政務(wù)信息化建設(shè)與管理模式探討

馬朝暉　黃艷

摘要：政務(wù)信息化是提高政府工作效率的必由之路。針對(duì)當(dāng)前一些政務(wù)系統(tǒng)在功能上不能滿足業(yè)務(wù)需求或系統(tǒng)功能強(qiáng)大卻不能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，該文對(duì)政務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)有的幾種建設(shè)和管理模式進(jìn)行了深入的分析，并總結(jié)了各自的適用情況。

關(guān)鍵詞：政務(wù)信息化；建設(shè)；管理；外包；自建

中圖分類號(hào)：TP393 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3044（2014）16-3724-02

我國(guó)已經(jīng)建成的政務(wù)信息化系統(tǒng)普遍存在重技術(shù)輕管理、重建設(shè)輕應(yīng)用和盲目建設(shè)的現(xiàn)象。在建設(shè)方面，由于系統(tǒng)需求不明確，對(duì)所處的信息環(huán)境不能夠作出準(zhǔn)確的評(píng)估，系統(tǒng)規(guī)劃脫離實(shí)際應(yīng)用，導(dǎo)致政務(wù)信息化系統(tǒng)不能滿足實(shí)際；在管理應(yīng)用方面，重點(diǎn)側(cè)重于內(nèi)部辦公自動(dòng)化的實(shí)現(xiàn)，而與多部門信息共享和為公眾提供信息服務(wù)并接受反饋的能力卻較為低下。如何政務(wù)信息化建設(shè)和管理的模式，需要從多方面綜合考慮。

1 現(xiàn)有的政務(wù)信息化建設(shè)與管理模式

1.1 整體外包模式

整體外包模式也稱為應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商（Application Service Provider，ASP）模式，是政府向供應(yīng)商購(gòu)買各種政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，而不需要購(gòu)買相應(yīng)的硬件和軟件設(shè)備，政府按照合同中達(dá)成的協(xié)議定期向服務(wù)供應(yīng)商支付相應(yīng)的費(fèi)用。也就是說(shuō)，政府對(duì)技術(shù)和設(shè)備沒有所有權(quán)，只是在合同期限內(nèi)在服務(wù)供應(yīng)商提供的窗口享受相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是實(shí)體和功能的剝離。ASP模式在我國(guó)推廣的時(shí)機(jī)還不成熟，有政府和供應(yīng)商兩方面的因素。（1）政府方面：由于我國(guó)政府正處在轉(zhuǎn)型期，政府職能經(jīng)常發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)流程也經(jīng)常發(fā)生撤銷、增加、精簡(jiǎn)、轉(zhuǎn)移等情況，而ASP模式下，供應(yīng)商卻很難快速形成對(duì)這種調(diào)整和轉(zhuǎn)變的響應(yīng)機(jī)制，可能造成政務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況；（2）服務(wù)提供商方面：由于ASP模式相當(dāng)于將電子政務(wù)系統(tǒng)的“鑰匙”交給了IT企業(yè)，但市場(chǎng)中IT企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，平均生命周期較短，如果在合同期內(nèi)企業(yè)倒閉，政務(wù)信息系統(tǒng)將會(huì)完全陷入癱瘓，產(chǎn)生重大安全隱患。但隨著政府和市場(chǎng)兩方面都成熟以后，ASP模式將會(huì)成為政務(wù)信息化建設(shè)和管理的重要選擇。

1.2 選擇性外包模式

選擇性外包模式也稱為有限外包模式，是指政府和企業(yè)按合同規(guī)定的比例承擔(dān)建設(shè)管理工作量、需要的費(fèi)用，并按比例享有相應(yīng)的服務(wù)及利潤(rùn)。有限外包模式主要有兩種表現(xiàn)形式。（1）“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)”模式：這種模式是由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的宏觀調(diào)控，準(zhǔn)確表達(dá)出需求以供企業(yè)進(jìn)行概要設(shè)計(jì)和詳細(xì)設(shè)計(jì)，并為企業(yè)創(chuàng)造其需要的條件，企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需的資金并全部承擔(dān)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、人才培訓(xùn)和信息安全保障等方面的工作。軟件系統(tǒng)和硬件設(shè)備的所有權(quán)仍歸屬項(xiàng)目承包企業(yè)，政府需按合同定期向企業(yè)支付相應(yīng)的費(fèi)用即可在規(guī)定的期限內(nèi)享有軟硬件的使用權(quán)。這種模式在充分保障了政府部門的自主權(quán)的同時(shí)最大限度地利用了IT企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在已經(jīng)有很多成功的范例；（2）“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”模式：這種模式是國(guó)際工程承包中常見的一種帶資承包方式，其特色是股權(quán)和債務(wù)相混合，由項(xiàng)目的相關(guān)單位構(gòu)成一個(gè)股份組織，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)咨詢、材料供應(yīng)和施工建設(shè)實(shí)習(xí)一攬子承包。項(xiàng)目竣工之后，運(yùn)營(yíng)單位可以在合同規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，通過(guò)向客戶收取相關(guān)費(fèi)用的方式償還債務(wù)、收回投資并賺取利潤(rùn)，當(dāng)合同規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期限已滿時(shí)，運(yùn)營(yíng)單位需要將整個(gè)項(xiàng)目無(wú)償交給政府部門接管，完成所有權(quán)的過(guò)渡。這種模式也可以在一定程度上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.3 自建自管模式

這種模式是當(dāng)前各級(jí)政府建設(shè)政務(wù)信息化系統(tǒng)的主流模式，即政府自身先對(duì)項(xiàng)目的必要性及要達(dá)到的功能目標(biāo)作出整體的規(guī)劃，并制定相應(yīng)的方案，然后通過(guò)向社會(huì)公開招標(biāo)的形式確定承建企業(yè)，承建單位需要嚴(yán)格按照政府部門的需求進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)。項(xiàng)目建設(shè)通過(guò)驗(yàn)收之后，項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)由政府部門內(nèi)部的信息崗位人員負(fù)責(zé)，承建單位需要按照合同的要求為政府部門提供相應(yīng)的技術(shù)支持服務(wù)。這種模式最大程度保障了政府部門的自主權(quán)，但由于IT屬于高科技領(lǐng)域，技術(shù)快速更新，而政府較弱的技術(shù)氛圍和頻繁的人員流動(dòng)很難保持高水平的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的人才隊(duì)伍，并且，硬軟件的更新維護(hù)及人員配置都需要較高的支出，而政務(wù)信息化系統(tǒng)幾乎不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，所以，自建自管模式對(duì)政府的技術(shù)能力和資金來(lái)源保障都是巨大的考驗(yàn)。

2 建設(shè)與管理模式的選擇

選擇何種模式，需要根據(jù)政府部門自身及項(xiàng)目情況具體問題具體考慮，可以從成本、技術(shù)和戰(zhàn)略三個(gè)角度綜合分析各種模式的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，選出綜合最優(yōu)的模式。

2.1成本比較

成本考慮是選擇何種模式的最重要的一個(gè)因素之一，包括建設(shè)成本和管理成本，優(yōu)先選擇建設(shè)成本加管理成本最小的模式。通常情況下，如果政府部門內(nèi)部的IT部門（一般是信息中心）具有較強(qiáng)的實(shí)力，那么選擇自建自管的方式可以大幅降低成本；如果自身IT部門沒有能力完成系統(tǒng)的建設(shè)和管理時(shí)，現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，選擇“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)”的選擇性外包模式是比較適合的。

2.2技術(shù)條件

技術(shù)條件主要包括技術(shù)成熟度和集成度兩個(gè)方面的因素。技術(shù)成熟度決定了政府部門自身是否能夠準(zhǔn)確提出系統(tǒng)的需求，自身的業(yè)務(wù)并不成熟而選擇外包具有較大的風(fēng)險(xiǎn)；技術(shù)的集成度是指待建系統(tǒng)與當(dāng)前各部門其他系統(tǒng)之間的協(xié)同關(guān)系的緊密程度，如果集成度較高，就不適合單獨(dú)外包。

2.3發(fā)展戰(zhàn)略

發(fā)展戰(zhàn)略考慮是指站在更高的層面考慮政務(wù)信息化的發(fā)展目標(biāo)。選擇建設(shè)和管理模式時(shí)主要從三個(gè)方面來(lái)考慮，即是否有利于政府部門工作效率的提高，簡(jiǎn)化工作流程；是否有利于提高公共信息服務(wù)的質(zhì)量，建設(shè)服務(wù)型政府；是否能夠帶動(dòng)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，起到技術(shù)示范作用。

3 結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)詳細(xì)分析多種政務(wù)信息化建設(shè)和管理的模式，指出了各自的優(yōu)缺點(diǎn)，并從成本、技術(shù)和戰(zhàn)略三個(gè)方面分析了建設(shè)和管理模式的選擇方法，對(duì)將來(lái)的政務(wù)信息化建設(shè)與管理具有參考價(jià)值。

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