公共財政視角下中央轉(zhuǎn)移支付審計的若干問題思考

付彬輝

摘要：中央轉(zhuǎn)移支付是中央和地方之間、各地區(qū)之間提供公共服務(wù)能力的重要調(diào)整手段，通過中央轉(zhuǎn)移可以調(diào)節(jié)地方政府財政初次分配基礎(chǔ)上的再分配，落實國家宏觀調(diào)控的政策，本文通過對轉(zhuǎn)移支付存在的問題進(jìn)行分析，提出了改革對中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理的審計、建立系統(tǒng)的專項撥款績效審計環(huán)節(jié)以及整合審計資源，加大對轉(zhuǎn)移支付的審計力度三個方法，以解決審計工作中存在的問題。

關(guān)鍵詞：公共財政 中央轉(zhuǎn)移支付 審計 績效 資金預(yù)算

中央轉(zhuǎn)移支付是指中央政府通過中央財政預(yù)算安排對下級政府進(jìn)行無償?shù)馁Y金撥付，以此推動經(jīng)濟(jì)社會資源的優(yōu)化配置，體現(xiàn)國家意志。隨著我國公共財政制度改革步伐的加快，中央轉(zhuǎn)移支付制度的作用日益凸顯，對轉(zhuǎn)移支付的審計在審計工作中也占據(jù)了重要的地位。在公共財政的框架下，我國對中央轉(zhuǎn)移支付的審計工作開展的時間還較短，其中還蘊含著許多問題與矛盾，如何解決這些問題，也成為我們審計人員所急需解決的問題。

一、公共財政框架下中央轉(zhuǎn)移支付及審計中所暴露的問題

目前，我國的財政審計已將社會主義公共財政作為主要審計目標(biāo)，實現(xiàn)了由收支審計并重向支出審計為主，以及由主要審計中央本級支出向中央本級與補(bǔ)助地方支出審計并重的兩個轉(zhuǎn)變，中央補(bǔ)助地方支出審計已經(jīng)成為財政審計工作的核心內(nèi)容。但在實際審計工作中，還存在著許多問題，主要有如下三點：

（一）轉(zhuǎn)移支付制度不健全導(dǎo)致審計監(jiān)管困難

中央轉(zhuǎn)移支付審計中的問題是與轉(zhuǎn)移支付的制度缺陷密不可分的。中央轉(zhuǎn)移支付存在以下三項系統(tǒng)性的漏洞，導(dǎo)致審計工作出現(xiàn)困難：轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)置不合理。由于中央轉(zhuǎn)移支付項目的種類繁多，導(dǎo)致“政出多門”的問題長期存在，一些專項資金的運用已和最初的政策不相符合，在審計工作中我們發(fā)現(xiàn)，部分部門通過同一項目向多個上級分管部門申報多項專項資金的現(xiàn)象普遍存在；轉(zhuǎn)移支付的資金撥付程序有待完善。一些上級財政部門出現(xiàn)不及時撥付轉(zhuǎn)移支付資金，造成了下級單位年底資金結(jié)存，此外還出現(xiàn)部分單位截留資金已做他同的情況；轉(zhuǎn)移資金的結(jié)余管理出現(xiàn)了問題。在審計的過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些資金使用單位沒有及時正確的反映轉(zhuǎn)移資金的結(jié)轉(zhuǎn)情況，部分專項資金出現(xiàn)長期結(jié)轉(zhuǎn)問題，導(dǎo)致資金長期閑置或者被挪用。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付審計的績效審計不健全

績效審計是指審計機(jī)關(guān)對被審計單位或項目管理和實用轉(zhuǎn)移支付資金的有效性進(jìn)行檢查和評價的活動，通過績效審計，可以查明中央轉(zhuǎn)移支付資金是否以有效的方式進(jìn)行運作，在績效審計的開展之前，需要構(gòu)建一整套績效評價指標(biāo)體系，審計人員通過這一套評價體系，可以從根本上調(diào)查處轉(zhuǎn)移支付資金使用不當(dāng)?shù)脑颍瑥亩鉀Q資金運用的效用低下問題。但在現(xiàn)階段，我們的審計部門雖然已經(jīng)建立了一套完整的績效綜合評價體系，但由于中央轉(zhuǎn)移支付績效審計標(biāo)準(zhǔn)以及財政績效審計評價體系存在不健全的地方，同時在審計的過程中也缺乏開展轉(zhuǎn)移支付績效審計的相關(guān)的資源資料，以及缺乏科學(xué)的指導(dǎo)與評價依據(jù)，因此審計部門還沒有對中央轉(zhuǎn)移支付資金的適用情況開展全面科學(xué)的績效審計。

（三）覆蓋面不足，缺乏對全部資金進(jìn)行監(jiān)督

對中央轉(zhuǎn)移支付資金審計的覆蓋面不足，缺乏對全部資金進(jìn)行監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：對中央轉(zhuǎn)移支付審計的權(quán)責(zé)劃分存在漏洞，審計署的組織與分工還存在不合理的現(xiàn)象，無法對中央轉(zhuǎn)移支付的所有資金進(jìn)行設(shè)計，有些地方審計部門也沒有將中央轉(zhuǎn)移支付的資金納入預(yù)算審計框架；缺乏對中央轉(zhuǎn)移支付流程的詳細(xì)審計。審計署的特派辦在流程審計過程中主要關(guān)注的是中央資金撥付、管理以及使用的環(huán)節(jié)，而對資金的籌集與結(jié)余等環(huán)節(jié)關(guān)注不多，容易造成審計漏洞；對中央轉(zhuǎn)移支付制度了解不夠。由于我們審計過程中，主要側(cè)重與對具體單位和具體項目的審計，而缺乏對于中央轉(zhuǎn)移支付制度的整體性研究，當(dāng)前我們轉(zhuǎn)移支付資金管理部門還沒有一個完善的內(nèi)部控制，因此對中央轉(zhuǎn)移支付資金的審計還缺乏使用內(nèi)部控制的具體框架。

二、解決中央轉(zhuǎn)移支付審計問題的建議

在現(xiàn)階段，我們審計部門通常采用四種方式對中央轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行審計，即績效審計、財務(wù)審計、專項審計以及基本建設(shè)項目審計。但僅僅通過這四種方式還不能完全解決公共財政框架下中央轉(zhuǎn)移支付資金使用中所存在的問題，因此，若要解決其中的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下三個方面著手：

（一）改革對中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算管理的審計

在《預(yù)算法》中明確提及對各級轉(zhuǎn)移支付資金必須納入政府預(yù)算管理的體系之中，并將執(zhí)行的情況向本級人大報告。這是從制度上保障對轉(zhuǎn)移支付審查監(jiān)督的最基本要求，但是在實際工作中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方財政部門通過各種方式，將一些中央轉(zhuǎn)移支付資金單獨設(shè)項，不納入預(yù)算管理。因此為了確定中央轉(zhuǎn)移支付資金是否被納入預(yù)算管理當(dāng)中，審計部門要加強(qiáng)對本級財政部門的預(yù)算以及預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)項目的審計。其中，對預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)的審計至關(guān)重要，可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)逃避預(yù)算的狀況，因為預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)要依據(jù)預(yù)算的執(zhí)行情況而定，在一般情況下，各地的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)所涉及的金額都非常的少，假如出現(xiàn)大額的結(jié)轉(zhuǎn)，很可能就與問題有關(guān)。在確定本地財政部門未將中央轉(zhuǎn)移支付資金列入預(yù)算的情況下，審計部門應(yīng)該將預(yù)算的收支金額以及轉(zhuǎn)移支付的金額進(jìn)行匯總，通過比較其決算數(shù)與合計數(shù)，就可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)刎斦块T是否將中央轉(zhuǎn)移支付資金的收支情況向本級人大做了報告。

（二）建立系統(tǒng)的專項撥款績效審計環(huán)節(jié)

專項撥款是中央轉(zhuǎn)移支付資金的主要形式，也是在審計工作中發(fā)現(xiàn)問題最多、審計難度最大的資金撥款，因此要加強(qiáng)對專項撥款的審計力度，應(yīng)該著手從建立系統(tǒng)的專項撥款績效審計環(huán)節(jié)進(jìn)行考慮，建立對中央轉(zhuǎn)移支付專項資金的全程追蹤問效機(jī)制，包括以下四個方面：審計專項資金的申報立項環(huán)節(jié)。主要審計項目的申報是否符合規(guī)定程序、項目的可行性研究報告以及經(jīng)濟(jì)效益與社會效益；審計專項資金的分配使用環(huán)節(jié)。主要審計專項資金的撥付是否能及時到位，程序是否合乎規(guī)范，資金的分配是否科學(xué)且與申報的內(nèi)容一致以及資金的使用是否依照項目的進(jìn)度，有無擠占挪用的問題；審計完工環(huán)節(jié)。重點加強(qiáng)對項目所帶來經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的審計，對項目的具體驗收情況進(jìn)行排查以及通過問卷調(diào)查等方法判定項目所產(chǎn)生的社會效益；后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)的審計。后續(xù)跟蹤審計是對專項資金的績效審計中最重要的部分，我們可以對項目的運營是否存在資產(chǎn)閑置以及報廢損毀的浪費現(xiàn)象進(jìn)行審計，來追蹤項目是否合乎規(guī)范。

（三）整合審計資源，加大對轉(zhuǎn)移支付的審計力度

建立定期全面審計制度，對中央轉(zhuǎn)移支付定期開展全面詳細(xì)的審計，對中央轉(zhuǎn)移支付體制、資金管理、分配方案、支付項目、資金使用以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等情況進(jìn)行詳細(xì)的排查，圍繞公共財政制度，建立財政審計的大框架，以及對中央轉(zhuǎn)移支付審計的事前、事中監(jiān)督機(jī)制，針對重要的轉(zhuǎn)移支付項目定期開展審計調(diào)查，強(qiáng)化專項監(jiān)督。同時將地方審計機(jī)關(guān)的資源進(jìn)行整合，逐步建立中央轉(zhuǎn)移支付審計與地方轉(zhuǎn)移支付審計的有機(jī)連接框架，探索出臺一體化審計方案，將地方性轉(zhuǎn)移支付也納入審計的總框架下。在對中央轉(zhuǎn)移支付審計的工作中，我們審計人員要依靠“頂層與基層相結(jié)合”的方法，先通過了解國家設(shè)置轉(zhuǎn)移支付項目的背景以及所有程序，對資金有關(guān)的各單位進(jìn)行審計調(diào)查，然后到直接使用中央轉(zhuǎn)移支付資金的基層單位進(jìn)行實地審計，了解轉(zhuǎn)移支付資金的具體運作方式，從轉(zhuǎn)移支付項目的源頭上，從程序和制度上揭露存在的問題。

三、結(jié)束語

黨的十八大以及十八屆三中全會提出要增強(qiáng)政府的治理能力，而中央轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)整中央與地方政府財政關(guān)系最重要的工具，成為了提高政府公共服務(wù)能力、落實宏觀調(diào)控、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提升政府治理能力的重要手段。通過解決公共財政框架下的中央轉(zhuǎn)移支付審計中所反映出的問題，加強(qiáng)審計改革，可以使得中央轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更好的效用，使國家經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

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