地方政府融資平臺融資風險及對策

應海萍

摘要：隨著地方政府融資平臺迅速發(fā)展，在推動我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要作用。但一些政府的投融資規(guī)模過于膨脹，償債來源過分地依賴財政、依賴土地，缺乏長效的還本付息機制。本文在分析地方政府融資平臺存在風險的基礎上，提出為進一步強化平臺貸款風險管理，按照國家對地方融資平臺管理的要求，應因地制宜，因企制宜，既要符合國家清理融資平臺的政策要求，又要滿足企業(yè)發(fā)展規(guī)范的需要，分門別類，多管齊下，切實解決地方融資平臺融資潛能不足，償債來源單一，負債額度過大，運轉極度困難狀態(tài)。創(chuàng)造條件逐步取消和剝離無固定經(jīng)營收入的“公益性”和“準公益性”平臺公司的融資職能，加快企業(yè)轉型升級，改善股權結構和完善公司治理結構。

關鍵詞：地方政府 融資平臺 土地市場 風險防范

一、案例簡介

臺州市社會發(fā)展投資有限公司成立于2002年底，是經(jīng)臺州市人民政府批準組建的經(jīng)營市本級社會發(fā)展領域國有資產，具有政府性實體投資職能的國有獨資公司。目前公司已完成的項目主要有臺州市體育中心、臺州學院椒江校區(qū)、臺州市文化藝術中心、浙江大學臺州研究院2號樓，在臺州城市道路西區(qū)項目開發(fā)中基本完成了前期的拆遷安置工作、市府大道西延段、白云山路西延段、教三路、八號路的路網(wǎng)建設及220伏、110千伏電力線搬遷改造，以及開發(fā)區(qū)塊內的其他基礎設施建設。由于公司投資的這些項目基本都是公益性質，項目不產生現(xiàn)金流，其收益不足支撐還本付息，項目本身不具有還貸能力。為了解決公司的投資來源，市政府配套成立了臺州高等教育區(qū)塊建設指揮部，公司領導兼任指揮部領導，對5平方公里的區(qū)塊進行開發(fā)，開發(fā)的土地收入成為公司的主體收益來源，并進行還本付息與后續(xù)項目投資。但近幾年隨著國家宏觀政策對政府融資平臺的收緊，以及國家對土地指標的控制和土地融資抵押的規(guī)范化，土地開發(fā)時間上的及時性和總量的有效性都受到許多不可預知的因素影響，造成公司資金正常周轉面臨具大壓力。如近幾年公司開始進入還貸高峰期，每年的還本付息額度高達數(shù)億元，而近幾年的土地拍賣收入每年只夠還本付息，項目的后續(xù)投入只能重新依賴于融資，造成債務總額無法下降，財務狀況難以改善，公司每年幾乎都為還本付息，保證資金鏈不斷所困擾，急需走出困境。

二、地方政府融資平臺面臨的融資風險

基于以上案例存在問題，結合我國目前地方政府融資平臺的現(xiàn)狀，本文認為我國地方政府融資平臺面臨著一些融資風險，具體表現(xiàn)為以下幾點：

（一）融資潛能不足

由于公司的收入主要是土地開發(fā)收入，公司的項目包裝難以滿足多元化融資需求條件，僅有的國家開發(fā)銀行的項目貸款及企業(yè)債券，也是借助其他政府平臺公司操作才成功的。公司自身融資基本只能主要依靠商業(yè)銀行的項目貸款和流動資金貸款。原先公司借款都是以土地儲備中心收儲的土地為抵押物，而且融資規(guī)模、融資抵押幾乎不受限制。自從國土部、財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)委下發(fā)《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）后，開始規(guī)范土地儲備融資行為。土地儲備機構確需融資的，應納入地方政府性債務統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務管理的統(tǒng)一政策，明確年度可融資規(guī)模并同時反映已發(fā)生的融資額度。對本年度融資額度已達到年度可融資規(guī)模的不得批準新的項目融資。土地儲備融資資金按照?？顚Ｓ谩⒎忾]管理的原則實行監(jiān)管，納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構以外的機構（如本公司）融資擔保。土地儲備機構將貸款挪作他用的要受到嚴肅處理。由于前述的政策出臺，國家對政府平臺公司的融資行為監(jiān)管從緊，公司已經(jīng)無法繼續(xù)擴大銀行貸款，銀行也只能迫不得已以貸還貸，大有融資渠道無路可走的境地。

（二）償債來源單一

市政府在成立本公司時，就明確以土地儲備為融資依托，土地出讓收入為公司的主體收入來源。由于公司的收入主體是土地開發(fā)收入，過分單一依賴土地。造成公司對宏觀政策變化敏感，特別是受土地政策影響很大。如土地指標的松緊問題，土地抵押政策寬松問題，房產形勢與地價高低問題，出讓地塊的拆遷安置是否順利問題，原土地出讓計劃是否按時問題，等等，每個情況的變化都牽一發(fā)而動全身，特別是近幾年國家對土地審批的從緊和房地產開發(fā)的規(guī)范，土地開發(fā)收入沒有以前預計的理想，因土地收入作為單一收入來源已經(jīng)開始帶來公司資金的風險。

（三）負債居高不下

由于融資渠道單一，償債來源單一，隨著近幾年國家宏觀政策對政府融資平臺的從嚴控制，公司既有的較大負債總量因受土地開發(fā)的因素限制難以有效下降，每年都處于高達近10億元的負債總額，公司的資產負債率長期高達70%以上，而且負債結構不合理，財務狀況不盡如人意。特別是2010年6月10日下發(fā)的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，公司被列為地方政府平臺公司目錄，無法開展新的融資，公司現(xiàn)有債務也只得依賴財政的支持，但由于財政資金的局限性，公司債務將會長期處于高額狀態(tài)。

（四）投資總額過大

公司由于土地開發(fā)的滯后，收入的滯后帶來投資期的延長，投資期的延長又帶來投資成本的大幅提高。如公司區(qū)塊開發(fā)的基本建設費用主要包含四部分：一是征地、拆遷、安置、土地報批等形成的征遷基本費用；二是為區(qū)塊開發(fā)及新社區(qū)建設所需的道路建設、河道整治及電力線遷移等基礎設施建設費用，三是公司肩負的投資項目工程建設費用；四是征地拆遷指揮部的日常辦公費用和當?shù)亟值擂k事處的獎勵費用，都由于時間的延長而不斷增加。經(jīng)過測算，區(qū)塊開發(fā)總體收支已開始出現(xiàn)難以自求平衡的趨勢，后續(xù)投資和還本付息也已出現(xiàn)困難加大的趨勢。

三、地方政府融資平臺融資風險的防范措施

（一）開辟多元化融資渠道，減少對銀行貸款的依賴

公司2003年對投資的體育中心主體育場座位使用權向社會開展有償捐助活動，取得了成功經(jīng)驗。公司可借鑒體育場座位銷售的有益嘗試，開展文體場館冠名權的出讓等，引導民營資本參與融資平臺，提升平臺公司的直接融資能力。對于市政府布置的有些重點工程，分門別類，可采取BOT、TOT等方式，實現(xiàn)融資形式多樣化。把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結合起來，逐步形成政府引導、社會參與、共享成果、共擔風險的市場化創(chuàng)新投資體系，實現(xiàn)融資平臺公司資金來源的多元化和長期化。endprint

（二）部分項目實行政府回購，加大財政投入力度

雖然受特殊時期經(jīng)營城市理念的推動，各地對部分公益性項目投資進行市場化運作取得了一定效果。但今非昔比，各項政策條件都已改變，寬松環(huán)境不再存在，政府不能繼續(xù)將公益性項目全部推向市場。公司投資的項目基本是公益性質的項目，政府財政有義不容辭的投資責任，在公司近幾年出現(xiàn)財務資金極度困難情況下，應對學校、文化藝術中心、體育中心等沒有經(jīng)營性質的項目，進行有計劃有步驟的回購，回歸政府投資管理公益項目的正常渠道。同時，逐年承擔部分償債義務。2010年國務院通知明確：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性償還債務的融資平臺公司，地方政府要明確還債責任、落實還款措施。對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務，不得保留融資平臺職能。除此之外，考慮到公司還本付息的壓力，政府財政還應加大公司的財政貼息額度，保證公司周轉的資金鏈不斷。

（三）調整公司投資方向，改善經(jīng)營結構

國務院通知指出，經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律國國務院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。因此，公司必須改變過去單一投資公益性項目，單一依賴土地收益來源還本付息的狀況，同時考慮到職工就業(yè)的實際問題，政府應適當鼓勵并安排經(jīng)營性項目入股投資或直接投資，增加公司的現(xiàn)金流。應該按照建設一個自身造血功能強、生存政策環(huán)境好、發(fā)展提高基礎實的，具有公司規(guī)模較大、政策機制保障有力、適用融資模式較多、可持續(xù)發(fā)展能力較強，并符合現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展方向與要求的目標，逐步理順政策機制，加快企業(yè)轉型升級，有效配置有限資源，盤活公司經(jīng)營，做大，做強，做實，做活，全面提高公司的投融資實力和實現(xiàn)國有資產的保值增值能力，

（四）建立日常政府債務周轉準備金制度，防范公司財務風險

根據(jù)公司投融資運作10年的實踐，國家的金融、土地政策大起大落，特別是對政府性投融資政策，幾乎是一兩年變一次，政府應建立一定額度的政府債務周轉準備金，應對國家金融政策變化，防止政策效應對公司融資的影響，有效防范投融資平臺的財務風險。

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[5]延安市人民政府關于加強政府融資平臺公司管理有關問題的通知[J].延安市人民政府政報，2010（10）endprint