政府職能創(chuàng)新：公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的視角

胡象明　楊拓

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出一方面在資源配置中“市場(chǎng)要發(fā)揮決定性作用”，另一方面“政府要發(fā)揮更好的作用”。在公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)與政府管制存在著此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系。管制是政府的重要職能之一，在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中有效的政府管制是“政府發(fā)揮更好作用”的重要內(nèi)容之一。放松管制讓位于市場(chǎng)的初衷是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成與發(fā)展，然而公共服務(wù)領(lǐng)域中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維持與深入又離不開政府的管制。隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，客觀上要求傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府管制模式向適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府治理模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在政府行政管理組織架構(gòu)的內(nèi)部改變，更重要的是處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)間的外部關(guān)系，其平衡點(diǎn)在于明晰政府管制與市場(chǎng)改革兩者間的邊界。

20世紀(jì)90年代初，為了建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的公共服務(wù)供給體系，在借鑒國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)破除市場(chǎng)壁壘，將使用者付費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)和委托代理等市場(chǎng)化原則引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，有效地提升了公共物品與服務(wù)供給水平，加快了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程。然而，市場(chǎng)機(jī)制的存在雖對(duì)調(diào)節(jié)資源配置、平衡供求矛盾、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、降低交易成本有著積極意義，但市場(chǎng)機(jī)制自身的局限與不足，使得財(cái)富分配不公、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)壟斷成為一種發(fā)展必然。在此背景下強(qiáng)化政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域管制的呼聲愈加強(qiáng)烈。然而，政府管制作為治理市場(chǎng)失靈的有效手段，在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的管制運(yùn)作中又暴露出越位、錯(cuò)位與缺位等管制缺陷，在隨之而來(lái)的強(qiáng)化管制與放松管制的論戰(zhàn)中，放松管制又成為了企業(yè)與民眾的共同呼聲。

放松管制與強(qiáng)化管制問題的癥結(jié)在于公共服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中如何平衡市場(chǎng)這只“看不見的手”與政府這只“閑不住的手”間的關(guān)系。現(xiàn)有理論與學(xué)術(shù)界對(duì)于市場(chǎng)化改革與政府管制創(chuàng)新方面的研究較為單一，研究重點(diǎn)過(guò)多地套用了西方的理論與模式來(lái)檢驗(yàn)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的狀況，得出的結(jié)論并不能客觀地反映我國(guó)市場(chǎng)化改革與政府管制的真實(shí)狀況，而針對(duì)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及制度背景等自身特點(diǎn)所開展的針對(duì)性研究又少之又少，如何探索適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與管制模式已然成為理論與實(shí)踐界亟待解決的研究難題。

基于上述背景，王樹文教授所著《我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與政府管制創(chuàng)新》一書從理論模式與實(shí)務(wù)操作兩方面探討了市場(chǎng)化模式與政府管制措施，為公共服務(wù)市場(chǎng)化與政府管制的本土化創(chuàng)新提供了理論基礎(chǔ)與操作指南。該著作依托教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)政府壟斷下公共服務(wù)市場(chǎng)化改革研究”及科技部相關(guān)支撐計(jì)劃課題資助，在理論與實(shí)例方面對(duì)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革現(xiàn)狀、問題、困境與改革前景進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。全書共分兩篇十七章，上篇理論與模式部分對(duì)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化與政府管制所面臨的問題及創(chuàng)新模型進(jìn)行了分析，通過(guò)比較英、美、法、德公共服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)與政府管制改革趨勢(shì)進(jìn)行了探討；下篇實(shí)踐與應(yīng)用則有針對(duì)性地挑選市政公用、電力、民航、鐵路、郵政、石油、電信、煙草、鹽和廣電等10大關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)它們的市場(chǎng)化改革歷程以及管制創(chuàng)新進(jìn)行了深入的分析。

作者以市場(chǎng)化改革為切入點(diǎn)，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度高低將市場(chǎng)化模式劃分為政府內(nèi)部改革、政府委托授權(quán)和政府撤資三種，與之對(duì)應(yīng)的管制又可分為統(tǒng)一、混合與分散三種，進(jìn)而以公共服務(wù)供給的主體為分類依據(jù)提出了政府管制的模式。具體而言：①政府內(nèi)部改革。作者認(rèn)為內(nèi)部改革模式是在公共服務(wù)供給主體的原有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的情況下，通過(guò)在單位內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，模擬市場(chǎng)行為以提升公共服務(wù)供給效率，其適用領(lǐng)域以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等準(zhǔn)公共物品為主，與之相對(duì)應(yīng)的管制模式有統(tǒng)一和混合兩種。前者以價(jià)格管制和信息公開的方式來(lái)消除企業(yè)超額利潤(rùn)，保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)社會(huì)分配效率的提高；后者則采用質(zhì)量管制與激勵(lì)管制措施來(lái)保障產(chǎn)品質(zhì)量，刺激企業(yè)的良性行為。②政府委托授權(quán)。隨著市場(chǎng)化程度的逐步提高，作者認(rèn)為政府委托授權(quán)模式將取代政府內(nèi)部改革模式，通過(guò)將公共服務(wù)交由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)，使所有權(quán)與使用權(quán)相分離，最大程度地避免侵害公眾權(quán)利行為的發(fā)生。委托授權(quán)模式主要適用于市政公用事業(yè)，包括供水、燃?xì)馔ㄐ?、交通等，又依不同公共服?wù)類別可進(jìn)一步細(xì)分為合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作與憑單制模式。所采用的政府管制模式為混合管制，以資格審查和進(jìn)入檢察的手段加以管制。通過(guò)頒布許可證或采取審批和注冊(cè)制對(duì)服務(wù)供給主體加以審查。這種管制措施可以在一定程度上避免因信息不對(duì)稱而引發(fā)的信任危機(jī)與道德?lián)p失。③政府撤資。作者認(rèn)為通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，政府撤出某一公共服務(wù)領(lǐng)域，將所有權(quán)交由社會(huì)和私人企業(yè)負(fù)責(zé)，政府只充當(dāng)宏觀管制者。通過(guò)設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，其適應(yīng)領(lǐng)域以煙草、石油、電信等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品為主，與其對(duì)應(yīng)的管制模式有混合和分散兩種。前者依行業(yè)特點(diǎn)由政府退出公共服務(wù)供給領(lǐng)域，通過(guò)激勵(lì)措施以維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定性；后者則通過(guò)采取數(shù)量管制、禁止特定行為等手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)性地位，保障市場(chǎng)的穩(wěn)定性。

縱觀全書，其突破了以往公共服務(wù)改革中僅僅局限于市場(chǎng)或管制方面的狹義思路，而是從宏觀經(jīng)濟(jì)層面出發(fā)，重點(diǎn)考察兩者之間的變動(dòng)關(guān)系。作者認(rèn)為，無(wú)論公共服務(wù)采取何種方式實(shí)現(xiàn)其改革進(jìn)程，也不管政府采取何種管制形式去發(fā)揮其應(yīng)有作用，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革離不開政府的介入?？傮w而言，本書特色有：

（1）針對(duì)性。作者以問題為導(dǎo)向作為本書研究的切入點(diǎn)，而非使用從理論到理論的研究方法，通過(guò)指出當(dāng)前公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革成效與存在問題，反思由于政府管制不當(dāng)所引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)化改革與政府管制間的影響與作用機(jī)制展開討論，針對(duì)不同的市場(chǎng)與管制模式提出了具有前沿性和整體性的對(duì)策建議，拓寬了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革與政府管制的研究邊界。

（2）系統(tǒng)性。作者以政府干預(yù)作為研究假設(shè)，針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)所特有的制度環(huán)境，將全書分為上下兩篇。上篇“理論與模式”通過(guò)借鑒國(guó)外公共服務(wù)與政府管制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，創(chuàng)新性地提出了適應(yīng)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的管制行為；下篇“實(shí)踐與應(yīng)用”從公共服務(wù)具體領(lǐng)域入手對(duì)市場(chǎng)化改革與政府管制行為進(jìn)行了針對(duì)性分析，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。

（3）前瞻性。作者在探討市場(chǎng)化與政府管制創(chuàng)新的同時(shí)，又對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了細(xì)致分析。作為一種規(guī)范性的指標(biāo)體系，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、規(guī)范政府自身建設(shè)、提高公共服務(wù)供給績(jī)效、滿足公眾服務(wù)需求起著重要作用。作者將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與市場(chǎng)化改革相結(jié)合具有一定的理論前瞻性?，F(xiàn)今我國(guó)已具備實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的先決條件，現(xiàn)行的政府績(jī)效考核體系為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的管理提供了重要的借鑒，同時(shí)，通過(guò)制定和實(shí)施五年規(guī)劃，使得一定時(shí)期內(nèi)的公共服務(wù)供給具有一定的導(dǎo)向意義。

當(dāng)前我國(guó)正處于深化市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵時(shí)期，《我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與政府管制創(chuàng)新》一書正是基于我國(guó)市場(chǎng)化改革的制度背景，以深化市場(chǎng)化改革，強(qiáng)化政府管制為目標(biāo)，緊緊圍繞市場(chǎng)與管制、效率與公平兩條主線，對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革與政府監(jiān)管做出了諸多有益探索，具有一定的理論啟發(fā)與現(xiàn)實(shí)意義。稍有不足之處在于，作者未對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度與市場(chǎng)化改革間的邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理。我國(guó)公共服務(wù)企業(yè)大多屬國(guó)家所有，如何激勵(lì)和監(jiān)督國(guó)有企業(yè)成為提升市場(chǎng)化改革與政府管制成效的一大難題。我們期待本書作者能繼續(xù)關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題并對(duì)市場(chǎng)化改革與政府管制等相關(guān)問題展開更為深入的研究。