基于全面預(yù)算視角的事業(yè)單位預(yù)算管理模式研究

史沁

摘要：事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)組織實(shí)體的一種，但卻具有自身獨(dú)特的特點(diǎn)。由于我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理采用的是“核定收支”、“定額或定項(xiàng)補(bǔ)助”的辦法，所以事業(yè)單位在預(yù)算管理上存在很大問(wèn)題，尤其是以中高職院校為代表，這些事業(yè)單位的預(yù)算管理手段和方法亟需進(jìn)一步優(yōu)化。本文以中高職院校為研究對(duì)象，針對(duì)目前事業(yè)單位預(yù)算管理模式存在的問(wèn)題，基于全面預(yù)算視角對(duì)如何完善中高職院校預(yù)算管理模式進(jìn)行了研究和探討。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算 事業(yè)單位 預(yù)算管理模式

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的推進(jìn)，高等職業(yè)教育和中等專業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展受到了社會(huì)越來(lái)越廣泛的關(guān)注。我國(guó)的中高職院校由于法人治理機(jī)構(gòu)的不完善，存在所有者不能完全到位、委托代理效率低下等一系列問(wèn)題，同時(shí)學(xué)校原有的財(cái)務(wù)管理體制已不適合教育體制改革的需求，特別是預(yù)算管理中存在著預(yù)算管理理念落后，編制方法不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題。預(yù)算的“軟約束”導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，造成預(yù)算資金的浪費(fèi)，影響學(xué)校資源配置的效率，進(jìn)而影響中高職院校的辦學(xué)質(zhì)量和效益。本文基于中高職院校當(dāng)前預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題，從全面預(yù)算的角度對(duì)學(xué)校的預(yù)算管理模式改革進(jìn)行了探討，為促進(jìn)中高職院校的健康發(fā)展提供了優(yōu)化策略。

一、中高職院校現(xiàn)行預(yù)算管理模式

由于我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理采用的是“核定收支”、“定額或定項(xiàng)補(bǔ)助”的辦法，要求事業(yè)單位把財(cái)政補(bǔ)助收入和各項(xiàng)非財(cái)政補(bǔ)助收入等全部收入支出進(jìn)行統(tǒng)一編制預(yù)算，并報(bào)主管部門核定審批。然而，對(duì)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，財(cái)政補(bǔ)助收入是有限的，因此如何提高資金使用效率，使有限的資金發(fā)揮最大的效益便成為事業(yè)單位預(yù)算管理的重中之重。

在以中高職院校為代表的事業(yè)單位預(yù)算管理模式中，財(cái)政部（局）以各學(xué)校的辦學(xué)成本為基礎(chǔ)，對(duì)不同項(xiàng)目不同類型的開(kāi)支制定不同的定額標(biāo)準(zhǔn)，在確定公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)構(gòu)成比例及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)后計(jì)算出“生均定額”，對(duì)于學(xué)校其他項(xiàng)目需求和政府專項(xiàng)資助的重大工程給予“專項(xiàng)補(bǔ)助”。對(duì)于一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制，通常采用基數(shù)或零基預(yù)算法編制，以保證資金的有效運(yùn)用。目前，中高職院校內(nèi)部預(yù)算管理模式即為中高職院校的財(cái)務(wù)預(yù)算，主要包括預(yù)算編制和預(yù)算 執(zhí)行兩個(gè)方面。通常會(huì)根據(jù)學(xué)校各系、部上一年度支出賬分析經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況，按學(xué)院實(shí)際支出項(xiàng)目進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，再編制 預(yù)算。學(xué)校一般為了預(yù)防不可預(yù)計(jì)事項(xiàng)所需經(jīng)費(fèi)的發(fā)生，通常按每年預(yù)算收入的一定比例預(yù)留機(jī)動(dòng)資金，由財(cái)務(wù)部門控制使用。在預(yù)算執(zhí)行上，學(xué)校的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi) 在經(jīng)過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)討論后，經(jīng)“二上二下”上報(bào)主管單位，最后下達(dá)至各系、部，財(cái)務(wù)部門應(yīng)在當(dāng)年地三季度、次年年初將當(dāng)年的半年預(yù)算執(zhí)行情況及全年預(yù)算執(zhí)行情況向校長(zhǎng)匯報(bào)。

二、中高職院?，F(xiàn)行預(yù)算管理模式存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理理念落后

由于中高職院校實(shí)施全面預(yù)算管理還處在初級(jí)階段，尚未形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，加上學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，學(xué)校按照傳統(tǒng)事業(yè)單位開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)管理日常的開(kāi)支，這就導(dǎo)致中高職院校的管理者缺乏較強(qiáng)的預(yù)算管理理念，對(duì)預(yù)算管理的重要性也缺乏充分的認(rèn)識(shí)。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)有很大一部分中高職院校沒(méi)有建立預(yù)算管理專門機(jī)構(gòu)，而只是將預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)部門工作范圍的一部分，全校（院）的預(yù)算由財(cái)務(wù)部門直接編制，系部級(jí)預(yù)算也只是由主要負(fù)責(zé)人直接編制提供，沒(méi)有教職工的全員參與，使得整個(gè)預(yù)算管理流于形式。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

目前，中高職院校在某些項(xiàng)目的預(yù)算編制上還采用傳統(tǒng)的基數(shù)增長(zhǎng)法，這種方法考慮了可能影響預(yù)算年度的因素，在上一年度預(yù)算收支基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整數(shù)額，但這種數(shù)額的調(diào)整往往較小，基數(shù)大的預(yù)算多，基數(shù)小的預(yù)算就少，將教育經(jīng)費(fèi)在不同部門之間的分配模式固定下來(lái)，在經(jīng)費(fèi)供需矛盾不斷加大的情況下無(wú)法體現(xiàn)科學(xué)性和公平性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理資金優(yōu)化配置的目標(biāo)，不適合整個(gè)學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督不力

預(yù)算制定后就需要執(zhí)行，然而中高職院校的預(yù)算管理的執(zhí)行力度普遍不強(qiáng)，個(gè)別人員和部門不按預(yù)算規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)使用資金，隨意改變資金使用范圍及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，并且缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，導(dǎo)致各部門可能存在濫用經(jīng)費(fèi)或年末突擊花錢的情況。另外，當(dāng)前中高職院校的預(yù)算信息化程度普遍較低，不能對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的掌控，使管理者無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，預(yù)算運(yùn)行效果成為盲點(diǎn)，造成了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行不一致的局面。

（四）績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效機(jī)制缺失

預(yù)算管理是一種涉及事前、事中和事后全過(guò)程的管理，事后分析評(píng)價(jià)有利于剖析預(yù)算編制和執(zhí)行中呈現(xiàn)的深層次問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，部分中高職院校在預(yù)算管理上更關(guān)心如何爭(zhēng)取更多經(jīng)費(fèi)，如何把收到的錢花出去，卻忽視了預(yù)算資金使用上的效率性，未能建立起一套行之有效的績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算管理的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

三、建立和完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理模式

全面預(yù)算是指在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，為合理利用企業(yè)資源提高企業(yè)效益，而對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和財(cái)務(wù)等各環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。全面預(yù)算管理對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理也同樣十分適用，全面預(yù)算管理運(yùn)用于中高職院校是指把整個(gè)學(xué)校的財(cái)務(wù)收支列為預(yù)算管理的對(duì)象，對(duì)學(xué)校的業(yè)務(wù)活動(dòng)、籌資活動(dòng)和資金運(yùn)動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，合理分配學(xué)校的財(cái)力、物力和人力資源，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）全面預(yù)算管理在事業(yè)單位的適用性

全面預(yù)算管理具有全員性、全程性、企業(yè)化等特點(diǎn)。全員性要求全面衡量單位各部門、各項(xiàng)工作的輕重緩急，使有限資金得到合理配置，即預(yù)算要從下到上，再?gòu)纳系较聝蓚€(gè)過(guò)程相結(jié)合，關(guān)注各部門的協(xié)調(diào)性，注重資源的合理配置，讓全體工作人員都能參與到預(yù)算的編制和執(zhí)行中來(lái)。全程性要求預(yù)算在編制和執(zhí)行后，還需要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)控，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整預(yù)算方案，真正發(fā)揮預(yù)算的作用。企業(yè)化要求事業(yè)單位參照企業(yè)全面預(yù)算管理的特點(diǎn)，以中長(zhǎng)期工作目標(biāo)為導(dǎo)向，采取最佳行動(dòng)設(shè)計(jì)最佳預(yù)算方案。正是因?yàn)槿骖A(yù)算管理所具有的這些特點(diǎn)，才使得將其運(yùn)用到中高職院校的預(yù)算管理中去顯得尤為重要，將更有利于學(xué)校資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。endprint

（二）事業(yè)單位全面預(yù)算的編制原則

中高職院校的預(yù)算既要保證教育教學(xué)的重點(diǎn)，又要注重資金使用效率，以確保院校各項(xiàng)教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，中高職院校的全面預(yù)算編制需遵循以下原則。

1、全員參與原則

全面預(yù)算管理意味著由學(xué)校主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行組織和指揮，全體動(dòng)員和參與，由學(xué)校相關(guān)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的具體執(zhí)行，由具體業(yè)務(wù)部門提出預(yù)算草案。這樣，既可以發(fā)揮學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，又能調(diào)動(dòng)各院系參與預(yù)算管理的主動(dòng)性和積極性。

2、開(kāi)放性原則

所謂的開(kāi)放性是指院校的全面預(yù)算制定和執(zhí)行情況能以某種形式公開(kāi)地被相關(guān)人員和部門所了解，通過(guò)這種形式可以監(jiān)督年度內(nèi)院校所要完成的計(jì)劃和工作任務(wù)。這種透明化的預(yù)算管理模式會(huì)促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)教育教學(xué)工作的順利開(kāi)展。

3、客觀性原則

預(yù)算收入的確定和支出的安排需要運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行測(cè)算，依據(jù)充分的信息資料進(jìn)行評(píng)估，不得隨意假定估計(jì)。預(yù)算編制需要按主管部門統(tǒng)一口徑、程序和計(jì)算依據(jù)進(jìn)行，客觀公正，不得隨意而為之。

（三）事業(yè)單位全面預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制得再好，未能有效執(zhí)行，也不能發(fā)揮預(yù)算的作用。因此，在預(yù)算編制完成后，對(duì)經(jīng)一定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的預(yù)算要進(jìn)行有效分解，層層落實(shí)到具體部門和個(gè)人。另外，需要建立日常的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和組織，如預(yù)算管理委員會(huì)和預(yù)算管理職能部門等。根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則和可變即可控的原則，合理確定各職能部門和個(gè)人在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)享的權(quán)利。此外，相關(guān)部門定期認(rèn)真編制預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表和相關(guān)報(bào)表，各部門要經(jīng)常對(duì)本部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，依照年度總體目標(biāo)，分析預(yù)算執(zhí)行中的不正常因素或?qū)︻A(yù)算的執(zhí)行有重大影響的因素和環(huán)節(jié)，以便做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整預(yù)算方案，從而解決問(wèn)題。

（四）構(gòu)建事業(yè)單位全面預(yù)算的監(jiān)控機(jī)制

事業(yè)單位的全面預(yù)算監(jiān)控機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算控制體系、預(yù)算控制內(nèi)容和預(yù)算考核及評(píng)價(jià)三個(gè)方面。經(jīng)審核批準(zhǔn)的預(yù)算方案落實(shí)到各責(zé)任部門后，需要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行控制，在這個(gè)過(guò)程中需要建立信息反饋系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算方案適時(shí)、立體化、全方位的監(jiān)控，增強(qiáng)預(yù)算控制的有效性。全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)全過(guò)程的監(jiān)督和分析，具體內(nèi)容包括監(jiān)督控制預(yù)算編制、執(zhí)行，構(gòu)建預(yù)算管理預(yù)警機(jī)制和進(jìn)行差異分析。首先，預(yù)算方案能夠體現(xiàn)事業(yè)單位的預(yù)算目標(biāo)，預(yù)算的執(zhí)行能夠符合預(yù)期，相關(guān)調(diào)整措施符合預(yù)算目標(biāo)；其次，建立一套完善的預(yù)警系統(tǒng)，使之能夠?qū)︻A(yù)算內(nèi)事項(xiàng)、超預(yù)算事項(xiàng)和預(yù)算外事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)警；最后，相關(guān)責(zé)任部門需要對(duì)上一年度預(yù)算編制、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施差異分析，以調(diào)整本年度預(yù)算支出項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全全面預(yù)算考核與評(píng)價(jià)體系對(duì)發(fā)揮預(yù)算的作用至關(guān)重要，為此，需要選取科學(xué)有效的預(yù)算評(píng)價(jià)考核方法，可以從收入支出完成情況、部門服務(wù)質(zhì)量情況、預(yù)算執(zhí)行偏離情況等方面進(jìn)行考核。另外要確定預(yù)算考核原則，包括總體優(yōu)化原則、激勵(lì)與約束相結(jié)合原則、分級(jí)考評(píng)原則，不同的原則與不同的預(yù)算執(zhí)行情況相互配合。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，中高職院校要結(jié)合自身發(fā)展的實(shí)際情況，積極轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，把預(yù)算管理的各項(xiàng)制度落到實(shí)處，建立一套切實(shí)可行的預(yù)算管理體系，提高學(xué)校的財(cái)務(wù)管理水平，讓有限的資源發(fā)揮最大的效益，實(shí)現(xiàn)我國(guó)中高職院校的可持續(xù)發(fā)展。

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