美國問題資產(chǎn)與問題機(jī)構(gòu)的處置

束慶年　王一鳴

由次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)，導(dǎo)致了規(guī)?？涨暗牟涣假Y產(chǎn)與問題機(jī)構(gòu)集中爆發(fā)，給美國金融體系帶來極大的沖擊。美國政府在市場化運作的基礎(chǔ)上，以問題資產(chǎn)救助計劃（以下簡稱“TARP”）為核心，“先救助，后處置”，并輔以危機(jī)綜合應(yīng)對措施，實現(xiàn)了恢復(fù)金融穩(wěn)定和完成風(fēng)險處置的目標(biāo)。其成功經(jīng)驗，對我國當(dāng)前金融風(fēng)險化解工作具有重要的借鑒意義。

美國金融危機(jī)處置的基本情況

危機(jī)形勢嚴(yán)峻給處置帶來挑戰(zhàn)

次貸危機(jī)爆發(fā)后迅速深化蔓延，并演變成全面經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給不良資產(chǎn)與問題機(jī)構(gòu)處置帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從金融機(jī)構(gòu)來看，2008年美國破產(chǎn)銀行從2007年的3家大幅增長至25家，2009年和2010年進(jìn)一步上升至140家和157家。全美最大儲蓄貸款銀行華盛頓互惠破產(chǎn)，許多大型金融機(jī)構(gòu)如AIG、房利美和房地美等都面臨破產(chǎn)威脅。

從不良資產(chǎn)來看，銀行不良資產(chǎn)率從2008年四季度不足3%，此后持續(xù)上升至2010年最高點5.46%，賬面總值達(dá)4100億美元；企業(yè)債券違約率從2008年不足1%，快速上升至2010年最高點10.74%，票面總值1239億美元。

從實業(yè)企業(yè)來看，申請破產(chǎn)保護(hù)的企業(yè)數(shù)量大增，僅在2009年，債務(wù)1億美元以上的申請破產(chǎn)保護(hù)的企業(yè)就達(dá)234家，規(guī)模10億美元以上的50家。包括通用汽車、克萊斯勒等大型企業(yè)在內(nèi)的大量企業(yè)陷入困境。

政府以TARP為核心積極應(yīng)對

次貸危機(jī)爆發(fā)后，政府開始介入風(fēng)險處置。初期主要由美聯(lián)儲為收購銀行提供融資支持，間接干預(yù)非銀行金融機(jī)構(gòu)及其不良資產(chǎn)的處置。如2008年3月16日，美聯(lián)儲為摩根大通提供300億美元收購借款促成收購貝爾斯登。2008年9月，因雷曼兄弟破產(chǎn)引發(fā)金融海嘯，政府開始全面介入危機(jī)處置。10月3日，以TARP為核心的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》正式出臺，授予財政部7000億美元資金額度，用于購買和擔(dān)保問題資產(chǎn)或重要資產(chǎn)，主要針對具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)，救助金融機(jī)構(gòu)和恢復(fù)金融穩(wěn)定。

但此時單純處理不良資產(chǎn)已不足以恢復(fù)金融穩(wěn)定，奧巴馬政府當(dāng)選后立即將TARP計劃重點調(diào)整為銀行和企業(yè)救助。截至2014年3月，TARP計劃實際支出4229億美元。其中對銀行的投資最多，規(guī)模達(dá)2451億美元，占比為58.0%，主要集中在100億美元資產(chǎn)以上的銀行。對汽車工業(yè)的投資次之，規(guī)模為797億美元，占比為18.8%，主要投向通用、克萊斯勒和聯(lián)合金融。對AIG的投資略低于對汽車工業(yè)的投資，規(guī)模為678億美元，占比為16.0%；但AIG還從美聯(lián)儲獲得了1168億美元的融資支持。信用市場和住房市場的實際資金支出規(guī)模較小，僅分別為191億美元和112億美元，占比分別為4.5%和2.6%。此外，在TARP計劃之外，美國政府對房利美與房地美援助總額達(dá)1875億美元。

同期，美國實施了7870億美元的投資和減稅計劃，以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和促進(jìn)就業(yè)。其中，政府投資占比65%，減稅占比35%。美聯(lián)儲也通過降息和增加流動性等方式，刺激投資和幫助恢復(fù)金融穩(wěn)定。從2007年8月開始，美聯(lián)儲連續(xù)10次降息，隔夜拆借利率由5.25%降至0%到0.25%之間。2008年到2009年，美聯(lián)儲購買了3000億的美元長期國債以及由房利美與房地美發(fā)行的抵押貸款支持證券。此后，伴隨著經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇和金融恢復(fù)穩(wěn)定，政府的救助投資逐步退出，對不良資產(chǎn)和問題機(jī)構(gòu)的處置重新步入正軌。

金融風(fēng)險處置取得了較好成效

TARP救助計劃發(fā)揮了核心作用，幫助恢復(fù)了市場的穩(wěn)定。銀行投資計劃幫助平息了廣泛傳播的金融恐慌，阻止了可能出現(xiàn)的毀滅性金融崩潰。大型銀行5年期違約掉期息差從雷曼破產(chǎn)后接近450bp（基點）下降至目前100bp～200bp區(qū)間。此外，汽車、住房和信用市場計劃促進(jìn)了相關(guān)市場的復(fù)蘇。美國住房價格去年增長12%，500萬家庭在過去6個季度擺脫“負(fù)資產(chǎn)”狀態(tài)；汽車工業(yè)創(chuàng)造了34萬個工作崗位，出口汽車和卡車100萬輛；小商業(yè)借貸成本連續(xù)10個季度下降。

金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險能力顯著增強(qiáng)，企業(yè)經(jīng)營基本恢復(fù)正常。銀行資本金規(guī)模幾乎增長了1倍，達(dá)到4500億美元；銀行核心資本充足率從2009年前后的不足6%增長到2013年的超過10%；2013年，美國破產(chǎn)銀行數(shù)量已降至24家。經(jīng)過初期增資補(bǔ)充資本后，包括花旗集團(tuán)、AIG、通用等在內(nèi)的許多機(jī)構(gòu)，都通過重組分拆等處置方式，剝離了非核心業(yè)務(wù)而增強(qiáng)了核心業(yè)務(wù)的競爭力。

不良資產(chǎn)規(guī)模大幅縮減，市場流動性恢復(fù)正常。2011年以來，美國企業(yè)債券違約率已經(jīng)下降至不足2%，票面總值下降至200億美元左右。2013年一季度末，銀行不良資產(chǎn)率重新降至3%以下，賬面總值降至2000億美元左右。美國銀行間隔夜拆借利率與LIBOR的利差，從雷曼破產(chǎn)后最高接近3.5個百分點下降至目前略高于零的正常水平。由于流動性好轉(zhuǎn)，美國目前已開始退出QE操作。

不良資產(chǎn)和問題機(jī)構(gòu)的實際處置成本遠(yuǎn)低于預(yù)期。2009年3月，各界曾對危機(jī)處置成本作過估算，國會預(yù)算辦公室（CBO）預(yù)計將達(dá)3560億美元，IMF估算將高達(dá)1.9萬億美元。但截至2014年3月，TARP實際支出為4229億美元，已回收4360億美元。雖然對房地美和房利美的處置尚未完成，但目前已獲得2029億美元股息回報，管理和預(yù)算辦公室預(yù)計將獲得510億美元凈回報。綜合計算，實際處置將可能獲得盈利。

問題資產(chǎn)與問題機(jī)構(gòu)處置運作

利用TARP對銀行和汽車企業(yè)救助處置

對銀行及汽車企業(yè)的處置方式主要有兩種：一是先救助后由銀行自行處置，分拆出售非核心業(yè)務(wù)，如花旗集團(tuán)出售投資銀行業(yè)務(wù)回歸銀行；二是救助、重組與自行處置相結(jié)合，通用（GM）、克萊斯勒等都經(jīng)歷了這一過程。

其中銀行救助主要通過TARP投資實施，包括資本金收購計劃（CPP）、定向投資計劃（TIP）、資產(chǎn)擔(dān)保計劃（AGP）、社區(qū)發(fā)展資本計劃（CDCD）以及壓力測試等，共計為700多家全國性銀行和450家社區(qū)銀行提供資本金支持，使銀行系統(tǒng)逐步恢復(fù)正常。截至2013年9月，銀行救助實際支出2455億美元，目前已償還救助本金2380億美元，凈回報353億美元。endprint

汽車工業(yè)融資計劃（AIFP）主要是幫助陷入困境的汽車行業(yè)，提供融資支持。截至2014年3月，汽車工業(yè)融資計劃支出797億美元，實際支出797億美元，償還本金591億美元，回收661億美元，尚有57億美元未償還。其中財政部為通用提供了500億美元資金支持并對其重組；在克萊斯勒重組前后共計提供124億美元資金支持；對聯(lián)合金融（之前的通用汽車金融服務(wù)公司）投資172億美元。

由FDIC承擔(dān)對破產(chǎn)銀行及資產(chǎn)的處置

對于破產(chǎn)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，由美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負(fù)責(zé)處置，主要有三種方式：一是清償存款人保險金和清算破產(chǎn)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，二是銀行持續(xù)經(jīng)營救助，三是向收購者出售破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的存款、負(fù)債和其他資產(chǎn)。對于破產(chǎn)銀行的貸款，F(xiàn)DIC進(jìn)行分兩類處置：對資產(chǎn)規(guī)模較小、貸款質(zhì)量與中標(biāo)價格等方面差異較大的不良貸款，打包銷售給合格投資者全權(quán)處理；對于交易條件嚴(yán)苛的大額貸款包，F(xiàn)DIC將其注入新設(shè)公司后分階段出售公司股權(quán)。

FDIC還通過公私合營投資基金（PPIP）計劃，推進(jìn)了市場不良資產(chǎn)的處置。對于問題貸款（Legacy Loans）處置，因銀行對出售問題貸款普遍積極性不高，執(zhí)行不久后被擱置。對于問題證券（Legacy Securities）處置，F(xiàn)DIC與私人投資者按1∶1比例出資共建PPIF基金，并為私人投資者提供1倍到2倍貸款。FDIC還出臺了《關(guān)于收購破產(chǎn)銀行的有關(guān)規(guī)定》，鼓勵私人資本參與。

從2008年處置2012年年末，美國共倒閉了464家銀行。FDIC進(jìn)行了及時有效處置，幫助維護(hù)了銀行體系的穩(wěn)定。其中：2008～2013年，F(xiàn)DIC共售出破產(chǎn)銀行小額貸款1921筆，賬面總值106億美元。截至2013年年底，F(xiàn)DIC披露了35起結(jié)構(gòu)化貸款銷售，賬面總額261.8億美元，股權(quán)出售額21.9億美元，平均交易價格為賬面價格8.4%。

對AIG、房地美和房利美聯(lián)合救助處置

AIG因持有大量違約到期合約而陷入償付危機(jī)。在接受救助的同時，AIG一直在通過重組出售非核心業(yè)務(wù)方式開展自救，但初期進(jìn)展緩慢。自2010年10月份以后，AIG抓住資產(chǎn)價格回升機(jī)遇加快對業(yè)務(wù)進(jìn)行重組處置。同期，AIG經(jīng)營形勢好轉(zhuǎn)，政府開始逐步退出，并于12月11日提前完成。對AIG的救助資金計劃達(dá)1982億美元，實際投入1846億美元。其中TARP通過購買優(yōu)先股方式投資678億美元，美聯(lián)儲提供了1168億美元的融資支持，凈回報231億美元。

房地美和房利美因在抵押貸款市場虧損巨大，于2008年9月7日被美國政府接管，同時調(diào)高救助上限至4000億美元；2009年12月24日，救助上限被取消。最新數(shù)據(jù)表明，美國政府對房利美與房地美援助總額達(dá)1875億美元。目前已獲得2029億美元股息回報，管理和預(yù)算辦公室預(yù)計將獲得510億美元凈回報。對房地美和房利美的處置尚未完成，其住房貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)仍然面臨著較大風(fēng)險。美國參議院銀行委員會近期提出議案，計劃5年內(nèi)逐步關(guān)閉房利美和房地美。

利用TARP清理住房和信用市場不良資產(chǎn)

住房市場救助計劃主要是幫助大量普通購房者保住住房，同時直接介入住房金融市場充當(dāng)流動性提供商，促進(jìn)住房市場恢復(fù)穩(wěn)定。截至2014年3月，住房市場救助計劃支出385億美元，實際支出112億美元，多數(shù)投入估計將難以收回。截至2013年9月30日，住房可支付計劃（MHA）承諾提供298.7億美元，實際支出6.5億美元；重災(zāi)基金（Hardest Hit Fund）76億美元基金投資項目共回收資金29億美元；再融資計劃（FHA Refinance）預(yù)算資金80億美元，實際提供融資擔(dān)保4.89億美元。

信用市場救助計劃主要是為了幫助重啟信用市場，為包括汽車貸款、信用卡、抵押貸款以及小商業(yè)借貸等提供流動性支持。截至2014年3月，信用市場救助計劃計劃支出201億美元，實際支出191億美元并已全部償還，回收現(xiàn)金235億美元。截至2013年9月，問題證券公私合營投資計劃實際投入186億美元，共計購買248.7億美元問題證券，產(chǎn)生凈回報38億美元；證券購買計劃（SBA）完成5次收購約3.76億美元，平價售出；定期資產(chǎn)支持證券貸款工具（TALF）實際投入1億美元，凈回報5.4億美元。

經(jīng)驗與啟示

經(jīng)驗

以恢復(fù)市場穩(wěn)定作為首要目標(biāo)。在TARP計劃運作的四大目標(biāo)中，結(jié)束投資下行是首要目標(biāo)，重要性遠(yuǎn)高于幫助購房家庭、最小化救助成本和規(guī)范高效運行等三大目標(biāo)。在實際執(zhí)行中：一是對于具有系統(tǒng)重要性的大型企業(yè)或運作相對較好的金融機(jī)構(gòu)，政府全力救助確保其免于破產(chǎn)。二是對于已破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)，主要通過并購重組方式處置，盡量減少清算處置，防止對市場造成新的沖擊。三是積極處置問題資產(chǎn)與問題機(jī)構(gòu)以恢復(fù)市場流動性，必要時政府直接承擔(dān)救助損失。

高度重視對問題證券資產(chǎn)的處置。由于金融深化等原因，證券類資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)大于基礎(chǔ)信貸類產(chǎn)品，且結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，市場透明度較低。部分創(chuàng)新類金融產(chǎn)品缺乏足夠的監(jiān)管，如規(guī)模龐大的信用違約互換（CDS）產(chǎn)品。而問題證券資產(chǎn)的處置對于證券市場，乃至整個金融體系的恢復(fù)至關(guān)重要，因而成為危機(jī)中的處置重點。如在二級市場公開收購相關(guān)證券，推進(jìn)實施問題證券處置計劃，利用定期資產(chǎn)支持證券貸款工具來支持證券發(fā)行等。

在市場化運作的基礎(chǔ)上積極干預(yù)。危機(jī)處置實踐表明，單純依靠市場力量是不夠的，政府需要積極干預(yù)并通過市場化運作。一是依靠市場來解決定價難題，并按市價投資退出。二是利用市場籌集資金和處置資產(chǎn)，并通過擔(dān)保等方式支持市場融資。三是及時退出救助計劃，防止市場長期受到過度干預(yù)，促進(jìn)市場自我約束、良性發(fā)展。

在化解風(fēng)險的同時加強(qiáng)風(fēng)險防范。美國在處置不良資產(chǎn)和執(zhí)行救助計劃的同時，還出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》，加強(qiáng)了對金融風(fēng)險防范。一是加強(qiáng)對影子銀行體系監(jiān)管，對表外業(yè)務(wù)要求并表監(jiān)管，提高資產(chǎn)透明度；二是采納沃克爾規(guī)則，對商業(yè)銀行風(fēng)險交易和自營投資業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，防范道德風(fēng)險；三是加強(qiáng)對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，要求設(shè)立事前清盤計劃（生前遺囑）和開展常規(guī)壓力測試，解決“大而不倒”問題；四是降低金融機(jī)構(gòu)間的相互依賴性和大型金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，減輕因風(fēng)險傳染對整個金融體系的沖擊。endprint

啟示

金融風(fēng)險處置要顧全大局?；厥諆r值最大化是不良資產(chǎn)常規(guī)處置的主要目標(biāo)。但在爆發(fā)金融危機(jī)時，因流動性匱乏和資產(chǎn)價格縮水等原因，常規(guī)處置目標(biāo)將難以實現(xiàn)，而且簡單處置有可能加劇市場震蕩。因此，對當(dāng)前因經(jīng)濟(jì)調(diào)整而出現(xiàn)的不良資產(chǎn)或問題機(jī)構(gòu)，宜盡可能減少單純拍賣或清算方式進(jìn)行處置?？刹扇≈С謱I(yè)機(jī)構(gòu)利用社會資本，對其進(jìn)行重組或追加投資等方式綜合處置，在維護(hù)市場穩(wěn)定的同時減少處置損失。

多方協(xié)同運作是成功處置的關(guān)鍵。現(xiàn)代金融體系相互關(guān)聯(lián)度高，許多金融產(chǎn)品涉及多個市場，大型金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)較復(fù)雜。一旦發(fā)生風(fēng)險，極易傳播擴(kuò)散。但在風(fēng)險處置過程中，利益相關(guān)方的責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。特別是在開放金融體系中，跨境利益相關(guān)方還存在適用法律與制度環(huán)境不一的問題。因此，隨著我國金融體系關(guān)聯(lián)度增加，未來風(fēng)險處置可能更多需要多方協(xié)同。在涉及境外金融機(jī)構(gòu)或投資風(fēng)險處置方面，還需要與相關(guān)國家或地區(qū)監(jiān)管部門合作。

投資者保護(hù)制度對風(fēng)險防范不可或缺。在對問題機(jī)構(gòu)和問題資產(chǎn)的處置過程中，投資者保護(hù)制度充分發(fā)揮了保護(hù)功能，對穩(wěn)定市場發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。特別是存款保險公司不僅肩負(fù)著特定的監(jiān)管職能，更是問題機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)處置的主體，對危機(jī)處置發(fā)揮著不可替代的作用。因此，有必要盡快建立適合我國國情的存款保險制度，完善投資者保護(hù)制度，健全金融安全網(wǎng)。

專業(yè)機(jī)構(gòu)和不良資產(chǎn)市場是高效處置的基礎(chǔ)。美國金融市場中存在大量專業(yè)風(fēng)險處置機(jī)構(gòu)，且不良資產(chǎn)市場較為成熟，為危機(jī)處置提供了良好的市場基礎(chǔ)。但我國目前不良資產(chǎn)市場還有待進(jìn)一步培育，金融工具相對較少，金融資產(chǎn)管理公司之外的機(jī)構(gòu)普遍缺少處置經(jīng)驗。因此，培育和完善不良資產(chǎn)市場，發(fā)揮金融資產(chǎn)管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，有利于更好地實現(xiàn)對金融風(fēng)險的處置。

對化解我國當(dāng)前金融風(fēng)險的建議

伴隨著改革的全面深化，我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)正在不斷堅實。但短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍在持續(xù)，行業(yè)企業(yè)利潤水平下降，客觀上加大了金融風(fēng)險的防范難度。而且，伴隨著創(chuàng)新加速和競爭加劇，未來一段時間內(nèi)不良資產(chǎn)將會顯著增加，并有可能爆發(fā)局部金融風(fēng)險事件。為維護(hù)金融體系穩(wěn)定大局，宜運用底線思維，防處結(jié)合、突出重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好風(fēng)險化解工作。

加強(qiáng)金融風(fēng)險早期處置機(jī)制建設(shè)。一是加大對實體經(jīng)濟(jì)體系風(fēng)險化解力度，加大對房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩等行業(yè)企業(yè)不良資產(chǎn)的處置，從源頭阻斷經(jīng)濟(jì)風(fēng)險向金融風(fēng)險傳遞。二是加強(qiáng)對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的資產(chǎn)質(zhì)量分類體系建設(shè)，完善不良資產(chǎn)信息強(qiáng)制披露制度。三是健全金融不良資產(chǎn)剝離長效制度，嚴(yán)格控制金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)率，防止風(fēng)險積聚和傳染。四是明確強(qiáng)制托管或清算門檻及責(zé)任主體，盡可能做到對問題金融機(jī)構(gòu)早期介入。

有效化解重點及新型金融風(fēng)險。一是繼續(xù)嚴(yán)控房地產(chǎn)金融風(fēng)險，逐步釋放平臺貸款風(fēng)險，盤活沉淀在過剩產(chǎn)能上的信貸資產(chǎn)，加強(qiáng)對創(chuàng)新金融風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)金融風(fēng)險的防范。二是加強(qiáng)對具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的管控，避免風(fēng)險隱藏和聚集。三是加強(qiáng)對跨市場的金融產(chǎn)品以及機(jī)構(gòu)監(jiān)管，完善對綜合經(jīng)營金融風(fēng)險處置的跨部門合作。四是對涉及境外的金融業(yè)務(wù)風(fēng)險處置，加強(qiáng)跨境合作。

完善風(fēng)險處置市場化運作機(jī)制。一是完善市場化定價機(jī)制，提高信息披露有效性，完善資產(chǎn)處置競價機(jī)制，促進(jìn)市場合理定價。二是鼓勵利用社會資本參與風(fēng)險處置，分擔(dān)成本與風(fēng)險，必要時給予適當(dāng)?shù)娜谫Y和稅收政策支持。三是建立市場化損失分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一、收益與風(fēng)險相匹配的原則，由利益相關(guān)方共擔(dān)損失。

健全金融風(fēng)險防范化解長效機(jī)制。一是督促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險控制，提升風(fēng)險管理水平，增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力。二是建立健全投資者保護(hù)制度，完善金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時的市場化退出機(jī)制，盡快建立適合國情的存款保險制度，完善中央銀行最后貸款人制度。三是利用資產(chǎn)管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，完善風(fēng)險處置長效機(jī)制。

（作者單位：中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司，中國國際工程咨詢公司）endprint