軍民通信融合式發(fā)展存在的問題及對策研究

高寶陽　王路路

【摘要】 軍民融合是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國防建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想，軍民通信融合作為軍民融合的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是要打破信息資源的利用界限，實(shí)現(xiàn)軍民通信良性互動，雙向共贏。該文回顧了我國軍民通信融合式發(fā)展的歷程，指出當(dāng)前軍民通信融合式發(fā)展存在的主要問題，提出了解決問題的對策。

【關(guān)鍵詞】 軍民通信融合 發(fā)展回顧 現(xiàn)狀 對策

軍民融合式發(fā)展是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，是我軍作戰(zhàn)能力生成和提高及戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)化的實(shí)際舉措。新世紀(jì)新階段，我軍通信建設(shè)要深入貫徹軍民融合的戰(zhàn)略思想，本著“能利用民間資源的就不自己鋪攤子，能納入國家經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展體系的就不另起爐灶”的原則，將軍事通信發(fā)展融入國民經(jīng)濟(jì)體系之中，“搭”地方通信發(fā)展的快車發(fā)展我軍通信事業(yè)，走出一條投入少、效益高的軍民通信融合式發(fā)展之路。

一、軍民通信融合式發(fā)展的實(shí)踐

1.1 革命戰(zhàn)爭年代以軍為主合建軍民通信

革命戰(zhàn)爭時期，武裝斗爭的性質(zhì)，決定了通信建設(shè)必然是以軍隊(duì)為主?？谷諔?zhàn)爭時期，軍委三局負(fù)責(zé)保障黨中央、邊區(qū)政府和中央軍委黨政軍各系統(tǒng)的通信聯(lián)絡(luò)任務(wù)。在通信建設(shè)上，根據(jù)不同的需要，分別組建了8個無線電網(wǎng)和延安電信局，延安電信局主要負(fù)責(zé)建設(shè)和管理邊區(qū)政府部門的通信。從此，民用通信開始與軍事通信系統(tǒng)分離并逐漸發(fā)展成為獨(dú)立的通信系統(tǒng)。解放戰(zhàn)爭時期，軍委三局適應(yīng)新形勢下的作戰(zhàn)要求，建立了中央戰(zhàn)略通信、戰(zhàn)區(qū)通信和地方通信組織，統(tǒng)一負(fù)責(zé)黨中央、中央軍委和根據(jù)地政府的通信保障，為新中國政權(quán)的創(chuàng)建建立了功勛。

1.2 建國初期軍民通信在協(xié)調(diào)中快速發(fā)展

新中國成立后，為保障黨中央對全國的領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民群眾生活的需要，中央決定黨政軍通信分系統(tǒng)建設(shè)，分別成立國家郵電部和軍委通信部，國家通信網(wǎng)由一個公用電信網(wǎng)（即國家電信網(wǎng)）和兩個專用電信網(wǎng)（即軍隊(duì)和鐵路通信網(wǎng)）組成。在有線電通信建設(shè)上，軍隊(duì)規(guī)定，凡是郵電系統(tǒng)已建架空明線而又有空線位的，一律租桿掛線不再新立桿路，只有那些軍隊(duì)需要而郵電部又無既設(shè)線路的地方則軍隊(duì)自行建設(shè)。根據(jù)這一規(guī)定，1950年，軍隊(duì)通過在郵電部北京至南京、上海、滿洲里、廣州的長途干線上加掛鐵線或自建的方式，建立起軍事長途干線網(wǎng)。為加強(qiáng)對入朝志愿軍的指揮，軍委總部和郵電部于1953年4月20日提前架通入朝通信線路，保障了國內(nèi)對前線的作戰(zhàn)指揮。在無線電臺通信網(wǎng)建設(shè)上，規(guī)定了總部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和各級無線電臺配置的程式和數(shù)量，確定了海、空軍根據(jù)各自的通信特點(diǎn)，分別建立專用短波無線電通信系統(tǒng)。50年代中期，為加強(qiáng)戰(zhàn)備，黨中央、中央軍委決定，由軍隊(duì)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理以軍用為主兼顧黨政機(jī)關(guān)的地下指揮所，與其配套的短波無線電收發(fā)信臺也隨之建設(shè)。至此，軍用無線電通信網(wǎng)形成初具規(guī)模的獨(dú)立系統(tǒng)。這樣，在建國初期百廢待興的艱苦條件下，依靠軍民結(jié)合的威力，迅速建立起各戰(zhàn)略方向、各大中城市、各邊防哨卡的通信網(wǎng)絡(luò)，保障了黨中央、中央軍委的指揮，對于完成當(dāng)時的剿匪、衛(wèi)邊任務(wù)和奪取抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利，提供了順暢的通信保障，作出了重要貢獻(xiàn)[1]。

1.3 改革開放時期，軍民通信合建碩果累累

改革開放以來，全國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國家郵電通信被確定為重點(diǎn)建設(shè)的信息基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在政策指導(dǎo)下，采取國家投資、地方集資、企業(yè)融資等方式，短時間內(nèi)取得了引人注目的成就：線路光纜化、交換程控化、技術(shù)數(shù)字化、管理智能化；交換技術(shù)、傳輸方式、終端設(shè)備、服務(wù)質(zhì)量、業(yè)務(wù)種類、運(yùn)營模式等都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。然而，軍地通信的反差越來越大。1991年軍委江主席“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的指示，為軍事通信指明了方向，軍民通信再度合建。首先是1994年軍民合建光纜干線工程正式啟動，在5年多時間里，全軍先后投入建設(shè)的兵力多達(dá)100余萬人次，用自己的雙手構(gòu)架起貫通大江南北、連接歐亞大陸的光纜干線網(wǎng)。國家光纜干線網(wǎng)的建成，一舉改變了國家和軍隊(duì)信息基礎(chǔ)設(shè)施長期落后的局面，沿線部隊(duì)搭線進(jìn)入國家通信網(wǎng)，一步跨入光電時代。其次是開展了軍民聯(lián)合科研攻關(guān)，積極吸收和引用先進(jìn)的民用通信技術(shù)和通信設(shè)備，避免了重復(fù)開發(fā)和科研。軍民通信發(fā)展呈現(xiàn)出干線合建、科研合作、設(shè)備合維、保障共施、人才合育的良好局面。

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，黨中央站在國家安全和戰(zhàn)略全局的高度，提出了軍民融合式發(fā)展的戰(zhàn)略思想。根據(jù)軍事斗爭準(zhǔn)備的需要，抓住國家提升通信領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施水平的機(jī)遇，軍事通信建設(shè)在軍民融合中不斷提升。地方各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貫徹軍事需求給予有力支持，完成了一批民用通信基礎(chǔ)設(shè)施附帶軍事通信設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。其中依托聯(lián)通公眾網(wǎng)建設(shè)軍隊(duì)CDMA移動通信系統(tǒng)是繼軍民合建光纜網(wǎng)后，又一次軍民結(jié)合的典型，探索了“民建民用民管、軍用可控可管”發(fā)展軍事通信的新模式。

二、當(dāng)前軍民通信融合式發(fā)展存在的主要問題

當(dāng)前，我國通信產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，國家和地方通信基礎(chǔ)設(shè)施不斷完備，產(chǎn)生了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)和世界先進(jìn)水平的科技成果，積蓄了相當(dāng)數(shù)量的軍民通用通信技術(shù)、通信人才和通信設(shè)施，為軍事通信建設(shè)充分利用國家通信資源創(chuàng)造了良好條件。然而由于種種原因，目前我軍軍事通信發(fā)展滯后于民用通信，在推進(jìn)軍民通信融合式發(fā)展方面，盡管取得了較大成績，但仍然存在許多問題，主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 軍民分離的管理體制問題沒有從根本上得到解決

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長期影響，我國在管理體制上形成了軍民分離的結(jié)構(gòu)，軍民之間缺乏溝通，致使科研項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)，造成國家資源的浪費(fèi)。一方面，管理機(jī)制軍民分離。盡管我國民用項(xiàng)目和軍事項(xiàng)目都有各自的綜合計(jì)劃管理部門，但部門之間相對獨(dú)立，缺乏有效的溝通和交流。同時，軍用技術(shù)的應(yīng)用轉(zhuǎn)化受到限制，影響到國防生產(chǎn)潛力的發(fā)揮。另一方面，軍工行業(yè)壟斷。軍工行業(yè)廠商對軍工產(chǎn)業(yè)實(shí)行壟斷、封閉，不僅是軍民之間分割，而且在同行業(yè)部門之間、集團(tuán)之間由于利益原因也有很強(qiáng)的隔離傾向。這種壟斷和封閉造成大量的國家投入而不計(jì)產(chǎn)出，效率低下，跟不上日新月異的通信技術(shù)發(fā)展，沒有繼續(xù)進(jìn)行技術(shù)革新的動力，軍工企業(yè)缺乏主動性、創(chuàng)造性、積極性[2]。在軍民融合模式下，軍事通信和民用通信在規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)等多方面應(yīng)該相互滲透、互相促進(jìn)，形成一個信息互通、資源共享、良性互動的整體，而我國軍民分離的管理體制是軍民通信融合式發(fā)展的最大障礙。

2.2 缺乏軍民通信融合式發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃

軍民通信融合式發(fā)展是一項(xiàng)戰(zhàn)略性和全局性很強(qiáng)的工程，必須由高層權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，統(tǒng)一制定發(fā)展戰(zhàn)略，依靠各級政府和軍隊(duì)管理部門合力推進(jìn)。規(guī)劃是預(yù)先設(shè)計(jì)和行動指南，關(guān)系到軍民通信融合式發(fā)展的戰(zhàn)略全局，而目前我國已有的軍民融合式通信共建項(xiàng)目多為局部性和臨時性協(xié)調(diào)結(jié)果，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃[3]。造成這一問題的原因一是軍民融合式發(fā)展的組織、協(xié)調(diào)等制度不健全，二是軍民通信發(fā)展的不平衡[4]。

2.3 軍民通信融合式發(fā)展的法規(guī)政策有待完善

一方面，軍民融合的政策有待健全。主要有軍品市場的準(zhǔn)入與退出制度不完善、軍民兩用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不配套、信息資源共享和數(shù)據(jù)互通不順暢、投資和稅收優(yōu)惠政策不完備等。另一方面，法律法規(guī)有待完善。近年來，國家出臺了《國防動員法》、《國防教育法》等一批有關(guān)軍民融合的法律、規(guī)章、政策性文件等，軍民融合式發(fā)展的法律環(huán)境不斷改善。在軍民通信融合領(lǐng)域，就軍事通信規(guī)劃、建設(shè)以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理等方面也已出臺不少相關(guān)的條令、條例和規(guī)章制度。但是，這些法規(guī)多數(shù)層次較低，存在盲點(diǎn)、空白點(diǎn)甚至相互沖突的矛盾，有些法規(guī)內(nèi)容已不適應(yīng)時代要求，法律保障的體系尚未建立。

三、推進(jìn)軍民通信融合式發(fā)展的對策

軍民通信融合式發(fā)展，涉及軍隊(duì)和地方兩個體系、軍事和經(jīng)濟(jì)兩個領(lǐng)域、戰(zhàn)時和平時多個方面，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性和全局性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要建立健全國家層面和地方層面的軍地領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)體制機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)完備的政策和法規(guī)體系，確保融合式發(fā)展的順利推進(jìn)。

3.1 建立科學(xué)高效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)體制

實(shí)現(xiàn)軍民通信融合式發(fā)展，亟需解決的關(guān)鍵問題就是破除現(xiàn)行軍民分割、自成體系、封閉運(yùn)行的體制束縛，建立國家全方位推進(jìn)軍民通信融合的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)體制。首先應(yīng)建立國家層面上的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)體制，加強(qiáng)融合式發(fā)展的總體規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立統(tǒng)管軍民通信融合式發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)。其次要完善地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)軍民通信融合的管理體制。統(tǒng)籌在高層，落實(shí)在基層，地方各級政府的實(shí)體機(jī)構(gòu)，可以統(tǒng)一組織其管轄范圍內(nèi)的軍民通信融合工作。通過建立全國統(tǒng)一的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)體制，設(shè)立權(quán)威的軍民高層領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時加快完善地方各級政府軍民融合的實(shí)體機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確各自職責(zé)，保證軍民通信融合式發(fā)展始終處于科學(xué)的決策和領(lǐng)導(dǎo)之下。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好頂層設(shè)計(jì)

推動軍民通信融合式發(fā)展，是一項(xiàng)全局性任務(wù)，需要立足現(xiàn)有實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧，整體規(guī)劃，將軍事通信建設(shè)規(guī)劃融入國家和地方的總體發(fā)展規(guī)劃之中，以實(shí)現(xiàn)軍民通信的同步建設(shè)、整體推進(jìn)和融合發(fā)展。一是軍事機(jī)關(guān)要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，主動與國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略接軌，把軍隊(duì)通信建設(shè)納入國家和地方通信基本建設(shè)規(guī)劃體系中去。二是地方黨委、政府要發(fā)揮好主體作用，把通信建設(shè)融合問題納入黨政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大組織領(lǐng)導(dǎo)，尤其要對涉及通信業(yè)務(wù)的工業(yè)和信息化部門、通信管理局、長途傳輸局和通信運(yùn)營商提出明確要求，檢查落實(shí)情況。三是國防科技部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，綜合了解部隊(duì)通信需求和地方通信建設(shè)實(shí)力，提出適應(yīng)軍事需求的建議，增強(qiáng)軍民融合的針對性、有效性。

3.3 完善政策法規(guī)，將軍民通信融合式發(fā)展納入法制化、正規(guī)化軌道

軍民融合式發(fā)展涉及領(lǐng)域廣、部門多、要求高，應(yīng)發(fā)揮政策的導(dǎo)向調(diào)控作用和法規(guī)的規(guī)范、約束作用，使軍民通信融合式發(fā)展走上規(guī)范化、法制化道路。在政策方面，一是制定適應(yīng)軍民通信融合式發(fā)展的投資政策、稅收優(yōu)惠政策、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，吸引更多的民營企業(yè)參與通信建設(shè)，壯大軍民通信發(fā)展的參與實(shí)體；二是實(shí)施國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，及時修訂和完善軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)軍民通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，加快建立國家標(biāo)準(zhǔn)、軍用標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)體系[5]；三是健全和完善招投標(biāo)和資質(zhì)認(rèn)證、保密管理、專家評審、審計(jì)驗(yàn)收等制度，建立軍民通信融合式發(fā)展市場化運(yùn)作的良好秩序。在法規(guī)方面，一是盡快出臺軍民通信融合式發(fā)展的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，劃清軍地雙方在融合式發(fā)展方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；二是完善和配套軍民通信融合式發(fā)展的法律體系，可將近年來軍民通信融合式發(fā)展形成的成功經(jīng)驗(yàn)、做法固化為可執(zhí)行性的法規(guī)制度，為軍民通信融合式發(fā)展提供有力的法律保障。

在推進(jìn)軍民通信融合式發(fā)展中，還應(yīng)把握好以下兩個問題：一是要把握好融合的度。在融合過程中對軍事特色鮮明的核心能力必須采取有效的政策和措施，以確保軍事技術(shù)優(yōu)勢，而不是把軍事通信發(fā)展全部推向社會。二是要實(shí)現(xiàn)安全保密。在將先進(jìn)民用通信技術(shù)融入軍隊(duì)時，必須把好安全保密關(guān)，制定安全措施，實(shí)施安全管理，防止軍事信息外泄，確保軍事通信的安全性和保密性。

參 考 文 獻(xiàn)

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