雇員制，無法繞開的難點

武文

在諸多有關勞務派遣的非議聲中，對于黨政機關、事業(yè)單位的某些領域、某些崗位，是否適合使用勞務派遣的用工形式，一直是輿論爭議集中之地。那么，勞務派遣制在這些領域還能走多遠，用政府雇員制代替勞務派遣制的可行性到底有多大？要回答這個問題，就無法繞開政府雇員制這個亟待破題的難點。

派遣制VS雇員制

政府雇員制又稱雇員制，是20世紀50年代聯(lián)邦德國為適應政府組織彈性化、專業(yè)化的要求，而采取的公共行政改革措施。80年代后，美國、英國、澳大利亞、日本等國家，也紛紛根據(jù)本國實際進行了本土化改造，針對某些特殊職責和專業(yè)性強的職位，實行了公務員合同制管理模式。

由此可見，政府雇員制是政府以契約形式，聘用、管理某些專門技術人才及承擔部分臨時性、勤務性工作人員的公共人力資源制度。它通過公開招聘和簽訂勞動合同的形式，界定、規(guī)范和調(diào)整政府與雇員之間的權利義務關系，其主要目的是提升政府的行政效率，降低行政成本，為社會發(fā)展提供多樣化和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品。從某種意義上說，政府雇員制和勞務派遣制，至少在“三性”這個問題上有很多相近之處。

在一些國家的行政實務中，對政府雇員的范圍和對象有兩種理解：一種是廣義上的，即包括公務員在內(nèi)的所有行政公務人員都稱為政府雇員；另一種是狹義上的，即政府從社會上直接招聘雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術等專業(yè)人才，或打字、駕駛、維修、勤務等低端普通技能型務工人員。他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，而是按照雇傭合同享有權利、履行義務，在一定時間內(nèi)服務于政府某項工作或某一政府工作部門。

在推行政府雇員制的德、美、英、澳、新等國家，政府雇員的人數(shù)大致占其行政公務人員隊伍的10%-20%。在我國，直到2002年才正式出現(xiàn)“政府雇員”這一稱謂，即吉林省政府率先出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》將政府雇員分為“一般雇員”、“高級雇員”、“資深高級雇員”三類，薪酬比照公務員平均工資的2-15倍，并設14個檔次。隨后，上海、無錫、武漢、長沙、珠海、深圳、揚州等市，也紛紛開始嘗試這一新型選才用人制度。

“混合式”用人待遇差別明顯

目前，黨政機關、事業(yè)單位存在著多種用人方式。一種是編制內(nèi)用人方式，即公開招考、聘用的事業(yè)單位專業(yè)技術

人員和行政管理人員及占用編制的工勤人員等。這一部分人員按照《公務員法》以及《事業(yè)單位公開招聘工作人員的規(guī)定》等進行管理，享受國家規(guī)定的工資福利待遇；另一種是編外用人方式，又可細分為三大類：（1）聘用（任）制用人。即用人部門或單位的所需人員按照國家及省有關聘用制或聘任制的規(guī)定，通過公開招聘，以契約的形式聘用或聘任、管理。（2）勞務派遣用人。即勞務派遣服務機構根據(jù)用工單位的需求，通過公開招聘，把考核合格的員工派遣到用工單位工作，派遣員工的一切工資福利待遇由用工單位每月一次性轉給派遣服務機構或公司，由派遣服務機構負責支付，并繳納“五險一金”和對派遣員工進行管理。（3）非全日制用人或勞務用人。即季節(jié)用人、項目用人、臨時用人等。

在遼寧省人力資源和社會保障行業(yè)協(xié)會秘書長姬養(yǎng)洲看來，將這么多用人方式混合在一起統(tǒng)一管理，將是一項巨大的考驗：第一，用人方式繁雜，管理無序。就目前看，編外人員的合法性還未明確，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，實踐中對編外人員的管理方式已經(jīng)出現(xiàn)做法不一的混亂問題。

第二，在崗待遇不平等，即人們常說的“同工不同酬”。編外人員不是以管理、技術、工勤等崗位為基礎建立勞動關系，而是以“身份標簽”進行管理。而用人單位則出于用工成本的考慮，對編外人員支付的勞動報酬普遍較低。同時，還存在繳存比例低于實際收入等一系列問題。

第三，編外人員職業(yè)發(fā)展空間受限。在專業(yè)技術職稱評定和管理職務晉升等事項上，編外人員不在評定范疇之內(nèi)。此外，編外人員在加入基層黨組織、工會，參加業(yè)務培訓等方面，亦很難獲得均等機會。

第四，人事、勞動糾紛投訴多。編外人員數(shù)量日趨增加，涉及到勞動合同簽訂、參加勞動保險及工資、福利、待遇等問題的投訴也越來越多。由于相關法律制度和政策不夠完善，有關部門受理或處理上述問題的難度較大，編外人員的權益得不到及時、有效的保護，從而影響到了社會的和諧穩(wěn)定。

姬養(yǎng)洲認為，“編外人員的管理難題”將是我國人事制度改革中最突出的問題。通過完善法律制度和政策法規(guī)來規(guī)范管理，是黨政機關、事業(yè)單位深化人事制度改革的重要組成部分，而且涉及到黨政機關、事業(yè)單位機構和人事制度改革深化的“頂層設計”，不僅是個現(xiàn)實問題，更是一個長遠問題。

面對這些疑難雜癥，一些學者寄希望于用雇員制化解編外人員管理中的諸多難題。但政府推行雇員制的道路并非一帆風順，學者們也沒有對此達成共識：

第一種觀點認為，雇員制絕不是對現(xiàn)行公務員制度的補充，由于它尚處于試點階段且涉及人數(shù)較少，僅僅適用于機關事業(yè)單位的專門部門或勤雜和輔助性部門，其作用不可高估。

第二種觀點認為，雇員制可以產(chǎn)生“鯰魚效應”，即采取一種手段或措施，刺激一些人積極參與市場競爭，從而激活整個大環(huán)境。它有利于機關、事業(yè)單位建立人員“能進能出”的動態(tài)機制，有利于克服因為工作職責不清而出現(xiàn)的相互推諉扯皮現(xiàn)象，還可以節(jié)約行政成本，減少財政開支。

第三種觀點認為，推行雇員制只是“權宜之計”。要解決黨政機關、事業(yè)單位的編外人員管理難題，根本是進一步改革公務員制度。有人擔心政府雇員制的推行會演變成一種新的、隱性的政府機構和事業(yè)單位的人員膨脹現(xiàn)象，有人甚至認為這有可能導致“閑著媳婦請保姆”。

“混合用人”實屬無奈

姬養(yǎng)洲認為，應對黨政機關、事業(yè)單位編外人員有一個客觀和清醒的認識，它反映了黨政機關、事業(yè)單

位在人事制度改革過程中對多樣化用人的客觀需要。

首先，現(xiàn)行編制不能滿足工作和發(fā)展的實際需要。我國現(xiàn)行的黨政機關和事業(yè)單位依舊沿用二三十年前制定的編制標準。隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展，尤其是黨政機關和事業(yè)單位改革漸入“深水區(qū)”，許多機關的人員編制非但沒有增多，反而有所減少，編外用人順勢而生。

其次，傳統(tǒng)的人事制度用人僵化、進出口不暢，造成黨政機關、事業(yè)單位機構臃腫、人浮于事。使用編制外人員，使用靈活、管理容易、聽話好用，且進出口暢通，從而消除了黨政機關、事業(yè)單位人員能進不能出的人員包袱，增強了組織活力。

第三，適應了減輕負擔的實際需要。編外人員與編內(nèi)人員相比，人工成本低，可減輕單位的經(jīng)濟負擔。若采取外包或勞務派遣方式對編外人員進行管理，還可以減輕或免除過重的管理成本。

人事改革需邁出“艱難一步”

深圳大學當代中國政治研究所副所長張定淮認為，政府雇員制是通過引入市場機制和契約理念，來滿足政府部門、事業(yè)單位對高端人才的需求并解決人才流動的問題。其成效如何雖還有待檢驗，但至少這種思路是值得肯定的。目前，政府雇員制還有很多問題需要在實踐中逐一破解。

第一，由于雇員制有聘期限制，因此相對于公務員而言，雇員自身缺乏某種職業(yè)上的“長久安全”感。以深圳為例，《深圳市機關事業(yè)單位雇員管理實行辦法》規(guī)定：“雇員合同的期限由雇用單位根據(jù)雇員的崗位任務確定，但每一雇傭期最長不得超過3年；合同期滿依據(jù)本辦法續(xù)簽合同的最多可以續(xù)簽2次，每一次續(xù)簽合同不得超過3年?！鳖愃七@樣的限期條款，可能會使政府雇員擔憂在其進入中年后就業(yè)機會會大大減少，進而影響雇員工作的積極性。

第二，實行雇員制后，由于普通雇員在福利待遇上與公務員和事業(yè)單位職員的差距較大，因此會造成普通雇員心理上的不平衡?，F(xiàn)在各地政府部門和事業(yè)單位在招聘雇員時的條件并不低，而公務員隊伍中的人員由于身處“保險箱”，即使其工作表現(xiàn)不如雇員，卻仍然可以享受比雇員更為優(yōu)厚的福利待遇。在如今就業(yè)形勢緊張的情況下，很多年輕人出于短期謀生的需要暫時屈就，一旦有機會，他們就會另謀高就。這種狀況極易導致政府雇員制成為“職場跳板”。

第三，許多領導干部對政府部門和事業(yè)單位的普通雇員存在偏見，因此在對雇員放心使用、大膽培養(yǎng)的問題上存在著某種程度的“歧視”。

第四，如果在推行雇員制的同時，繼續(xù)保留原有的事務性和輔助性部門公務員編制，注定會出現(xiàn)有些專家學者所擔憂的“留著媳婦請保姆”的現(xiàn)象，進而使政府雇員制演變成一種新的、隱性的政府機構和事業(yè)單位機構臃腫的“催化劑”。

就目前的現(xiàn)實來看，在黨政機關、事業(yè)單位推行雇員制還存在諸多障礙，因此勞務派遣制將成為這類機構編外用人的主體，并有可能長期存在，而在當前的輿論環(huán)境下，在政府中繼續(xù)使用編外人員，無論是“派遣制”還是“雇員制”，都是人事改革的“艱難一步”，但這一步遲早都要邁出去。

我們應該積極地看到，從2008年1月1日施行的《勞動合同法》，到2013年7月1日施行的新修訂的《勞動合同法》，勞務派遣作為我國一種新的用人方式和制度，已經(jīng)上升到國家法律層面，并得以不斷健全。因此，按照《勞動合同法》的要求，大力推行并逐步完善勞務派遣制，已成為當前和今后我國人事管理體制和制度改革的重要任務。從這些年一些地方政府的實踐看，黨政機關、事業(yè)單位用工實行勞務派遣制度十分必要的，完全符合國家法律規(guī)定。

在實行勞務派遣制的過程中，更要格外關注維護派遣員工的合法權益。一是勞務派遣機構與被派遣勞動者必須訂立兩年以上固定期限勞動合同，按月支付勞動報酬；二是用工單位根據(jù)工作崗位實際需要與勞務派遣機構確定派遣合同及派遣期限；三是注重保障被派遣員工享有與用工單位相關崗位員工同工同酬的權利，無同類崗位勞動者的，參照用工單位所在地相同或近似崗位勞動者的工資報酬確定；四是按規(guī)定為派遣員工繳納“五險一金”；五是按規(guī)定支付派遣員工的加班費、績效獎金，提供與工作相關的福利待遇；六是保證連續(xù)使用派遣員工正常工資的調(diào)整。