國(guó)際海上通道安全保障特點(diǎn)與中國(guó)戰(zhàn)略對(duì)策

史春林++史凱冊(cè)

黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，而保障國(guó)際海上通道安全是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。交通運(yùn)輸部原副部長(zhǎng)徐祖遠(yuǎn)也曾強(qiáng)調(diào)中國(guó)作為非軍事強(qiáng)國(guó)和海運(yùn)需求量最大的國(guó)家，在風(fēng)云變幻、突發(fā)事件頻發(fā)的世界，保持對(duì)海運(yùn)的控制力和海運(yùn)通道安全具有十分重要的戰(zhàn)略意義。交通運(yùn)輸部水運(yùn)局局長(zhǎng)宋德星強(qiáng)調(diào)“保障國(guó)際海運(yùn)通道安全的能力”是中國(guó)建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的一個(gè)基本特征。目前來(lái)往中國(guó)的船舶要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不穩(wěn)定的海灣地區(qū)以及通過(guò)馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、巴拿馬運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河等咽喉要道，海上安全形勢(shì)嚴(yán)峻：一方面面臨著地緣政治和海洋大國(guó)遏制等傳統(tǒng)安全威脅，另一方面索馬里海盜、海上恐怖等非傳統(tǒng)安全威脅日趨嚴(yán)重，海上安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。對(duì)此中國(guó)應(yīng)高度重視，根據(jù)國(guó)際海上通道安全保障的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的戰(zhàn)略對(duì)策。

國(guó)際海上通道安全保障特點(diǎn)

根據(jù)目前國(guó)際海上通道面臨的各種威脅，其安全保障具有如下特點(diǎn)：

一是強(qiáng)調(diào)全程性。美國(guó)海權(quán)論鼻祖馬漢指出：“整個(gè)航行期間，國(guó)家對(duì)船舶的保護(hù)，必須護(hù)送至盡可能遠(yuǎn)的地方。”因此加強(qiáng)海上通道安全“既要考慮始發(fā)，也要考慮到達(dá)，還要考慮中途。既要考慮點(diǎn)，也要考慮線，還要顧及面。”為此就要對(duì)航運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行安全管理，“就船舶運(yùn)輸來(lái)講，現(xiàn)代安全管理要求從裝貨、航行到卸貨以及運(yùn)輸過(guò)程中的一切活動(dòng)的各個(gè)階段，對(duì)影響運(yùn)輸安全的技術(shù)、管理和人員的因素進(jìn)行控制”。

二是強(qiáng)調(diào)全員性。海上通道安全涉及到國(guó)家各有關(guān)管理部門、航運(yùn)企業(yè)以及船舶等各類管理人員和船員，船舶安全與否取決于誰(shuí)來(lái)管理船舶和配備什么樣的船員，因此必須強(qiáng)調(diào)人在安全管理中的作用，充分調(diào)動(dòng)人的積極性，做到人人重視安全，人人參與安全，人人監(jiān)督安全，全員參加安全管理，以達(dá)到最佳安全狀態(tài)。

三是強(qiáng)調(diào)綜合性。學(xué)者陸忠偉認(rèn)為維護(hù)“海上通道安全不能僅將‘眼球盯在‘海上，還應(yīng)注意沿海、海空等各個(gè)層面，實(shí)際上是一個(gè)立體的安全概念?！备祲?mèng)孜則強(qiáng)調(diào)：“海上通道安全與陸上安全能力緊密相關(guān)，沒(méi)有陸地的有效配合，臨海國(guó)家對(duì)海上通道安全的控制是有限的。”蔡梅江也指出：“陸上的安全將為海上安全創(chuàng)造條件，而陸上的不利因素可能在海上運(yùn)輸途中發(fā)展成為重大安全隱患。要做好海上安全，我們必須考慮海上運(yùn)輸?shù)膬深^，從源頭做到防范?！币虼吮仨毑扇【C合配套措施，通過(guò)制定軍事安全政策、海事安全政策以及多邊和雙邊合作等綜合手段確保海上通道安全。

四是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性?！昂＿\(yùn)通道是由裝船碼頭、海運(yùn)航線、海運(yùn)船隊(duì)、運(yùn)輸組織、卸船碼頭和配套岸上存儲(chǔ)設(shè)施組成的有機(jī)系統(tǒng)。在供需關(guān)系穩(wěn)定的情況下，通過(guò)海運(yùn)船舶沿海上航線將貨物由供應(yīng)地碼頭運(yùn)至進(jìn)口地的岸上儲(chǔ)存設(shè)施。因此“在一個(gè)完整的海運(yùn)體系中，與海上通道連成一體的還有出?？凇⒏劭?、船隊(duì)等配套設(shè)施的建設(shè)”，這些都是海上運(yùn)輸所必須依賴的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它們相互依存，構(gòu)成了一個(gè)完整的營(yíng)運(yùn)系統(tǒng)。只有整個(gè)系統(tǒng)各環(huán)節(jié)都能正常運(yùn)行，海上通道才能真正安全。

五是強(qiáng)調(diào)復(fù)雜性。首先，海上通道種類復(fù)雜，不同的海上通道安全需采取不同的保障手段。其次，海上通道涉及對(duì)象復(fù)雜，如船籍國(guó)、所經(jīng)海域管轄國(guó)、船員所屬國(guó)、船上貨物所有權(quán)及所屬國(guó)等等。再次，影響海上通道安全因素復(fù)雜，既有傳統(tǒng)安全因素，也有非傳統(tǒng)安全因素；既有自然因素，也有人為因素；既有外部因素，也有內(nèi)部因素。最后，保障海上通道手段復(fù)雜，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、管理等各個(gè)領(lǐng)域。

六是強(qiáng)調(diào)相對(duì)性。安全標(biāo)準(zhǔn)和安全水平是隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展程度逐步提高的。從海上通道安全角度來(lái)看，“海洋的廣闊性、復(fù)雜性及地理、氣候和人為因素，即使一國(guó)擁有絕對(duì)的主控能力，這種能力表現(xiàn)在對(duì)海上的控制時(shí)也總是間隙性的。因此海上通道安全更是相對(duì)的、充滿著不確定性和不可預(yù)測(cè)性”，對(duì)此要有清醒的認(rèn)識(shí)。

七是強(qiáng)調(diào)持續(xù)性。海上安全威脅具有長(zhǎng)期性，“國(guó)家海上貿(mào)易不是一次性或幾次性的，海上通道安全必須要從長(zhǎng)久使用、持續(xù)使用上考慮”，建立保障海上通道安全的長(zhǎng)效機(jī)制。

中國(guó)保障海上通道安全的戰(zhàn)略對(duì)策

根據(jù)上述特點(diǎn)并考慮到國(guó)際與國(guó)內(nèi)、歷史與現(xiàn)實(shí)以及主客觀因素等方面的影響，中國(guó)在加強(qiáng)海上通道安全保障能力建設(shè)方面應(yīng)注意“十結(jié)合”：

第一，要注意安全生產(chǎn)與國(guó)家安全相結(jié)合。一方面要著眼于海上運(yùn)輸?shù)陌踩a(chǎn)，通過(guò)有關(guān)主管部門和航運(yùn)企業(yè)等方面的有效管理，盡量減少海損事故，特別是防止重大海難的發(fā)生，確保人命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全。另一方面近年來(lái)海上國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，對(duì)世界海洋的安全與穩(wěn)定提出了更高的要求。另外，海上恐怖主義、海盜、地區(qū)沖突和動(dòng)蕩等各種因素對(duì)海上通道安全的威脅也越來(lái)越嚴(yán)重，海上安全在國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位和作用日益上升。面對(duì)著國(guó)際海洋秩序及其斗爭(zhēng)方式和手段的深刻變革，對(duì)海上通道安全的認(rèn)識(shí)也應(yīng)不斷提高，把它提到國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度?！耙粋€(gè)國(guó)家要真正維護(hù)國(guó)家的安全，絕不能僅僅著眼于主權(quán)管轄范圍內(nèi)的領(lǐng)土、領(lǐng)?；蝾I(lǐng)空，而應(yīng)放眼于海上通道、能源供應(yīng)線和公海航行的安全?！币虼恕昂Ｉ习踩ǖ缹儆趪?guó)家安全范疇，與國(guó)家利益緊密聯(lián)系在一起，是國(guó)家安全及發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分。對(duì)于依賴海上通道的國(guó)家，確保（單方或多方）海上通道的安全應(yīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的外部空間與依托。”

第二，要注意安全與發(fā)展相結(jié)合?！瓣P(guān)于‘適航船舶的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題歷來(lái)是發(fā)達(dá)國(guó)家與不發(fā)達(dá)國(guó)家為本國(guó)爭(zhēng)取利益的焦點(diǎn)問(wèn)題?！币虼艘环矫嬷袊?guó)船隊(duì)是在經(jīng)濟(jì)全球化、航運(yùn)國(guó)際化的大形勢(shì)下從事國(guó)際海洋運(yùn)輸?shù)?，要提高?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力就得按國(guó)際“游戲規(guī)則”行事，船舶技術(shù)狀況、海員素質(zhì)、船舶安全管理等方面就必須符合國(guó)際海事組織設(shè)立的安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際安全公約的規(guī)定，與國(guó)際接軌。但另一方面考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，海上通道安全保障要樹(shù)立和堅(jiān)持科學(xué)的安全發(fā)展觀，弄清楚“安全了才能更好地發(fā)展，發(fā)展了才能更加安全”的辯證關(guān)系，應(yīng)隨著生產(chǎn)力發(fā)展和技術(shù)水平的逐步提高，與時(shí)俱進(jìn)地逐步提高安全要求和安全水平，使安全水平與發(fā)展水平相互促進(jìn)、共同提高，即“以安全保障發(fā)展，以安全促進(jìn)發(fā)展，而不讓危險(xiǎn)阻礙發(fā)展，不讓事故影響發(fā)展，盡可能減少發(fā)展中的人命損失，盡可能降低生產(chǎn)中的安全成本。”

第三，要注意點(diǎn)與線安全保障相結(jié)合。海上通道漫長(zhǎng)，要想在安全方面進(jìn)行全面保障可以說(shuō)困難重重，難以顧全或者說(shuō)根本做不到。因此為避免力量分散，必須突出重點(diǎn)，抓住咽喉要道的安全保障問(wèn)題。不過(guò)在咽喉要道上采取行動(dòng)須小心謹(jǐn)慎，特別是有關(guān)的軍事行動(dòng)，這是因?yàn)椤昂Ｉ蠎?zhàn)略通道多處于戰(zhàn)略航線上的要道和咽喉之處，在此海域的任何一個(gè)軍事行動(dòng)都可能會(huì)觸及到一些國(guó)家和地區(qū)的‘戰(zhàn)略神經(jīng)，引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。”當(dāng)然緊抓海上戰(zhàn)略通道安全保障問(wèn)題，也不能忽略其他海域的安全問(wèn)題，“海上通道安全，涉及面廣，其范圍必然要超越純粹的‘通道概念，尤其應(yīng)考慮到各種船只的活動(dòng)區(qū)域如出入港、其他非固定航線、航線外的廣大水域等?！?/p>

第四，要注意近海通道與遠(yuǎn)洋通道安全保障相結(jié)合?！按罅繑?shù)據(jù)表明，離岸10海里左右的海域最易發(fā)生海事，原因除了由于航道條件不好及絕大部分的淺灘、暗礁、沉船等礙航物都分布在沿海區(qū)域，造成船舶操縱困難發(fā)生事故外，另一個(gè)重要的原因是沿岸海域船舶通航密度大，船舶發(fā)生碰撞事故的機(jī)率增大?！币虼耸紫纫Ｕ辖Ｍǖ腊踩@是保障遠(yuǎn)洋通道安全的一個(gè)重要組成部分，也是保障遠(yuǎn)洋通道安全的一個(gè)必要前提。

第五，要注意總結(jié)歷史寶貴經(jīng)驗(yàn)和吸收外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。一方面新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)高度重視海上通道安全問(wèn)題，并采取許多保障措施，從建國(guó)初期沖破以美國(guó)為首的西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)新中國(guó)的海上封鎖與禁運(yùn)到目前中國(guó)海軍護(hù)航防范和打擊海盜等都留下許多寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)總結(jié)作為今后提高海上通道安全保障能力的借鑒。另一方面還應(yīng)不斷學(xué)習(xí)和吸收西方發(fā)達(dá)海洋國(guó)家在保障海上通道安全方面的有益經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我所用，豐富中國(guó)海上通道安全保障的戰(zhàn)略思想。

第六，要注意直接手段和間接手段相結(jié)合。實(shí)際上維護(hù)海上通道安全的手段和方式多種多樣，既可以采用直接手段，也可以采用間接手段。如為了保障印度洋航道安全，直接手段可派海軍艦艇編隊(duì)赴亞丁灣進(jìn)行護(hù)航，防范和打擊海盜。間接手段可尋找替代馬六甲海峽的其他通道，開(kāi)拓從中國(guó)大西南到印度洋的入?？诘龋@些都可降低海上通道面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

第七，要注意硬實(shí)力與軟實(shí)力建設(shè)相結(jié)合。硬實(shí)力一般來(lái)說(shuō)是有形的、物化的和可量化的，如港口、船舶、海軍力量等。軟實(shí)力一般來(lái)說(shuō)是無(wú)形的、不可物化和不可量化的，如航運(yùn)安全文化、科技、法規(guī)、管理等?！坝矊?shí)力是軟實(shí)力的有形載體，而軟實(shí)力則是硬實(shí)力的無(wú)形延伸。”兩者相互促進(jìn)，相得益彰，因此應(yīng)把兩者整合起來(lái)形成“巧實(shí)力”，從而在海上通道安全保障中發(fā)揮最大作用。

第八，要注意治標(biāo)與治本相結(jié)合。比如拿防范和打擊海盜問(wèn)題來(lái)說(shuō)，派海軍護(hù)航只是一種暫時(shí)舉措，并不能從根本上解決問(wèn)題，海盜行為的發(fā)生和綿延不絕具有復(fù)雜的原因，需要從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、法律等多個(gè)領(lǐng)域采取措施，多管齊下，綜合治理，才能收到實(shí)效。不鏟除產(chǎn)生海盜的根源，是沒(méi)有可能最終消滅海盜現(xiàn)象的。再比如防范和打擊海上恐怖主義也是如此，“海上恐怖主義的防治是一個(gè)綜合問(wèn)題，它既涉及法律機(jī)制的變革，又涉及經(jīng)濟(jì)合理性的考量；既需要各國(guó)加強(qiáng)政治上的合作，又涉及相關(guān)技術(shù)的革新。只有對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行綜合考慮，才能建立科學(xué)的海運(yùn)安全制度，以有效地保障海運(yùn)的安全。”

第九，要注意長(zhǎng)效機(jī)制與應(yīng)急機(jī)制相結(jié)合。安全是永恒的主題，因?yàn)槲ｋU(xiǎn)是永遠(yuǎn)存在的，因此必須注意海上通道安全保障和風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，安全問(wèn)題必須始終高度重視，常抓不懈。而另一方面威脅海上通道安全的因素特別是非傳統(tǒng)安全因素的出現(xiàn)又常常具有突發(fā)性，要求具有快捷的組織反應(yīng)和健全的救援體系，因此還必須抓好應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，做好應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的預(yù)案，特別是要完善反海盜應(yīng)急機(jī)制和海上溢油應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)搜救物資儲(chǔ)備，并通過(guò)演習(xí)熟悉應(yīng)急程序和步驟，不斷改進(jìn)和完善預(yù)案，以達(dá)到實(shí)戰(zhàn)的目的。

第十，要注意近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合。由于海上通道安全所面臨的威脅既有現(xiàn)實(shí)直接威脅，也有潛在安全隱患，因此確保海上通道安全要把近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，首先要保障中國(guó)所直接面對(duì)的太平洋海上通道的安全，特別是要沖破美國(guó)及其盟國(guó)對(duì)中國(guó)的島鏈封鎖，全面打通中國(guó)的出海通道。在此基礎(chǔ)上，隨著中國(guó)利用印度洋海上通道的增加，中國(guó)應(yīng)從傳統(tǒng)的太平洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向?qū)嵤皟裳髴?zhàn)略”，大力加強(qiáng)印度洋海上通道的安全保障?！懊鎸?duì)著被西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已擠壓的戰(zhàn)略空間和海上通道受制于人的不利局面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)大膽地提出拓展太平洋通道、辟建印度洋通道的兩洋出海戰(zhàn)略構(gòu)想?！倍译S著全球變暖，在未來(lái)北極航道有可能全年全線貫通，中國(guó)應(yīng)未雨綢繆，全面做好開(kāi)辟和利用北極航道的各種準(zhǔn)備工作，以便在這條世界經(jīng)濟(jì)新走廊上能占有一席之地，掌握全球貿(mào)易的主動(dòng)權(quán)。

“長(zhǎng)風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)，直掛云帆濟(jì)滄?！薄Ｎ覀兿嘈?，通過(guò)各方面的努力，中國(guó)海上通道的安全保障能力一定會(huì)不斷地提高，為中國(guó)從航運(yùn)大國(guó)向航運(yùn)強(qiáng)國(guó)順利轉(zhuǎn)變保駕護(hù)航！

（基金項(xiàng)目：2013年度國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)北極航線戰(zhàn)略與海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)研究（13&ZD170）”；2013年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“世界主要海洋國(guó)家涉海管理體制及海上執(zhí)法力量建設(shè)研究（13JZDH040）”； 2012年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)與鄰國(guó)海洋權(quán)益爭(zhēng)端問(wèn)題的國(guó)際法理研究（12JZDH048）”；2013年度遼寧省社科規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“東北亞海權(quán)問(wèn)題研究（L13AGJ001）”。）

（作者單位：大連海事大學(xué)）