如何搞好社區(qū)治理

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如何搞好社區(qū)治理

嘉 賓：劉 勇 民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司副司長

竹立家 國家行政學院公共管理教研部公共行政教研室主任、教授

付 博 北京市朝陽區(qū)八里莊街道辦事處副主任

楊立新 北京市東城區(qū)東花市南里社區(qū)黨委書記

主持人：趙鴻文 《時事報告》副主編

主持人：社區(qū)是社會的基本單元，與我們的日常生活關(guān)系密切。社區(qū)治理的效果和水平，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安，事關(guān)全面深化改革總目標、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

對于大多數(shù)人來說，社區(qū)治理包含哪些工作內(nèi)容、社區(qū)治理的現(xiàn)狀如何，搞好社區(qū)治理的預期目標是什么，怎樣搞好社區(qū)治理等問題，心里都不太清楚?，F(xiàn)在，請嘉賓們?yōu)槲覀冊斀狻?/p>

正確認識社區(qū)是搞好社區(qū)治理的前提

劉 勇

劉勇：社區(qū)是生活在一定地域的人們組成的社會生活共同體，是基層社會服務和管理的基礎平臺。社區(qū)治理主要是指基層政府、社區(qū)組織與居民群眾對社區(qū)公共事務和公益事業(yè)所進行的合作管理。在社區(qū)層面，社區(qū)居民委員會（以下簡稱“社區(qū)居委會”）是一個重要的治理主體，正確認識和發(fā)揮社區(qū)居委會的地位和作用，是推動社區(qū)治理的關(guān)鍵一環(huán)。

生活在社區(qū)中的人們會經(jīng)常和社區(qū)居委會工作人員打交道，對這個組織并不陌生，但人們對它的認識還有一些偏差，誤以為它是一級基層政權(quán)組織。其實，依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，社區(qū)居委會是居民進行自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，在基層政權(quán)或者它的派出機關(guān)的指導下進行工作。我國早在1954年就正式建立了居委會制度，讓社區(qū)居委會這個組織在基層發(fā)揮三個基礎性作用：一是為老百姓服務，提高他們的生活質(zhì)量；二是密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，發(fā)揮橋梁和紐帶作用；三是維持基層社會穩(wěn)定，把基層矛盾化解在萌芽狀態(tài)，盡最大努力促進基層社會的和諧穩(wěn)定。

付博：社區(qū)治理的內(nèi)容，基本都是圍繞著社區(qū)老百姓的日常生活開展的治理活動，我覺得最主要的有這么幾項：一是社區(qū)服務，包括黨務服務、政務服務、便民服務三塊，其中囊括了公共服務、志愿服務等服務內(nèi)容；二是環(huán)境問題，社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生整治等；三是治安問題，維護社區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定。社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，最主要的職責是組織居民開展自治活動、協(xié)助政府機關(guān)開展工作、依法依規(guī)開展有關(guān)監(jiān)督活動。

竹立家：我們在談論社區(qū)治理的時候會發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理工作涉及幾個相關(guān)但又不等同的社區(qū)組織概念，它們交織在一起，在討論的時候容易引起混淆，不容易說清楚。因此，我們需要厘清這幾個社區(qū)組織之間的關(guān)系：社區(qū)居委會、社區(qū)服務（工作）站、業(yè)主委員會，看看這些組織到底在哪些時候起作用。

楊立新：所有的社區(qū)組織都要在社區(qū)黨組織的領導下活動。我所在的社區(qū)實行社區(qū)居委會和服務站“居站分離”，所有政務服務、便民服務等方面的業(yè)務都交由社區(qū)服務站，社區(qū)居委會減負還原為居民自治組織。但社區(qū)居委會和服務站是一套人馬，實質(zhì)工作任務并沒有減少。業(yè)主委員會也是居民自治組織，一般是在一個小區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)公司之間的關(guān)系，也是一個重要的社區(qū)組織，接受社區(qū)居委會的指導和監(jiān)督。

劉勇：我國社區(qū)治理機制建設在探索中起步，在改革中創(chuàng)新，并取得了初步成效：

一是“市—區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—城鄉(xiāng)社區(qū)”四級社會治理網(wǎng)絡全面建立。二是基層黨組織領導的社區(qū)治理組織體系基本形成。目前全國9.1萬個城市社區(qū)中普遍建立了基層黨組織、自治組織、居民會議和居民代表會議，社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會和駐區(qū)單位積極踴躍地參與到社區(qū)管理中。以基層黨組織為核心、自治組織為主體、駐區(qū)單位和群團組織、社會組織為補充的城鄉(xiāng)社區(qū)治理組織體系基本形成。三是專業(yè)性和群眾性相結(jié)合的社區(qū)治理隊伍不斷壯大。截至2012年年底，全國共有城市社區(qū)專職黨務工作者10萬余名，城市社區(qū)居委會干部46.9萬名，初步構(gòu)筑了以基層黨組織和自治組織成員為骨干、以政府派駐社區(qū)力量為依托、以專職工作者和志愿者為輔助的基層社會治理隊伍。四是政府管理與居民自治銜接互動的治理運行機制初步形成。

竹立家

4月29日，陜西省西安市蓮湖區(qū)學習巷社區(qū)舉行鄰里節(jié)“百家宴”活動，社區(qū)居民紛紛拿出自己的拿手好菜，與街坊鄰里共享。圖為社區(qū)居民一邊品嘗美食一邊聊家常話家風。

社區(qū)治理既存在長期積弊又面臨新挑戰(zhàn)

劉勇：盡管已有一定基礎，但與黨的十八大和十八屆三中全會要求相比，我國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚未健全，社區(qū)治理體制創(chuàng)新任重道遠。首先就是社區(qū)治理角色錯位?；鶎诱晳T于通過行政命令和強制手段直接干預社區(qū)內(nèi)部事務，既增加了基層政府的行政成本，又壓縮了社區(qū)居民的自治空間?；鶎诱c社區(qū)組織之間還沒有厘清權(quán)責邊界，社區(qū)居委會行政負擔過重的現(xiàn)象非常普遍，存在臺賬資料多、調(diào)查報表多、證明蓋章多、會議活動多、檢查考核多、部門牌子多、硬性指派任務多等現(xiàn)象。由于社區(qū)組織的工作經(jīng)費和資源均由基層政府提供和保障，社區(qū)居委會對基層政府交辦事項往往難以拒絕，社區(qū)居委會工作人員主要精力多用于應付行政性事務，用于開展居民自治活動的精力非常有限。前段時間我們做了調(diào)查，現(xiàn)在社區(qū)里面的社區(qū)工作者、黨組織書記加起來，多的情況下也就十來人，一年要承擔大大小小幾百項工作任務，其中有70%是政府各種部門下派給他們的行政性事務，還有一些公共服務的事務原本只是需要社區(qū)居委會協(xié)助的，也全部讓社區(qū)承擔，加重了社區(qū)行政負擔。

竹立家：社區(qū)治理到底應該承載什么內(nèi)容？我們還沒有完全搞清楚?，F(xiàn)在我們國家的社區(qū)治理，政治功能遠遠大于服務功能，這是我們的大問題。國外社區(qū)和政府的關(guān)系是非常規(guī)范的，社區(qū)是給政府部門提意見、建議的，而我們則是政府部門給社區(qū)下達指令，社區(qū)居委會成了政府部門在基層的一條“腿”，行政功能過多擠占了服務功能發(fā)揮的空間。我們會發(fā)現(xiàn)，由于政治功能太強，有些地方的群眾很不滿，社區(qū)居委會和社區(qū)群眾關(guān)系非常緊張，很難往下開展工作。

楊立新：角色的錯位，使得社區(qū)工作負擔重。政府行政權(quán)力控制不到、解決不了的問題一股腦兒地全都倒了下來，工作全都壓到社區(qū)來做。之前人們常說，“社區(qū)是根針，千條萬線都穿在針上”；后來又有人說，“社區(qū)是個筐，什么都能往里裝”；現(xiàn)在甚至變成“社區(qū)是口缸，連湯都不漏”。從這些段子不難看出社區(qū)工作任務數(shù)量不斷增加、種類不斷多樣化的過程。

工作還得靠人來干，但目前社區(qū)工作的人才嚴重匱乏。拿我所在的社區(qū)來說，現(xiàn)在一共有4360戶、11970人，加上外來人口，總?cè)藬?shù)在13000人左右，是北京市東城區(qū)最大的社區(qū)。這么大的社區(qū)我們現(xiàn)在一共才21名工作人員，常年人手緊張。這幾年，通過“大學生社工計劃”，社區(qū)補充了不少新生力量，這些高學歷的孩子們在三年當中確實提升了社區(qū)工作的質(zhì)量。但是，由于他們的待遇沒有太大改善，特別是三年服務期滿后沒有有效的出口和上升通道，導致大量來社區(qū)工作的大學生沒干多久就流失了，留下的也很難踏實工作，每天就是在辦公室坐著，不愿意出門跟群眾打交道。不接地氣，群眾不認可，工作就更難開展，這樣形成了惡性循環(huán)。

劉勇：社區(qū)治理不僅人力匱乏，財力、物力等配套支持也都難以滿足社區(qū)治理需要。總而言之，社區(qū)治理面臨資源匱乏的現(xiàn)實困難。社區(qū)工作者年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化，社區(qū)工作者教育培訓制度尚未規(guī)范建立，多數(shù)地方社區(qū)工作者上崗前并沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，缺乏推進社區(qū)治理的意識，缺乏處理社區(qū)社會問題的能力，難以適應社區(qū)服務專業(yè)化、社會化發(fā)展趨勢。同時社區(qū)工作者工作強度大、工資薪酬低，社區(qū)治理人才流失嚴重，社區(qū)工作者隊伍青黃不接。社區(qū)自治組織工作經(jīng)費、設施建設經(jīng)費和信息化建設經(jīng)費目前沒能得到充分保障，社區(qū)綜合服務設施建設缺口較大，社區(qū)公共服務綜合信息平臺覆蓋率低。社區(qū)治理缺乏相應的制度支撐，《城市居民委員會組織法》等法律法規(guī)嚴重滯后于實踐發(fā)展，各項法律法規(guī)和政策制度間也缺乏有效銜接，這為注重細節(jié)管理的社區(qū)治理帶來了很多困難。

付博：在各項資源緊張的情況下，社區(qū)居委會一般是優(yōu)先用于完成政府部門交辦的工作任務，而法律規(guī)定的其最重要的工作——組織居民開展社區(qū)自治就被忽視了。

當然，社區(qū)自治難以落實，社區(qū)工作重心的偏移是其中一方面的原因，另一方面的原因則是社區(qū)治理的參與程度不高。無論是社區(qū)工作者、社區(qū)居民、駐區(qū)單位或商戶還是社區(qū)組織，社區(qū)自治意識都不足，缺乏積極主動進行自我管理的氛圍。社區(qū)居委會組織的活動，一般來參加的以老年人居多，年輕人很少參與，居民代表結(jié)構(gòu)不夠合理、代表面不充分，對社區(qū)事務關(guān)注點也不全面。

劉勇：在社區(qū)工作存在的長期積弊尚未消除的同時，在新形勢下，社區(qū)治理還面臨一些新挑戰(zhàn)。簡單概括，一是新型城鎮(zhèn)化建設的挑戰(zhàn)：城市社區(qū)人口規(guī)模迅速擴張，社區(qū)社會階層、利益群體分化明顯，社區(qū)居民利益導向多元化、服務需求多樣化。二是社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)消防和流動人口管理等新任務和化解社會矛盾、防范社會風險帶來的挑戰(zhàn)。三是社區(qū)居民民主訴求高漲，自媒體時代意見表達渠道多元化，引導社區(qū)居民有序參與自治、理性發(fā)言的挑戰(zhàn)。

搞好社區(qū)治理要靠深化改革還要創(chuàng)新方式方法

竹立家：社區(qū)建設在未來5~10年是我們實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點。目前，我國社區(qū)建設面臨很多困難，最大的障礙在于前面提到的很多因素影響，導致社區(qū)居民自治沒有發(fā)揮應有的作用，基本上流于形式。社區(qū)居委會選舉，外面看上去很熱鬧，實際上很多居民都沒有參與，就是因為社區(qū)居委會的基本功能沒有實現(xiàn)，反倒承載了許多不該有的功能，而這些功能又和老百姓的期望、要求相差較遠，難以讓人滿意。搞好社區(qū)治理，首先就是要依托社區(qū)居委會牽頭引導，把社區(qū)自治落到實處。

2013年12月20日是四川省廣安市廣安區(qū)法定的第九屆村居換屆選舉日，由于公開公正、組織嚴密、科學統(tǒng)籌、基礎扎實，圓滿完成了536個村居換屆選舉任務，群眾公推直選選出了自己滿意的村居干部。圖為萬盛街道萬盛社區(qū)的居民在投票選舉自己信任的社區(qū)居委會干部。

付博：社區(qū)自治，說白了，就是居民自治，居民自己的事情自己干，社區(qū)組織的工作就是組織和引導。我們現(xiàn)在也在開展一些社區(qū)自治相關(guān)的工作，如居民大會、社區(qū)議事協(xié)商會議、共建聯(lián)席會議等，這些都是居民自治工作的具體體現(xiàn)。但是，人們還是感覺社區(qū)自治程度不高，說明相關(guān)的工作還要進一步加強。目前來看，先要解決兩方面的問題。一是社區(qū)工作者方面，要對社區(qū)工作者進行社區(qū)自治工作的指導和培訓，強化思想認識，提高組織和引導能力，明確工作任務；同時，還要對現(xiàn)有社區(qū)工作進行規(guī)范化、減量化、去行政化。目前“居站分離”是一種嘗試，讓社區(qū)居委會專心從事社區(qū)自治工作，但兩塊牌子一套班子的形式說明改革依然不到位，還需要繼續(xù)調(diào)整。二是居民方面，先要通過各類群眾喜聞樂見的活動，用公共服務、志愿精神的培育引導更多居民回歸社區(qū)，然后改革現(xiàn)有工作機制，把社區(qū)居民推向社區(qū)自治的前臺唱主角。同時還要加強指導，引導居民用合法、合理、科學的方式參與社區(qū)自治。社區(qū)居委會可以嘗試建立起依托樓院門棟長組成的居民組織和社區(qū)志愿者組織以及社區(qū)事務監(jiān)督評議機構(gòu)，并使他們在社區(qū)治理各領域發(fā)揮作用。

劉勇：基層政府轉(zhuǎn)變職能是搞好社區(qū)治理的重要基礎和前提條件。我們要科學劃分基層政府及其派出機構(gòu)與社區(qū)在基層管理服務上承擔的責任，合理設置社區(qū)公共服務機構(gòu)和服務項目，編制基層政府公共服務和自治組織協(xié)助事項目錄，建立基層政府委托自治組織事項協(xié)議制度等，為社區(qū)“減負增效”，大力精簡面向社區(qū)的任務事項、臺賬會議和評比表彰，保障社區(qū)居委會組織居民開展自治活動的必要條件；深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以居民（代表）會議為主要形式的民主決策實踐，以民主集中、科學效能為基本原則的民主管理實踐，以居務公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，等等。

付 博北京市朝陽區(qū)八里莊街道強化社區(qū)治理的主要舉措

1.“共商共治”：問需于民、問政于民問計于民，真正解決群眾的需求。

2.“1585”業(yè)主大會及業(yè)主委員會服務管理模式：組建一支專業(yè)業(yè)主大會工作指導團隊，堅持“五要五不要”的工作原則，建立了“八步工作法”和“五位一體”小區(qū)議事管理平臺。

3.社區(qū)一刻鐘服務圈：組織駐街商戶為居民上門服務。為商戶在社區(qū)里搞宣傳，商戶根據(jù)居民需求設立不同的點位提供服務。

4.建立社會組織培育基地，培育社會服務類、志愿服務類等各種協(xié)會組織。如助推“會蘭孝親敬老志愿隊”發(fā)展壯大，使之走向?qū)I(yè)化、常態(tài)化，使日常服務可持續(xù)。反哺社區(qū)志愿者，發(fā)動駐街商戶為志愿者提供優(yōu)惠，社區(qū)給予物質(zhì)獎勵，在公共事業(yè)方面享受醫(yī)療、子女入學等綠色通道。

竹立家：其次，社區(qū)還要落實好服務功能，增強居民對社區(qū)的歸屬感。作為居民自治組織，社區(qū)居委會理應成為居民自我服務的機構(gòu)，做好了就有利于社會穩(wěn)定。美國的社區(qū)建設起步較早，現(xiàn)在已經(jīng)比較成熟。我們?nèi)ッ绹鞑康莫q他州看到，盡管猶他州是一個比較窮的州，但他們的社區(qū)服務依然搞得不錯。社區(qū)會給居民提供日常生活的多種服務，并特別為困難群體提供更多服務。比如社區(qū)有專門商店為窮人提供低價食品；還有社區(qū)居民把舊衣服洗干凈后捐出來，放在社區(qū)的公共活動室，社區(qū)里的窮人可以領取。社區(qū)里的殘疾人或者老人需要看病，打一個電話，社區(qū)醫(yī)生會上門問診。我們看到，那里的老百姓雖然不見得富有，但心態(tài)都很好?？梢姡鐓^(qū)的服務搞好了，老百姓的日子就會過得非常舒心，沒有怨氣，就不容易誘發(fā)矛盾沖突。社區(qū)穩(wěn)則社會穩(wěn)，我們需要落實社區(qū)服務。

楊立新：2003年我剛到社區(qū)，之后的幾年，由于居民大面積回遷，有大量群眾信訪，社區(qū)秩序不好，居民情緒也很不好。當時我一邊處理信訪事件，一邊就想著怎么讓居民們能心平氣和地跟我們溝通。我們先聯(lián)系駐區(qū)單位、周邊企事業(yè)單位，解決回遷戶就業(yè)問題，保障基本生活。然后優(yōu)先解決“一老一小”的問題，逐步開始推出老年人1元理發(fā)服務，解決一些老人的實際困難；社區(qū)里的小學生在暑期家長沒時間管，可以送到社區(qū)來，有專人督促他們學習。就這樣，社區(qū)服務一點一點開展起來，慢慢地居民就對社區(qū)居委會有了親近感、信任感，對社區(qū)的歸屬感也增強了，有什么訴求第一時間就想到社區(qū)，過來找我們溝通。后來，我們每年在社區(qū)的廣場搞大型活動，群眾都愿意參與。從2008年到現(xiàn)在，我們社區(qū)就沒有信訪了，社區(qū)始終保持著平穩(wěn)。

付博：落實社區(qū)服務，光靠社區(qū)居委會一個組織的力量勢必難以做好，需要社會服務主體多元化。我們的社區(qū)服務，基本局限于政務服務和商業(yè)服務，缺少中間過渡環(huán)節(jié)。當前我們大力提倡志愿服務，但受制于體制、經(jīng)費等因素的制約，志愿服務也多由政府相關(guān)部門發(fā)起，由社會發(fā)起組織的志愿服務較少，很重要的原因就是我們的社會組織發(fā)育不夠成熟。從當前的情況看，搞好社區(qū)治理，離不開多樣化的社會組織充當社會潤滑劑，與政府組織、市場組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三個主要組織形態(tài)。因此，搞好社區(qū)治理，還要注重大力扶持社會組織，激發(fā)社區(qū)組織的活力。我們先要對社區(qū)服務進行認真梳理，區(qū)分開政務服務、商業(yè)服務與公共服務，可以通過政府向社會組織購買服務等方式，讓志愿者組織、非營利性社會組織承擔更多公共服務。在社區(qū)，養(yǎng)老、助殘、教育等很多服務項目是可以依托社會組織完成的，現(xiàn)在很多時候是基層政府直接做，如果把直接服務改為購買社會服務，既可以解決政府大包大攬的工作模式，又可以調(diào)動社會力量，激發(fā)社會組織的活力。社會組織不以營利為目標，但得生存下去。政府的支持與扶持，對社會組織的發(fā)展起至關(guān)重要的作用。

劉勇：我們要逐步完善社區(qū)社會組織發(fā)展扶持政策，建立社區(qū)公益創(chuàng)投機制和社區(qū)社會組織孵化基地，重點培育公益慈善類和居民服務類社區(qū)社會組織?，F(xiàn)在，南京、杭州很多地方城區(qū)政府投入資金、拿出場地來做社會組織的孵化基地，把幾十家、上百家社會公益組織納入孵化，以一年為周期，一年之后根據(jù)不同的公益項目派到社區(qū)里面去。南京市舉辦了幾屆社區(qū)暨社會公益服務項目洽談會，就像商業(yè)博覽會一樣跟社區(qū)洽談，社區(qū)有什么需求，政府有什么需要外包，社會組織能提供哪些服務，雙方很方便地對接洽談。這些做法非常好，背后是政府的支持、扶持，最后逐步探索形成“社區(qū)、社團、社工”三社聯(lián)動的局面，推動建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才隊伍為支撐的社區(qū)服務機制。

楊立新北京市東城區(qū)東花市南里社區(qū)由亂到治的主要做法

1.在社區(qū)招募“40、50”居民成立社區(qū)安全管理隊維護社區(qū)治安、社會穩(wěn)定，由物業(yè)公司發(fā)工資、警務站指導、社區(qū)居委會監(jiān)督。

2.成立社區(qū)專門服務機構(gòu)，為社區(qū)居民提供再就業(yè)服務。

3.推出老年人1元理發(fā)、學生暑期托管、家政互助、老年餐桌等社區(qū)服務。

4.組織開展社區(qū)文體活動。臘月廿三小年在社區(qū)開廟會，春季開展少數(shù)民族社區(qū)運動會等。針對外來人口開展“第二故鄉(xiāng)”活動，增強流動人口的歸屬感。

5.啟動社區(qū)問題開放空間大討論。今年圍繞社區(qū)道路整治，廣泛征求社區(qū)居民的意見和建議。開設社區(qū)微博，在微博當中請年輕人出主意。

本欄責編：顏牛

E-mail： ssbgzzs@263.net.cn