精益思想在公共財(cái)政支出管理中的應(yīng)用分析

閆明杰

【摘 要】 文章首先對(duì)精益思想在公共財(cái)政支出管理活動(dòng)的實(shí)踐基礎(chǔ)進(jìn)行了分析，接著闡述了精益思想在公共財(cái)政支出管理中的實(shí)現(xiàn)路徑，最后分析了精益思想在公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)中的踐行路徑。研究發(fā)現(xiàn)：精益思想在公共財(cái)政支出管理中是具有適用性的。精益公共財(cái)政支出各個(gè)子系統(tǒng)的流程、進(jìn)行各個(gè)流程的精益再造、對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行耦合，有助于實(shí)現(xiàn)精益思想在公共財(cái)政支出管理及其協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)中的功用發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】 精益思想； 公共財(cái)政支出管理； 精益流程； 系統(tǒng)耦合

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）18-0088-03

目前，精益思想（Lean Thinking）這一具有相當(dāng)戰(zhàn)略高度的管理思維已逐漸成為人們進(jìn)行新一輪管理變革的指導(dǎo)思想。公共財(cái)政支出以“厲行節(jié)約、講求效益、統(tǒng)籌兼顧、全面安排”為原則，內(nèi)源于這些原則背后的指導(dǎo)思維與精益思想的精髓相吻合，均注重效率、效益和全局性，強(qiáng)調(diào)消除浪費(fèi)、創(chuàng)造價(jià)值。以此為契點(diǎn)，廣泛應(yīng)用于以盈利為目的的企業(yè)的精益思想能否應(yīng)用于政府為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的公共財(cái)政支出管理中呢？本文擬以精益思想這一管理思維為指導(dǎo)，對(duì)公共財(cái)政支出管理的過(guò)程予以優(yōu)化，以期實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政支出的效率和績(jī)效最優(yōu)。

一、精益思想在公共財(cái)政支出管理中的實(shí)踐基礎(chǔ)：資金運(yùn)動(dòng)的同質(zhì)性

精益思想主要是應(yīng)用于生產(chǎn)制造企業(yè)，精益管理要求企業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)都必須運(yùn)用“精益思想”。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)資金運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，其資金按照貨幣資金、儲(chǔ)備資金、生產(chǎn)資金、產(chǎn)品資金和貨幣資金這一資金供應(yīng)鏈進(jìn)行循環(huán)和周轉(zhuǎn)。因此，從資金運(yùn)動(dòng)的視角來(lái)看，精益思想的核心也可以概括為消除資金浪費(fèi)、創(chuàng)造價(jià)值。相比于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的資金運(yùn)動(dòng)，整個(gè)公共財(cái)政支出過(guò)程中的資金運(yùn)動(dòng)與其具有比較強(qiáng)的同質(zhì)性，資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)具有相似性。整個(gè)公共財(cái)政支出過(guò)程中的資金運(yùn)動(dòng)流程如下：在公共財(cái)政支出預(yù)算階段，資金以貨幣形態(tài)存在；財(cái)政資金撥付之后，由貨幣資金轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)備資金；在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過(guò)程中，由儲(chǔ)備資金轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資金（提供公共服務(wù)的過(guò)程也可以理解為是在生產(chǎn)公共服務(wù)）；公共產(chǎn)品或服務(wù)完成或提供后，由生產(chǎn)資金轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品資金（公共服務(wù)也可以理解為是一種特殊形態(tài)的產(chǎn)品）；社會(huì)公眾在接受公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，將以納稅的形式形成政府的財(cái)政收入，資金回歸于貨幣形態(tài)以用于新一輪的公共財(cái)政支出。

綜觀整個(gè)公共財(cái)政支出過(guò)程中的資金運(yùn)動(dòng)，與企業(yè)資金運(yùn)動(dòng)又有所不同，兩者在資金運(yùn)動(dòng)空間范圍、產(chǎn)品或服務(wù)的公益屬性等方面存在差異，但這些并不足以影響兩者資金運(yùn)動(dòng)的同質(zhì)性對(duì)資金節(jié)約、價(jià)值創(chuàng)造的內(nèi)在訴求。這是因?yàn)椋嘿Y金作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，具有稀缺性。無(wú)論是財(cái)政資金還是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資金，人們均面臨著進(jìn)行如何取舍以及如何用來(lái)滿足人們各種需求的問(wèn)題，資金的稀缺性以及所衍生的追求資金效率的內(nèi)在需求，使得財(cái)政資金和企業(yè)經(jīng)營(yíng)資金的運(yùn)動(dòng)具有同質(zhì)性，資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程中均具有節(jié)約資金、優(yōu)化資金配置、創(chuàng)造最大價(jià)值的核心價(jià)值觀，這正是精益思想核心價(jià)值觀的體現(xiàn)，精益思想的價(jià)值導(dǎo)向適用于公共財(cái)政支出管理活動(dòng)。

二、精益思想在公共財(cái)政支出管理中的實(shí)現(xiàn)路徑：精益流程

公共財(cái)政支出的整個(gè)過(guò)程是由一系列流程組成的，公共財(cái)政支出的預(yù)算、審批以及財(cái)政資金的使用等均是由一系列子流程構(gòu)成的。流程是一項(xiàng)資產(chǎn)，且往往是管理最差的一項(xiàng)資產(chǎn)。公共財(cái)政支出預(yù)算管理制度、公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度等約束機(jī)制的安排容易實(shí)現(xiàn)，但是這些制度只有落實(shí)于流程上面，才能夠得以真正的執(zhí)行?，F(xiàn)以公共財(cái)政支出過(guò)程中的核心節(jié)點(diǎn)為依據(jù)，對(duì)公共財(cái)政支出管理過(guò)程進(jìn)行劃分，按照公共財(cái)政支出預(yù)算編制階段、公共財(cái)政支出預(yù)算審批階段、公共財(cái)政支出資金使用階段、公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)階段這四個(gè)子流程，對(duì)精益思想在公共財(cái)政支出管理中的應(yīng)用進(jìn)行分析。

（一）精益公共財(cái)政支出預(yù)算編制階段流程

公共財(cái)政支出預(yù)算編制實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共財(cái)政資金的支出計(jì)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)，公共財(cái)政支出若實(shí)施精益管理，必須從精益設(shè)計(jì)開(kāi)始，即對(duì)公共財(cái)政支出計(jì)劃的精益設(shè)計(jì)，在設(shè)計(jì)的每一個(gè)流程中均盡可能發(fā)地使用最優(yōu)的方案，同時(shí)又能夠通過(guò)這一設(shè)計(jì)活動(dòng)對(duì)公共財(cái)政資金支出的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行精確控制和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資金效用最大化。精益公共財(cái)政支出預(yù)算編制階段的流程應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：

1.構(gòu)建設(shè)計(jì)流水線

在公共財(cái)政支出預(yù)算編制的精益設(shè)計(jì)體系中，設(shè)計(jì)對(duì)象是知識(shí)性產(chǎn)品，且很多設(shè)計(jì)是對(duì)隱性知識(shí)的顯性化。此外，參與設(shè)計(jì)人員的工作方式具有很大的自主性和能動(dòng)性，設(shè)計(jì)所使用的工具和手段主要掌握在設(shè)計(jì)人員手中，在很大程度上取決于設(shè)計(jì)人員的理解力和感受力。主觀因素權(quán)重過(guò)大可能會(huì)導(dǎo)致智力發(fā)揮的隨意性，最終導(dǎo)致所設(shè)計(jì)出的公共財(cái)政支出預(yù)算帶有主觀色彩的不合理性，因此，設(shè)計(jì)過(guò)程和設(shè)計(jì)流程的優(yōu)化成為必需。公共財(cái)政支出預(yù)算設(shè)計(jì)是眾多腦力勞動(dòng)者協(xié)同工作的結(jié)果，需要把整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程中的工作、手段和人員等集成和協(xié)同起來(lái)，才能更好地發(fā)揮專業(yè)作用。信息化手段和系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)能力配置最佳化的最優(yōu)選擇，在公共財(cái)政支出預(yù)算設(shè)計(jì)中，應(yīng)廣泛采用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)的流水化，保證設(shè)計(jì)人員各司其職，在他們發(fā)揮專業(yè)作用的同時(shí)，也能夠做到責(zé)任到人，便于歸責(zé)和績(jī)效考核。

2.完善精益政府

公共財(cái)政支出的預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，政府作為社會(huì)管理者，負(fù)責(zé)公共財(cái)政支出預(yù)算，精益政府是能夠進(jìn)行精益管理的前提條件。精益政府的完善應(yīng)著手于以下三個(gè)方面：首先，由于預(yù)算的編制過(guò)程中涉及到多個(gè)部門(mén)，整個(gè)預(yù)算系列價(jià)值流的不同部門(mén)應(yīng)具有精益理念，同心協(xié)力消除浪費(fèi)，注重公共財(cái)政資金節(jié)約和效用最大化，并且按照社會(huì)公眾的需求對(duì)公共財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，盡可能利用有限的財(cái)政資金創(chuàng)造更多的價(jià)值。其次，政府應(yīng)為設(shè)計(jì)流程和設(shè)計(jì)能力配置的高效發(fā)揮創(chuàng)造條件，合理高效的配置信息系統(tǒng)為公共財(cái)政支出預(yù)算的設(shè)計(jì)人員、設(shè)施條件、軟件工具等的有機(jī)結(jié)合以及精益設(shè)計(jì)體系的構(gòu)建提供環(huán)境支持。最后，為保證政府各個(gè)部門(mén)之間的綜合平衡和相互合作，需制定一套明確的行為準(zhǔn)則，并通過(guò)行為準(zhǔn)則的有效執(zhí)行，使得精益政府中的每一成員在認(rèn)可和接受行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，促進(jìn)合作關(guān)系的持續(xù)保持和精益設(shè)計(jì)的有效推進(jìn)。

（二）精益公共財(cái)政支出預(yù)算審批階段流程

目前，我國(guó)公共財(cái)政支出預(yù)算審批由于受立法技術(shù)和條件等的限制，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)預(yù)算審批制度的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。公共財(cái)政支出預(yù)算審批制度的缺陷，為財(cái)政資金的精益使用設(shè)置了制度禁錮。精益公共財(cái)政支出預(yù)算審批階段流程應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：

1.審批主體的權(quán)力邊界明晰化

目前，我國(guó)公共財(cái)政支出預(yù)算審批權(quán)力不明晰，預(yù)算審批權(quán)性質(zhì)不明了且內(nèi)容不完善，預(yù)算審批的功用未能得以充分發(fā)揮。而精益思想踐行的前提是設(shè)置好標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)并得以徹底執(zhí)行，但標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)的設(shè)置必須是在權(quán)力明晰的情況下實(shí)施的。若權(quán)力邊界不明晰，權(quán)力濫用或者不作為的情況將不可避免，標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)的設(shè)置將由于權(quán)力邊界的模糊所帶來(lái)的權(quán)限隨意性而無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。因此，精益公共財(cái)政支出的預(yù)算審批階段流程應(yīng)從預(yù)算審批主體的權(quán)力邊界明晰化開(kāi)始。

2.審批對(duì)象的擴(kuò)大化

目前，我國(guó)《憲法》和《預(yù)算法》均未涉及到人民代表大會(huì)對(duì)公共財(cái)政支出預(yù)算的否決權(quán)和修正權(quán)的相應(yīng)規(guī)定，這樣會(huì)導(dǎo)致權(quán)力制衡雙方力量的不對(duì)稱，權(quán)力分配的不均衡將會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金分配的不均衡，公共財(cái)政資金的流向和用途將會(huì)出現(xiàn)厚此薄彼、局部浪費(fèi)與局部不足并存的現(xiàn)象，這違背了節(jié)約資金、創(chuàng)造更大價(jià)值的精益理念。為避免上述情況的出現(xiàn)，公共財(cái)政支出預(yù)算審批對(duì)象應(yīng)擴(kuò)大化，人民代表大會(huì)的預(yù)算審批權(quán)力應(yīng)延伸到對(duì)預(yù)算的否決權(quán)和修正權(quán)。

3.審批程序的完善化

目前，地方公共財(cái)政支出預(yù)算未能在人大得以通過(guò)的情況也時(shí)有發(fā)生，按照目前的公共財(cái)政支出預(yù)算審批程序，當(dāng)預(yù)算未能通過(guò)時(shí)的后續(xù)補(bǔ)救程序并未涉及。這些后續(xù)補(bǔ)救程序的欠缺可能會(huì)影響新財(cái)政年度的計(jì)劃安排和落實(shí)，財(cái)政資金的不必要滯留和擠壓、因財(cái)政資金的不能按時(shí)交付這一上游活動(dòng)所導(dǎo)致的公共服務(wù)的延期或取消等，均會(huì)造成不必要的浪費(fèi)，有違精益思想的理念。鑒于此，對(duì)公共財(cái)政支出預(yù)算的審批程序應(yīng)予以適當(dāng)?shù)难诱梗瑢?duì)預(yù)算未能得以通過(guò)的后續(xù)程序進(jìn)行補(bǔ)充完善，以保證新財(cái)政年度工作的有序進(jìn)行和適時(shí)落實(shí)。

4.預(yù)算信息支撐體系的健全化

與國(guó)家行政機(jī)關(guān)相比，作為審批機(jī)構(gòu)的人大掌握的公共財(cái)政支出預(yù)算信息并不充分，人大代表獲取預(yù)算信息的途徑和能力也非常有限，信息不對(duì)稱成為影響人大預(yù)算審批實(shí)效的重要因素。在信息不對(duì)稱的情況下，人大監(jiān)督職能的發(fā)揮受到限制，確保財(cái)政資金效用最大化的工作便無(wú)從做起，不必要的浪費(fèi)無(wú)法有效規(guī)避，精益思想不能得以踐行。因此，必須對(duì)公共財(cái)政支出的預(yù)算信息予以公開(kāi)，對(duì)編制預(yù)算的信息依據(jù)進(jìn)行明示，健全預(yù)算信息支撐體系。

（三）精益公共財(cái)政支出資金使用階段流程

公共財(cái)政資金支出后步入使用階段時(shí)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過(guò)程和企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程在實(shí)質(zhì)上是相似的，即該階段是一個(gè)精益生產(chǎn)的過(guò)程。結(jié)合精益生產(chǎn)成功實(shí)施的影響因素，財(cái)政資金的具體使用單位在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)：第一，對(duì)社會(huì)公眾需求進(jìn)行分析和設(shè)計(jì)，把握并引導(dǎo)社會(huì)公眾需求，以社會(huì)公眾的需求為驅(qū)動(dòng)力，設(shè)計(jì)和提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)才能為社會(huì)公眾所接受和認(rèn)可。第二，推廣精益技術(shù)的廣泛應(yīng)用。通過(guò)公共產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)方式的改善、精益生產(chǎn)線和精益供應(yīng)鏈的設(shè)計(jì)、人機(jī)結(jié)合自動(dòng)化改善、柔性自動(dòng)化改善等，使得精益技術(shù)得以廣泛應(yīng)用。第三，精益文化理念的積極樹(shù)立。財(cái)政資金的具體使用單位只有形成問(wèn)題意識(shí)，充分利用團(tuán)隊(duì)的力量，培育持續(xù)改善的精益文化，公共財(cái)政支出資金才能得以精益使用。第四，優(yōu)化人事組織管理。通過(guò)人事組織管理的優(yōu)化，調(diào)動(dòng)財(cái)政資金使用單位所有人員參與精益生產(chǎn)的積極性，這是精益生產(chǎn)得以實(shí)施的核心動(dòng)力源。

（四）精益公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)階段流程

目前，現(xiàn)有的公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未將精益評(píng)價(jià)納入其中。在對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，首先，現(xiàn)有的行政管理模式中，應(yīng)盡可能地引入分權(quán)化管理和責(zé)任機(jī)制，這不僅為公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了制度基礎(chǔ)，還為精益思想引入到績(jī)效評(píng)價(jià)中創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。分權(quán)化管理和責(zé)任機(jī)制有助于標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)的設(shè)置和每一崗位專業(yè)作用的發(fā)揮。其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)精益管理的各項(xiàng)基本要素，使得精益思想在整個(gè)評(píng)價(jià)體系中得到應(yīng)用和拓展。從精益管理理念的角度，對(duì)使用財(cái)政資金過(guò)程中的成本控制能力、精益生產(chǎn)能力、技術(shù)質(zhì)量能力和組織管理能力等進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不能單純注重結(jié)果的評(píng)價(jià)，還需注重預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的科學(xué)性。

三、精益思想在公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)中的踐行：系統(tǒng)耦合

公共財(cái)政支出的各個(gè)階段并非是割裂開(kāi)來(lái)的，在精益各個(gè)階段的流程、進(jìn)行流程再造后，還需對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)同，以保證公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。在公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，精益思想作為指導(dǎo)理念，其有效踐行是通過(guò)系統(tǒng)耦合實(shí)現(xiàn)的。

（一）公共財(cái)政支出各子系統(tǒng)的耦合關(guān)系

公共財(cái)政支出管理的各個(gè)階段，具有靜態(tài)的相似性和動(dòng)態(tài)的互動(dòng)性，每一階段的子系統(tǒng)之間具有耦合關(guān)系。公共財(cái)政支出預(yù)算的編制系統(tǒng)在有效的審批系統(tǒng)監(jiān)控情況下，編制的預(yù)算更合理；而編制系統(tǒng)所提供的預(yù)算信息，也將為審批實(shí)效的發(fā)揮提供信息借鑒和審核依據(jù)。公共財(cái)政支出預(yù)算的審批為財(cái)政資金的有效使用提供了源頭的制約，而財(cái)政資金的有效使用則為預(yù)算審批的完善和發(fā)展起到了推動(dòng)作用。公共財(cái)政支出資金的有效使用是取得較高績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，而較高績(jī)效評(píng)價(jià)的獲得又為合理地預(yù)算編制提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和信息依據(jù)，成為預(yù)算主管部門(mén)增加或削減預(yù)算和調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)之一。總之，公共財(cái)政支出管理的各個(gè)階段之間具有良性的、正向的相互作用，相互影響，可以促使兩兩之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同提升。

（二）公共財(cái)政支出各子系統(tǒng)的耦合策略

由于公共財(cái)政支出的各個(gè)子系統(tǒng)之間具有耦合特性，在對(duì)各個(gè)階段的流程精益、再造之后，為保證公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，還需要將各個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行耦合，并將精益思想在整個(gè)大系統(tǒng)中應(yīng)用，通過(guò)精益思想將各個(gè)子系統(tǒng)之間進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接，保證整個(gè)系統(tǒng)的精益運(yùn)行?？梢圆捎玫南到y(tǒng)耦合策略主要有：第一，營(yíng)造良好耦合環(huán)境。通過(guò)對(duì)《預(yù)算法》、《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的補(bǔ)充完善，為精益管理創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，助推公共財(cái)政支出各子系統(tǒng)的耦合發(fā)展。第二，創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)耦合條件。通過(guò)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用、信息平臺(tái)的搭建，構(gòu)建完善的預(yù)算信息支撐體系，為精益管理創(chuàng)造優(yōu)越的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)預(yù)算信息的有效傳遞，消除信息不對(duì)稱的消極影響。第三，探尋優(yōu)勢(shì)耦合路徑。在認(rèn)知社會(huì)公眾需求的基礎(chǔ)上，以精益思想為導(dǎo)向，對(duì)耦合路徑進(jìn)行探索性的嘗試，并對(duì)所探尋的優(yōu)質(zhì)耦合路徑進(jìn)行強(qiáng)化。第四，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)支撐體系。由于公共財(cái)政支出的各個(gè)子系統(tǒng)牽涉到多個(gè)部門(mén)，因此，公共財(cái)政支出管理協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮需要在多個(gè)相關(guān)主體共同協(xié)調(diào)下推動(dòng)完成，政府部門(mén)的制度安排、財(cái)政資金使用部門(mén)的精益系統(tǒng)構(gòu)建等均將為精益思想的應(yīng)用提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

【參考文獻(xiàn)】

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