對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思路探討

王建丹

摘要：我國(guó)改革開(kāi)放三十多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車(chē)道，隨著行政事業(yè)單位體制改革的不斷深入，事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生明顯的改變，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，推進(jìn)廉政建設(shè)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，建設(shè)服務(wù)型政府具有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。本文基于內(nèi)部控制理論，就如何進(jìn)一步完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè) 內(nèi)部控制 思路 探討

財(cái)政部于2012年11月29日以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)文正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起施行?！秲?nèi)控規(guī)范》目的就是為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，提高內(nèi)部管理制度的執(zhí)行力。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)容、特殊性及必要性

準(zhǔn)確把握事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，科學(xué)分析其特殊性和和必要性對(duì)于內(nèi)部控制的規(guī)范和加強(qiáng)是極為重要的。

（一）對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的內(nèi)容

對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制，就是通過(guò)制度的制定、執(zhí)行等程序，管控和防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的主體是單位負(fù)責(zé)人，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位健全和實(shí)施有效的內(nèi)部控制負(fù)責(zé)。

（二）行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的主要目標(biāo)有：確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法進(jìn)行、保證單位資金使用的安全性和有效性、保障單位內(nèi)部財(cái)務(wù)信息的完整性和真實(shí)性，有效預(yù)防腐敗、大力提高事業(yè)單位公共服務(wù)的效能。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制具有以下幾點(diǎn)特殊性：第一，行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的前提是為履行自身的公共服務(wù)職能而非創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。第二，事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的空間相較于企業(yè)會(huì)較小，這是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的結(jié)構(gòu)、職權(quán)、部門(mén)設(shè)置等因素會(huì)受到相關(guān)規(guī)定和制度的約束。第三，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)處理、資本結(jié)構(gòu)的形成、以及資金來(lái)源等方面具有一定的特殊性，并且相較于企業(yè)也擁有內(nèi)容更加簡(jiǎn)單的內(nèi)部控制制度建設(shè)。

（三）對(duì)行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的重要性

近年來(lái)發(fā)生的一些違法違紀(jì)案件和資產(chǎn)損失浪費(fèi)案例，說(shuō)明當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理工作還存在一些問(wèn)題和不足。具體表現(xiàn)為：有些單位財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫(kù)”；更有甚者采用“白條抵庫(kù)”、簽訂陰陽(yáng)合同、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金?，F(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在著一系列問(wèn)題與不足，亟待規(guī)范與調(diào)整。為此，財(cái)政部要求2014年1月1日正式實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，希望通過(guò)實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》，促進(jìn)行政事業(yè)單位從科學(xué)發(fā)展的角度自覺(jué)提高內(nèi)部管理水平，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控的角度落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，來(lái)堵塞漏洞，消除隱患，幫助行政事業(yè)單位規(guī)避經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)能夠更加完善地規(guī)范和監(jiān)督行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。

二、現(xiàn)今行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的情況和現(xiàn)狀

目前，許多行政事業(yè)單位在實(shí)際操作內(nèi)部控制活動(dòng)的過(guò)程中普遍存在以下的一些問(wèn)題，具體列舉如下：

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制的全面認(rèn)識(shí)

在內(nèi)部控制活動(dòng)中，意識(shí)控制是一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)，它是推進(jìn)整個(gè)控制活動(dòng)的重要?jiǎng)恿?，行政事業(yè)單位如果缺乏良好的內(nèi)部控制意識(shí)，就會(huì)阻礙完善的內(nèi)控制度的實(shí)施?，F(xiàn)今一些行政事業(yè)單位存在的內(nèi)部控制意識(shí)上的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這是應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查的工具，進(jìn)行內(nèi)部控制是對(duì)自己權(quán)利的限制。第二，在整個(gè)單位內(nèi)部缺乏高效的管事制度，單位仍然采用一切活動(dòng)只聽(tīng)命于領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)工作方法；第三，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為進(jìn)行內(nèi)部控制只與財(cái)務(wù)部門(mén)有關(guān)，其他部門(mén)無(wú)需參與。

（二）行政事業(yè)單位缺乏健全的內(nèi)部控制制度

當(dāng)前，有些事業(yè)單位仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)在日常財(cái)務(wù)工作中，用內(nèi)控制度代替財(cái)務(wù)制度，導(dǎo)致財(cái)政資金只有使用方向、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)以及范圍被加以限制，而其安全性卻被胡忽略。許多單位仍然以領(lǐng)導(dǎo)的主管經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，并沒(méi)有制定書(shū)面成文的內(nèi)部控制制度，管理制度隨意性太大，導(dǎo)致其監(jiān)督作用大大折扣。

（三）缺乏規(guī)范的財(cái)務(wù)管理

第一，許多經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)缺乏固定的參考規(guī)章，尤其是培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)以及辦公費(fèi)等。此外，就算有一定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，許多行政事業(yè)單位在具體實(shí)行的過(guò)程中卻沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)章執(zhí)行，往往還是以單位領(lǐng)導(dǎo)的簽字認(rèn)可作為最終決定。第二，不能保證每一筆應(yīng)收賬款及時(shí)清收，由于行政事業(yè)單位沒(méi)有及時(shí)對(duì)欠款和借款進(jìn)行催收和清理，導(dǎo)致大量的壞賬和呆賬的形成，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第三，對(duì)于單位自身的固定資產(chǎn)缺乏嚴(yán)格的管理，這樣的問(wèn)題直接導(dǎo)致了行政事業(yè)單位重購(gòu)輕管現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)，進(jìn)而造成固定資產(chǎn)處置的隨意性和資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。第四，缺乏有條理的資金管理模式，資金往往不能按照規(guī)定的用途被使用，經(jīng)常出現(xiàn)正常經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)資金互相挪用和擠占的情況。

（四）缺乏合理的崗位設(shè)置和明確的權(quán)責(zé)劃分

一些行政事業(yè)單位由于編制緊缺，往往出現(xiàn)人員緊張和崗位安排不合理等現(xiàn)象，具體表現(xiàn)不相容崗位兼職和一人多崗。例如審核、出納、采購(gòu)以及保管等多種職位由一人承擔(dān)，這樣一來(lái)就嚴(yán)重影響到權(quán)責(zé)監(jiān)督和制約實(shí)施，極容易滋生貪污和腐敗行為。

（五）缺乏有效的監(jiān)督約束

當(dāng)前，許多行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在其職能的實(shí)現(xiàn)上并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效用。事業(yè)單位在設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員時(shí)往往是由單位領(lǐng)導(dǎo)直接任命，由于各個(gè)職位之間的隸屬關(guān)系，導(dǎo)致外部監(jiān)督機(jī)制被弱化，進(jìn)而影響整個(gè)內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思路endprint

針對(duì)上述存在的五個(gè)方面問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下五個(gè)方面著手，改善存在問(wèn)題：

（一）領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制的重視

由單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織專(zhuān)班抓緊制定本單位《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相配套制度。只有這樣，才能使單位上下共同執(zhí)行內(nèi)部控制制度，從而推動(dòng)內(nèi)部控制的持續(xù)、健康地發(fā)展，同時(shí)，要建立信息披露制度，接收社會(huì)公眾監(jiān)督和約束。各級(jí)財(cái)政或上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)定期或不定期對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和進(jìn)行監(jiān)督檢查，并作為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核獎(jiǎng)懲措施。

（二）完善制度是加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要保障

行政事業(yè)單位應(yīng)按照財(cái)政部2012年11月29日頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，并結(jié)合本單位內(nèi)部實(shí)際情況和外部環(huán)境變化，建立和健全本單位內(nèi)部控制制度。總得來(lái)說(shuō)，建立和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度，必須遵循四項(xiàng)原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則。要找準(zhǔn)失控環(huán)節(jié)，明確自控重點(diǎn)。

（三）增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是規(guī)范內(nèi)部會(huì)計(jì)控制關(guān)鍵

首先，要加強(qiáng)授權(quán)審批控制，對(duì)各職能部門(mén)授權(quán)范圍、程序、權(quán)限以及責(zé)任等做好明確工作，保證事業(yè)單位的科學(xué)管理和權(quán)責(zé)分明。其次，預(yù)算管理作為事業(yè)單位的管理核心，它貫穿于整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的控制。再次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，要把握住關(guān)鍵部位：審批程序、資金調(diào)度、交接手續(xù)、電腦操作密碼等。對(duì)于一些關(guān)鍵的要素一定要妥善保管，如銀行票據(jù)、印章、以及關(guān)鍵物件等等，對(duì)于一些同樣重要的崗位工作更應(yīng)加大重視，如銀行出納、收支憑證、實(shí)物負(fù)責(zé)人以及現(xiàn)金等等。

（四）建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)是構(gòu)建合理的組織機(jī)構(gòu)

要確保組織結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)建需要堅(jiān)持以下三個(gè)原則：第一，公正公開(kāi)，必須重視結(jié)構(gòu)中的“透明度”，只有想公眾準(zhǔn)確無(wú)誤的公開(kāi)組織結(jié)構(gòu)的職責(zé)，才能確保內(nèi)部控制運(yùn)行方向的準(zhǔn)確和運(yùn)行效率的高效。第二，牽制制約，將不相互容的崗位進(jìn)行職權(quán)和責(zé)任上的分類(lèi)。第三，高效原則，在實(shí)際業(yè)務(wù)循環(huán)過(guò)程中，不僅要考慮結(jié)果的公正，也要重視運(yùn)行的效率，不能讓不及時(shí)的內(nèi)部信息傳遞和遲緩的外部信息反映耽誤單位發(fā)展的機(jī)遇。

（五）通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)控加強(qiáng)內(nèi)部控制

僅僅依靠各部門(mén)人員的自主性來(lái)實(shí)行內(nèi)部控制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，由于內(nèi)部控制是持續(xù)、動(dòng)態(tài)的，因此對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控也極為重要?？梢圆扇⊥獠控?cái)政部門(mén)與單位內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)合作的監(jiān)督方式，對(duì)內(nèi)部控制制度的健全與否進(jìn)行監(jiān)察，并及時(shí)對(duì)相關(guān)部門(mén)和人員的執(zhí)行情況作出評(píng)價(jià)，這樣才更有利于對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)督和完善。

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