，在大風洞鄉(xiāng)追加葡萄項目1個，項目扶貧資金350萬元，100 hm2。此外，凱里市大力實施核桃產(chǎn)業(yè)化扶貧項目。2011—2012年，投入財政資金240.5萬元，在9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個街道種植核桃666.67 hm2，其中集中連片種植333.34 hm2，四旁地、(草)間作種植333.34 hm2。

(三)勞動力培訓工程

凱里市在扶貧過程中，有針對性地開展了適用勞動技能培訓和文化培訓，使貧困勞動力適應產(chǎn)業(yè)開發(fā)需要和增強外出務(wù)工適應能力。另外，還注重對貧困村黨政組織領(lǐng)導人及黨員的培訓，使其更好地成為當?shù)孛撠氈赂坏膸ь^人。勞動力培訓工程包括三個方面。第一，產(chǎn)業(yè)化技能培訓，培訓內(nèi)容為蔬菜種植技術(shù)、田間管理、葡萄種植技術(shù)培訓、病蟲害防治、市場營銷等?！笆晃濉逼陂g，凱里市配合產(chǎn)業(yè)開發(fā)，舉辦了農(nóng)業(yè)適用技術(shù)培訓近100期，培訓農(nóng)民2.28萬人次。如2008年在龍場鎮(zhèn)的洛榜、沙子沖、漁洞等3個貧困村集中培訓種姜農(nóng)戶6期， 1 100 多人次；2010年完成了葡萄、蔬菜產(chǎn)業(yè)化技能培訓700人，項目資金14萬元；2011年委托市一職校舉辦產(chǎn)業(yè)化技能培訓 9期，500人；2012年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化培訓 1 000 人。第二，勞動力轉(zhuǎn)移培訓，其主要目的是增強貧困勞動力外出務(wù)工能力。如2008年，凱里市勞動力轉(zhuǎn)移培訓項目1個，培訓農(nóng)民工500人，項目資金20萬元；2009年，勞動力轉(zhuǎn)移培訓項目1個，培訓農(nóng)民工350人；2011—2012年雨露計劃工程中的“三位一體”培訓每年500人?！笆濉遍_始，凱里市針對工業(yè)強州、工業(yè)強市項目需求，開展了一些適用技能培訓，有目的、有組織地展開勞務(wù)輸出。第三，貧困村扶貧干部培訓項目。這個項目是對凱里市貧困村扶貧干部的業(yè)務(wù)培訓。如2010年完成40個一類貧困村書記和主任培訓50人，資金5萬元。

(四)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程

為了完善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施，提升貧困村民自我發(fā)展能力，實現(xiàn)貧困村民脫貧致富的目的，凱里市在扶貧的過程中，一直注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在開展其他扶貧建設(shè)工程時，一般都會同時加強項目地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如在整村推進扶貧項目實施過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直貫穿其中。凱里市貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程主要包括兩個項目，第一，基本農(nóng)田配套小水池?！笆晃濉逼陂g，凱里市完成小水池建設(shè) 1 370 口，解決人畜飲水困難戶 5 600 戶。如2007年凱里市累計完成小水池170口。其中：30 m3小水池27口；圍田蓄水914 m3，折合30 m3小水池30口；新修山塘13座 4 732 m3，折合小水池113口。當年建當年產(chǎn)生效益，如浪寨村小水池項目，結(jié)合該村無公害蔬菜基地建設(shè)，群眾受益后非常滿意。第二，鄉(xiāng)村道路工程項目?！笆晃濉逼陂g，凱里市新修或整修通村公路173 km，有56個村完成村組人行步道硬化326 km。如2007年在實施12個整村推進項目的同時，在項目村新建村通組公路4條，結(jié)束了5個村組通路不通車的歷史，解決237戶 1 183 人出行難問題。

(五)小額扶貧到戶貸款工程

從以上的分析可知，缺乏金融資本，也是貧困村民致貧的因素之一。為了支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，增強貧困村民的自我發(fā)展能力，凱里市在扶貧實踐中，開展了小額扶貧到戶貸款工程?！笆晃濉逼陂g，凱里市共發(fā)放小額到戶貸款 6 178 萬元，兌現(xiàn)貼息金額258.9萬元，受益農(nóng)戶 5 000 戶。如2007年，凱里市小額扶貧到戶貸款共發(fā)放602萬元，貼息22.3萬元， 3 682 戶農(nóng)戶受益；2008年，小額扶貧到戶貸款發(fā)放940萬元，財政專項貼息資金47萬元；2009年，小額扶貧到戶貸款發(fā)放 1 185.8 萬元，貼息52.4萬元，使 2 853 戶農(nóng)戶受益。并為兩個州級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)(萬富飼料公司、宏大良種豬繁殖場)爭取到了27萬元貸款貼息資金。

(六)對口支援扶貧工程

“十一五”末期，凱里市進入了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧相結(jié)合的“大扶貧”階段。2010年，凱里市獲得寧波市對口幫扶項目2個，一個是灣溪街道平茶村示范村建設(shè)項目，資金 40萬元。完成平茶村小平茶組進寨道路硬化400 m；平茶村屯上組進寨道路硬化300 m；完成蔬菜基地規(guī)范化種植13.33 hm2；大平茶村種植香樟樹80棵，綠化面積400 m2，庭院整治20戶，建休閑活動中心200 m2。另一個是三棵樹鎮(zhèn)朗利村旅游吊橋建設(shè)項目，完成70×2 m旅游吊橋1座，項目資金30萬元；2011年，寧波對口幫扶項目3個，資金60萬元，分別是平茶生態(tài)示范村建設(shè)40萬元，凱棠鄉(xiāng)養(yǎng)小村一組公路硬化0.6 km，10萬元，龍場鎮(zhèn)魚洞村進村公路硬化0.65 km，10萬元；2012年，寧波市對口幫扶項目3個，一是爐山鎮(zhèn)蔬菜基地項目1個，完成大棚20個；高位水池1個，輸水管網(wǎng)渠道 1 000 m；機耕道800 m；二是舟溪鎮(zhèn)苗嶺村獼猴桃種植項目1個，完成獼猴桃種植13.33 hm2；三是灣溪街道平茶村蔬菜基地項目1個，建成蔬菜大棚20個，規(guī)格為6×30 m。

(七)異地搬遷扶貧工程

針對凱里市一些長期貧困人口分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災害頻繁，生產(chǎn)、生活條件惡劣、一方水土養(yǎng)不活一方人的偏遠山區(qū)，短期內(nèi)改變他們的生存條件難度很大，采取就地扶貧方式，不僅耗資巨大，也難以幫助貧困群眾從根本上擺脫貧困。凱里市在貴州省、黔東南州的統(tǒng)一部署下，從2012年起計劃用5～9年時間把這部分人通過異地扶貧搬遷出來，依托城鎮(zhèn)和園區(qū)集中安置，鼓勵扶持他們從事第二、三產(chǎn)業(yè)，徹底擺脫貧困。凱里市需異地搬遷扶貧的人口為0.29萬人，主要為龍場鎮(zhèn)0.06萬人、旁海鎮(zhèn)0.05萬人、三棵樹鎮(zhèn)0.05萬人、大風洞鄉(xiāng)0.05萬人、開懷街道0.08萬人。

(八)鄉(xiāng)村旅游扶貧

鄉(xiāng)村旅游扶貧，被稱為“不離土不離鄉(xiāng)的貴州扶貧模式”。2011年11月貴州省出臺了《關(guān)于大力實施鄉(xiāng)村旅游扶貧倍增計劃的意見》，每年安排不低于1億元的財政扶貧資金，5年內(nèi)，在300個貧困村實施鄉(xiāng)村旅游扶貧倍增計劃，圍繞紅色旅游、民族風情游和生態(tài)休閑游等主題，加快形成種類豐富、特色鮮明、功能配套、服務(wù)規(guī)范的多元化鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)體系。凱里市生態(tài)資源和民族文化資源十分豐富，不少鄉(xiāng)村的自然風光與民族風情兼有，具有實施鄉(xiāng)村旅游得天獨厚的優(yōu)勢。“十一五”以來，凱里市注重鄉(xiāng)村旅游扶貧，已經(jīng)取得一定的成績。如2012年，凱里市扶貧辦確定了大風洞鄉(xiāng)平良村鄉(xiāng)村旅游項目，項目資金150萬元。在“凱里市‘十二五’扶貧規(guī)劃”中，確定了在凱里市市區(qū)及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))周邊、舟溪、三棵樹巴拉河沿岸、爐山、龍場、旁海清水江沿岸等地村寨及相鄰區(qū)域，積極引導發(fā)展以農(nóng)家樂和農(nóng)耕文化、民俗民間文化等為主的鄉(xiāng)村旅游業(yè)點10處。

二、凱里市扶貧開發(fā)實施效果的評估(一) 凱里市扶貧開發(fā)的成績

30多年來，尤其是“十一五”以來，凱里市實施了多項扶貧工程，扶貧工作成效顯著。

1. 貧困人口逐漸減少

從貧困人口的規(guī)模和發(fā)生率上看，按照國家當年的絕對貧困標準，2003—2007年，凱里市農(nóng)村貧困人口從2.03萬人減少到1.49萬人(見表1)，減少了0.54萬人，貧困發(fā)生率從6.96%下降到5.0%，下降了1.96個百分點。

從表1可以看出，2008年貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率都發(fā)生了大幅增長。原因有三，第一，表中“貧困人口”、“貧困發(fā)生率”，2003—2007年是按當年絕對貧困標準的監(jiān)測值，從2008年起為當年低收入貧困標準的監(jiān)測值*2000—2008年，中國農(nóng)村貧困標準有兩個，一個是絕對貧困標準，另一個是低收入標準。2009年后不再有絕對貧困標準。在我國的扶貧實踐中，2007年以前，中央政府一直采用絕對貧困標準作為扶貧工作標準，用于確定扶貧對象。2008年及以后，正式采用低收入標準作為扶貧工作標準。本表中“貧困人口”，2003—2007年是按當年絕對貧困標準的貧困人口數(shù)，從2008年起為當年低收入貧困標準。這就是2008年的貧困人口數(shù)及貧困發(fā)生率較前一年大增的原因。參見國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告·2011》，中國統(tǒng)計出版社2012年版。。第二，2008年初，凱里市遭遇了百年不遇的特大雪凝災害，全市經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活受到了嚴重影響，脆弱的貧困家庭陷入更加貧困的境地，貧困邊緣家庭陷入或重返貧困，使得2008年的貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率大增。第三，2008年的國際金融危機沖擊，造成了凱里貧困地區(qū)勞動力外出就業(yè)機會的減少和外出務(wù)工收入的下降，從而使貧困家庭(或已經(jīng)脫貧的貧困邊緣群體)很快陷入更加貧困(或重回貧困)的境地。在這種災害和宏觀經(jīng)濟異常困難的情況下，凱里農(nóng)村貧困人口2008年比2007年大幅增長，2009年比2008年又減少0.66萬人，表明政府扶貧政策發(fā)揮著有力的作用。

表1 凱里市及黔東南州貧困情況

注：資料來源為黔東南州統(tǒng)計局《黔東南統(tǒng)計年鑒》(2003—2011年)，下同。

2008—2010年，凱里市農(nóng)村貧困人口從4.39萬人減少到2.8萬人，兩年減少了1.59萬人，貧困發(fā)生率從14.7%下降到9.4%，下降了5.3個百分點。2011年，中央決定將農(nóng)民人均純收入 2 300 元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年的 1 196 元提高了92%。按照新標準，全國的農(nóng)村貧困人口大增，同樣凱里農(nóng)村貧困人口漲到7.49萬人。只不過，2008—2011年，凱里市貧困人口占黔東南貧困人口的比重是逐年降低的，說明同期凱里市不僅貧困人口是下降的，減貧的速度比黔東南平均水平要快。

2. 貧困村居民收入快速增長，與非貧困村居民的收入差距有所縮小

隨著政府對貧困村的扶貧開發(fā)，特別是整村推進項目的實施，帶動了貧困村居民的收入快速增長。2003—2011年，重點扶貧村農(nóng)村居民人均純收入從 1 421 元(表2)，增長到 4 861.6 元，年均增長16.6%；非重點扶貧村農(nóng)村居民人均純收入從2020元，增長到 5 480.7 元，年均增長13.3%。與此相對應，重點貧困村居民純收入與非重點村農(nóng)民純收入的比呈波動性增長(見圖1)，說明貧困村與非貧困村居民收入的差距有所縮小。另外，2003—2011年，重點扶貧村農(nóng)村居民人均工資性收入從420元增長到 2 104.3 元(見表3)，年均增長22.3%；非重點扶貧村農(nóng)村居民人均工資性收入從575.1元增長到 1 710.1 元，年均增長14.6%。很顯然，凱里市農(nóng)村居民工資性增長快于純收入增長，外出務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)村居民增加收入的重要渠道，尤其是貧困村居民工資性增長迅速，為貧困村居民的收入增長做出了很大的貢獻。

表2 按重點與非重點扶貧村分組的黔東南州農(nóng)村居民人均純收入

表3 按重點與非重點扶貧村分組的黔東南州農(nóng)村居民人均工資性收入

3. 貧困村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，發(fā)展條件逐步夯實

凱里市在扶貧過程中，一直重視貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“十一五”期間，以改善交通條件、人畜飲水灌溉用水條件為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，共完成小水池建設(shè) 1 370 口，解決人畜飲水困難戶 5 600 戶。新修或整修通村公路173 km，有56個村完成村組人行步道硬化326 km。進入“十二五”，凱里市以農(nóng)村道路、飲水安全、電網(wǎng)改造、信息通暢、使用清潔能源和環(huán)境整潔等為重點，加快貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力實施水、電、路、氣、房、優(yōu)美環(huán)境“六到農(nóng)家”工程，著力改善貧困地區(qū)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境的條件，為貧困村脫帽、貧困人口脫貧奠定了基礎(chǔ)，目前已經(jīng)初顯成效。

圖1 2003—2011年凱里市重點貧困村農(nóng)民純收入與非重點村農(nóng)民純收入比

4. 各項社會事業(yè)取得了顯著成效，民生保障不斷增強

通過多年艱苦扎實的扶貧開發(fā)工作，凱里市農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展水平得到提升?！皟苫表樌ㄟ^省州和國家驗收，小學、初中、高中教育辦學條件進一步改善，全民素質(zhì)教育進一步加強。2013年，學前三年入園率達98.71%、初中升學率達95.71%，九年義務(wù)教育初步均衡發(fā)展順利通過省級評估驗收。農(nóng)村義務(wù)教育階段學校營養(yǎng)午餐改善計劃惠及131所農(nóng)村學校3.7萬名學生，基本實現(xiàn)了“全覆蓋”。 新農(nóng)保參保率達98.99%，新農(nóng)合參保率達100%，農(nóng)村低保標準由每人每年 1 650 元提高到 1 900 元，惠及 15 938 戶 37 883 人；發(fā)放農(nóng)村低保對象季節(jié)性救助糧756噸，惠及 3 594 戶 9 309 人；發(fā)放失地50%以上農(nóng)民基本生活補助金 1 795.64 萬元，惠及 9 638 戶 37 049 人。

5. 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定成效

產(chǎn)業(yè)化扶貧的實施，促進了凱里市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，為凱里地區(qū)主要農(nóng)產(chǎn)品供給提供了有力保障，為貧困村民脫貧致富開拓了道路。2012年，凱里市建成了萬畝商品蔬菜基地、萬畝辣椒基地、萬畝晚熟葡萄基地、13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)特色農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、10萬頭商品豬養(yǎng)殖基地、150萬羽商品雞 3 000 t 禽蛋養(yǎng)殖基地。

總而言之，凱里市的扶貧工作取得了顯著成效。尤其是“十一五”期間，凱里市共投入財政扶貧資金 3 086.66 萬元，寧波市對口幫扶資金194萬元，實施扶貧開發(fā)項目348個，貧困農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件得到改善，脫貧致富能力有了提高，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入從2005年的 1 950 元增加到 2 970 元，貧困人口減少了 9 200 人。另外，為實現(xiàn)到2015年全面建成小康社會的目標，凱里市加強扶貧攻堅力度，以促進農(nóng)民增收為工作重點，認真開展“減貧摘帽”工作。凱里市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，6個是重點貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，舟溪鎮(zhèn)、旁海鎮(zhèn)、三棵樹鎮(zhèn)、龍場鎮(zhèn)、灣水鎮(zhèn)分別于2011—2013年實現(xiàn)脫貧摘帽，還剩一類貧困鄉(xiāng)凱棠鄉(xiāng)未脫貧摘帽，計劃在2014年年底前實現(xiàn)脫貧摘帽。

(二)凱里市扶貧開發(fā)的問題、難點

經(jīng)過30多年的努力，凱里市的扶貧開發(fā)工作取得了一定的成績。但是，扶貧開發(fā)效果并不盡人意。2003年，按照當年絕對貧困線，凱里貧困發(fā)生率為6.96%(見圖2)，比全國平均水平高3.86個百分點；2011年，按照當年的扶貧線，凱里農(nóng)村貧困發(fā)生率24.46%，比全國平均水平高11.76個百分點，2003—2011年，凱里市農(nóng)村貧困發(fā)生率與全國平均水平的差距呈波動性增長。說明，相對于全國，凱里市農(nóng)村的貧困狀況有所惡化。究其原因，可能有如下幾個方面。

第一，一方面，惡劣的自然環(huán)境及頻發(fā)的自然災害使得貧困村民的生存環(huán)境脆弱，極易受到?jīng)_擊，脫貧成果難以鞏固，如2008年初的一場特大雪凝災害，就使得該年凱里市的貧困人口、貧困發(fā)生率急劇攀升。2012年凱里市先后遭受冰雹、洪澇、泥石流、山體滑坡等自然災害和稻瘟病生物災害，共有24.26萬人受災，農(nóng)作物受災 6 354.23 km2，絕收 1 862.47 km2，因災死亡5人，因災傷病30人，因災倒損危及房屋 11 501 戶 27 523 間，直接經(jīng)濟損失 62 534.32 萬元。另一方面，凱里市貧困地區(qū)多分布于交通、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施較差地區(qū)，短期內(nèi)改變這一基礎(chǔ)條件難度較大。特別是凱里市農(nóng)村貧困人口分散于14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的201個村中，貧困情況各異，更增添了扶貧措施及扶貧項目的選擇難度。

第二，扶貧資金分配方式存在問題，導致貧困戶和低收入戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待，使得扶貧資金的減貧效果大大降低。據(jù)我們的調(diào)查了解，以前，貴州省基本上是按照各地區(qū)貧困人口多少來分配扶貧資金。現(xiàn)在，貧困縣市獲得貧困項目或資金需“競爭入圍”，即由那些有搞產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性又有條件且當?shù)卣С值目h市提出申請，貴州省請相關(guān)專家對各個縣市申請的項目進行評估，入圍的項目才能獲得扶貧資金。當然，這種扶貧資金分配方式避免了扶貧資金撒胡椒面的弊端，其項目實施容易顯現(xiàn)。但是，一般來說，越是貧困的縣市越缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的條件和基礎(chǔ)設(shè)施等，在入圍并獲得扶貧項目的競爭力方面也就越弱，獲得扶貧項目和資金的可能性也就降低。同樣，在凱里市實施產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)時，一方面，由于產(chǎn)業(yè)扶貧是因地制宜，非貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可參與，那些基礎(chǔ)條件較好的非貧困村或貧困程度不深的貧困村獲得扶貧項目和資金的可能性也就相對更大一些；另一方面，在那些有扶貧項目的村，雖然在項目計劃中會在一定程度傾向貧困戶，但由于同樣的原因，村里有種植、養(yǎng)殖技術(shù)、有足夠的勞動力的非貧困家庭獲得項目支持的比例也更大一些。概言之，目前，許多扶貧資金和項目集中在非貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非貧困農(nóng)戶，而特別需要扶貧的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困家庭卻得不到或較少得到扶貧項目和資金，這就造成富者愈富，貧者愈貧。譬如由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等原因，凱里的灣水、旁海等貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年來基本沒有扶貧項目、資金進入。

第三，扶貧開發(fā)投入資金不足，扶貧項目補助資金的比例過低，導致貧困戶難以獲得扶貧項目的支持。一方面，扶貧開發(fā)投入資金不足，集中辦大事、搞建設(shè)能力弱，對一些產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得力不從心，直接影響扶貧效果。另一方面，因為扶貧項目補助資金的比例過低，因此，貧困戶無法或難以獲得一些扶貧項目。據(jù)我們了解，政府扶貧的重點項目“產(chǎn)業(yè)化扶貧”、“整村推進”等，貧困戶獲益的比例相對很低。據(jù)凱里扶貧辦官員介紹，在實施葡萄產(chǎn)業(yè)化扶貧的鄉(xiāng)村，老百姓種葡萄成本是 75 000～90 000 元/hm2，扶貧資金是 15 000 元/hm2，還需自籌資金 60 000～75 000 元/hm2，沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)戶是沒有能力參與該扶貧項目的?！罢逋七M”的一些項目也存在同樣的情況，貧困戶缺乏自籌資金，他們很難獲得扶貧項目的補助。本來貧困戶更需要這些項目來發(fā)展生產(chǎn)增加收入，但這些項目過低的資金補助比例，讓他們無法進入這些項目的門檻。

第四，扶貧項目缺少配套支持，且沒有連續(xù)性，導致部分村民對參加扶貧項目的積極性不是很高。首先，凱里市總體發(fā)展狀況不錯，但城鄉(xiāng)差異較大，被稱為“歐洲化的城市，非洲化的農(nóng)村”。許多鄉(xiāng)村尤其是貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，如交通和灌溉水源等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴重制約著農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以前，扶貧項目可以涵蓋一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但近年來原則上不允許將扶貧資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由各相關(guān)部門負責，如灌溉水源一般由水利部門建設(shè)，但是水利部門的水利建設(shè)有自己的規(guī)劃，很難及時與某村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶貧需要相配套*現(xiàn)在每個縣都成立了由副市長或副縣長擔任組長的扶貧工作領(lǐng)導小組進行協(xié)調(diào)分工，其目的是整合各部門資源，將各部門的工作聯(lián)動起來為扶貧工作服務(wù)，但是實際操作層面上各個部門聯(lián)合力度不夠、各自為政比較明顯。。其次，政府在實施產(chǎn)業(yè)化扶貧項目時，沒有及時跟進農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等配套支持，而參與扶貧項目的村民對市場的整體把握能力不足，在產(chǎn)品銷售方面處于被動地位，他們不得不面臨較大的市場風險，或者被二道販子賺取了其中大部分差價，直接影響了他們的收入增長及扶貧的成效。再次，一般來說，政府扶貧資金是一次性到位，沒有連續(xù)性，生產(chǎn)周期長的產(chǎn)業(yè)的風險由農(nóng)戶自己承擔。而凱里是旱災、泥石流等自然災害多發(fā)地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然災害的影響較大，產(chǎn)量不穩(wěn)定；與此同時，農(nóng)業(yè)尤其是經(jīng)濟作物的產(chǎn)業(yè)化正在貴州省和全國其他地方展開，受市場影響不可預計，風險比較大。以上這些，都導致部分村民缺乏參加扶貧項目的積極性。為了解決這些問題，目前凱里市扶貧辦和大規(guī)模實施葡萄產(chǎn)業(yè)化扶貧項目的大風洞鄉(xiāng)正在調(diào)研是否引進農(nóng)產(chǎn)品深加工生產(chǎn)線，以分解過剩的產(chǎn)能，提高葡萄產(chǎn)業(yè)的收益率。

第五，改革開放三十多年來，凱里市農(nóng)村青壯年勞動力外出打工比例非常高，勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧項目所需要的專業(yè)人才、精壯勞動力出現(xiàn)短缺，重視規(guī)?；霓r(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧模式，扶貧開發(fā)項目的落地機制最后只能支持能人帶動、大戶帶動，從而忽視了扶貧開發(fā)工作的目標群體。

第六，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。總體表現(xiàn)為建設(shè)的力度嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的速度，底子較薄，投入不足，特別是交通、電力、通訊和水利基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模較小、水平較低，基本設(shè)施及配套的功能陳舊、老化、落后的問題比較明顯，等級化、現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化程度較低，抗御大災大害的能力和對經(jīng)濟發(fā)展的承載力較弱。

第七，區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，影響了扶貧開發(fā)工作成效。凱里市附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于水、電、路、教育、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，相對比較完善，扶貧開發(fā)工作效益顯著；遠離凱里市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，村民脫貧致富觀念差，勞動技能低下，加之環(huán)境因素等，扶貧開發(fā)效益不明顯，而這些地方又是凱里市最貧困最需要扶貧的地方。

扶貧開發(fā)不僅存在著以上種種問題，進入“十二五”以后，還面臨一些新形勢，給扶貧工作帶來一些新難點：第一，進入“十二五”以后，國家大大提高了貧困標準，實際上就擴大了扶貧開發(fā)的工作面。到2011年底，根據(jù)新的貧困標準，凱里市的貧困人口仍有 74 900 人。第二，扶貧對象、制度安排和主要任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，增加了扶貧開發(fā)工作難度。2011年開始，中央要求扶貧對象擴大，過去扶貧工作主要針對絕對貧困人口，同時關(guān)注低收入人口，新階段要對低收入人口全部施行扶貧政策；要求制度擴大，過去主要是開發(fā)式扶貧，新階段實行開發(fā)式扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動”；要求任務(wù)提高，過去專項扶貧比較寬泛，著重解決貧困群眾溫飽，新階段則要提高貧困人口素質(zhì)和綜合發(fā)展能力。

三、凱里市扶貧開發(fā)的建議

針對凱里市以往扶貧開發(fā)中存在的問題，以及進入新階段后面臨的新難點，今后的扶貧開發(fā)工作應注意以下幾點。

第一，在扶貧開發(fā)過程中，努力改善生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并與防災避災相結(jié)合。扶貧開發(fā)中，有大量的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，這對于提高貧困村民的就業(yè)范圍和收入，是毋庸置疑的。但只有改善了貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施，才可能改善貧困村民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，從而提高貧困村民的收入水平而實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。另外，自然災害頻發(fā)是導致凱里市貧困人口脆弱性的主要原因，目前單家獨戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勢單力薄，很難規(guī)避自然災害的風險。扶貧開發(fā)過程中，加強合作化生產(chǎn)，加強種、養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，可以減少自然災害的沖擊。

第二，在扶貧開發(fā)過程中，應針對不同的農(nóng)戶，分類指導、分類扶持。譬如，在整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施過程中，對于經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶，繼續(xù)實行資金配套的政策；對于村里的低收入戶，在實行資金配套的同時，擴大項目資金補助比例；對于絕對貧困戶，則實行全額補貼。以便使低收入戶、絕對貧困戶能夠參加扶貧項目并從中受益，真正實現(xiàn)扶貧項目先扶貧的目標。

第三，在扶貧開發(fā)中，應該擴大扶貧到戶和扶貧到人的政策范圍。我國的扶貧政策從瞄準貧困縣到瞄準貧困村，減貧效果已經(jīng)大大提高?？紤]到即使是以貧困村為主的整村推進項目，也因為政策實施過程中沒有優(yōu)先考慮最應該扶貧的貧困群體，而使得貧困戶在整村推進項目的實施中受益不多。因此，有必要進一步縮小瞄準對象，出臺針對貧困戶、貧困人口的扶貧項目。

第四，隨著國家財力的不斷加大以及地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，建議繼續(xù)加大扶貧資金規(guī)模，對項目進行追蹤支持，并且，在扶貧開發(fā)項目實施的過程中，給予項目地綜合配套支持，引導項目地建立合作社、引進龍頭企業(yè)，使得扶貧項目實施一個、成功一個，盡可能提高扶貧項目的減貧效果。另外，為了解決貧困農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生活和從事其他行業(yè)所需資金問題，建議加大銀行信貸支持力度，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)提供資金保證。

第五，進一步提高貧困地區(qū)、貧困人口的人力資本水平。首先，要保證九年制義務(wù)教育的貫徹實施，提高農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育質(zhì)量，考慮到目前貧困農(nóng)村的孩子大多是上到初中畢業(yè)就輟學，應該加強高中職業(yè)學校等職業(yè)技術(shù)學校的發(fā)展，讓貧困鄉(xiāng)村的孩子在上完九年義務(wù)教育后，能免費或低廉的費用繼續(xù)學習職業(yè)技術(shù)，以提升他們以后的職業(yè)技能，提高他們進入勞動力市場的競爭力。其次，為了增加貧困人群的收入，讓他們更多地參與到勞動力輸出隊伍中，建議加強勞動力轉(zhuǎn)移培訓項目，讓他們在進入勞動力市場之前，得到了針對性的技能培訓。再其次，對于那些留守家園者，雖然他們大多是婦女或年齡較大、教育水平較低者，也應該給予他們更多的農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓，加大對他們的技術(shù)支持和生產(chǎn)經(jīng)營指導力度。因為，在絕大多數(shù)年輕力壯勞動力外出務(wù)工后，他們成了很多扶貧項目的真正參與者，提高了他們的農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，才能有效提高一些扶貧項目的成果。

第五，在扶貧開發(fā)中，要加強社會保障建設(shè)。如朱蘭和馬丁·瑞沃林認為解決暫時性貧困需要完善的社會保障體系來幫助農(nóng)民克服暫時性的收入波動。巴瑞恩托斯(Barrientos)等人則認為不僅暫時性貧困會遇到風險具有脆弱性，持久性貧困也會遇到風險和具有脆弱性，所以他認為社會保障是解決貧困的核心，發(fā)展中國家應采用更寬泛意義的社會保障來解決持久性貧困和暫時性貧困。凱里市農(nóng)村的貧困具有民族性、脆弱性特征，且長期性貧困仍占一定比例、暫時性貧困比例高的特征，因此，進一步加強社會保障應該是解決貧困的重要途徑。這是因為，第一，目前，凱里市開發(fā)式“造血”扶貧方式只適合有開發(fā)能力貧困村民，對于那些不具有開發(fā)潛能的貧困村民必須通過救濟性扶貧作為保障，才能保證所有貧困人口都能得到扶貧覆蓋。五保供養(yǎng)、最低生活保障制度是直接解決缺乏勞動能力的最貧困的那一部分人的生活的，對反貧困具有重要的兜底作用。第二，凱里市農(nóng)村地方病、慢性病高發(fā)，“因病致貧”、“因病返貧”成為現(xiàn)在貧困人口面臨的主要風險之一。第三，凱里市農(nóng)村貧困地區(qū)自然災害頻發(fā)，災害救助不足也是貧困鄉(xiāng)村人口長期貧困的重要因素。第四，凱里市農(nóng)村因為民族習俗而建的木質(zhì)建筑，以及傳統(tǒng)的樓上用火習慣，使得重大火災事故時有發(fā)生，火災成為貧困村致貧、返貧的因素之一，在加強農(nóng)村村寨防火災的同時，應該建立相應的保險機制來保障村民的生產(chǎn)、生活財產(chǎn)的安全。

第六，應加快城鄉(xiāng)一體化進程，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展以及各農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距拉大帶來的新的致貧作用。在促進經(jīng)濟增長和農(nóng)民收入增長以實現(xiàn)減貧的目標的同時，也應當關(guān)注收入分配狀況的變化。目前收入差距的擴大在較大程度上抵消著經(jīng)濟增長的減貧效應?？s小收入差距，一方面需要增強轉(zhuǎn)移支付的再分配功能，使之在目標瞄準上更加有利于農(nóng)村貧困人群；另一方面，應該注重提高貧困人群的自我發(fā)展能力，提高他們的就業(yè)機會，使他們能夠有效地參與經(jīng)濟增長過程的成果分享。

中共十八大提出要在2020年全國全面建成小康社會，貴州作為目前全面建設(shè)小康社會進程最慢的省份之一，扶貧的壓力和任務(wù)非常艱巨。凱里作為貴州發(fā)展較好的縣市，要求在2015年實現(xiàn)全面建成小康社會，并且要求在2015年實現(xiàn)所有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧摘帽?？梢哉f，現(xiàn)在是凱里扶貧開發(fā)的非常關(guān)鍵時期，相信在中央及貴州省的全力支持下，凱里市農(nóng)村的減貧事業(yè)順利達到目標。

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