城市災害管理的核心環(huán)節(jié)及防災救援的實施路徑

羅奇峰等

導讀：隨著城市的快速發(fā)展和經(jīng)濟增長，城市災害風險也更加集中、潛在破壞力更大。為減輕自然災害對城市所造成的損失，降低災害風險，必須加強城市災害管理。城市災害管理需抓住意識、管理、技術和演練四要素，從提高意識、落實管理、技術保障和培訓演練四個環(huán)節(jié)入手，并注意城市災害救援實施過程中的“五支隊伍”建設。

前言

人類社會的發(fā)展史，也是人類與自然災害不斷搏斗的歷史，即使是在科學技術日益發(fā)達的今日，人類的生存也依然受到自然災害威脅，國民財富因此大量流失。我國是一個災害多發(fā)的國家，1989～2009年年均直接經(jīng)濟損失2289億元，[1]并且上升趨勢明顯，即使在考慮通貨膨脹因素之后，災害所造成經(jīng)濟損失的增速也是令人吃驚的，更何況自然災害還會奪去成千上萬人的生命。2000至2012年我國因自然災害共造成超過12萬人死亡或失蹤，[2]其中還有3次死亡千人以上的重特大自然災害，四川汶川8.0級地震，青海玉樹7.1級地震及甘肅舟曲特大山洪泥石流災害，它們嚴重影響了人民生命財產(chǎn)安全，對災區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重阻礙。

城市，是一個地區(qū)的政治經(jīng)濟文化中心。隨著經(jīng)濟的高速增長和城市化程度的不斷提高，城市人口、建筑與交通高度密集，特大自然災害對城市造成的破壞將變得更為嚴重，這對城市綜合管理和突發(fā)事件應對帶來了巨大挑戰(zhàn)。城市災害不僅造成了重大人員傷亡和嚴重經(jīng)濟損失，還對生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害，影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。嚴重情況下會導致社會結構失衡，造成社會生產(chǎn)的停頓乃至中斷，與其他社會矛盾交織在一起，影響社會穩(wěn)定，甚至國家安全，對國家形象造成危害，影響對外交流。因此城市正日益成為防御自然災害、維護公共安全的重點和中心。

自然災害雖然常常來勢兇猛，讓我們猝不及防，但我們在災害面前并非碌碌無為。加強城市災害管理，自然災害對城市所造成的損失就能大為減輕。城市災害管理有四個要素：意識、管理、技術和演練。為提升城市災害管理水平，要從提高意識、落實管理、技術保障和演練四個環(huán)節(jié)入手，[3]城市防災救災還需注意“五支隊伍”建設。

一、增強災害意識

增強災害意識，是要認識到地震、洪水、臺風、干旱等自然災害都是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然現(xiàn)象，即使是人為事故導致的突發(fā)事件也難以根本杜絕。人類的生命和財產(chǎn)安全無時無刻不受到各類突發(fā)災難的威脅，因此只有樹立正確的災害意識才能從容應對災害性事件，最大程度地減輕災害損失。

增強災害意識，還必須了解自然災害的主要特性，如爆發(fā)的突然性，發(fā)生的重復性，破壞的嚴重性，災害的連鎖性，處置的緊迫性，影響的長期性，危險的可預見性和危害可評估性。災害的降臨往往突如其來，但是許多災害可以被預見，或者可以依據(jù)其重復性，通過歷史災情統(tǒng)計來評判其潛在風險。許多自然災害，尤其是強度大的自然災害發(fā)生后，常常會引發(fā)一系列次生災害，例如地震、滑坡、堰塞湖連鎖發(fā)生形成的災害鏈，而且這些次生災害可能會在災后持續(xù)很長一段時間。了解了自然災害的這些特性，便可以有針對性地在災前、災中、災后采取切實有效的管理措施加以應對。

盡管自然災害不可避免，但是人類在自然災害面前并非束手無策，人們可以通過各種防災措施對災害進行設防，如興修水利工程以防治水災、旱災，進行抗震設計以抵抗地震等等。但設防是有一定標準的，它既與經(jīng)濟水平相適應，也由不同自然災害的特點決定，無論是城市中的基礎設施還是一般建筑都不宜過度設防。應對不同災害應有不同的設防水準，如修筑防洪堤，一般城市防洪標準重現(xiàn)期為10～20年一遇，特別重要城市則大于100年，而一般民用建筑地震設防，則定在接近500年一遇，重大工程與重要建筑、生命線工程則定在千余年一遇，核電站的抗震設防標準則更高。這是因為一旦大地震發(fā)生會對建筑造成結構性破壞，如果設防水準過低，對城市的危害將是毀滅性的；而洪水造成的災害則是短時、局部、易恢復的，如果對洪水采用過高的設防標準，堤壩需筑得很高，不僅人力財力投入巨大，而且會對資源生態(tài)造成破壞，這種對策顯然不可行。所以，自古以來，我們的先人對洪澇多采取以疏導為主的防災策略，而不是一味地堵。

由于對災害的設防有一定標準，因此災害如果超出設防標準，就會產(chǎn)生一定的人員傷亡和財產(chǎn)損失，無論社會還是個人對此都要有心理承受能力。對災害的設防是有限的，但大災來臨，我們是否只能坐以待斃？答案是否定的。災害一旦發(fā)生，我們可以采取有針對性的措施，積極開展搶險救災活動，盡快援救受災群眾，盡可能降低災害造成的損失，例如汶川地震、雅安地震震后的抗震救災就非?？焖?、有效。

增強災害意識，需要對所在城市的災害環(huán)境有足夠認識，了解我們可能面臨的災種，把握這些災種的分布、發(fā)生、發(fā)展、致災規(guī)律和防災、救災特點，為災害管理、推廣防災減災技術、進行培訓演練打下基礎。而且，要認識到，我們一旦選擇了居住地，選擇了一種生活、工作、旅行的方式，也就選擇了它可能帶來的潛在風險，政府、部門、單位、個人對可能面臨的風險都要有足夠的認識和應對準備，突發(fā)事件一旦發(fā)生，要敢于面對，采取正確手段應對。有沒有這一災害意識，結果是兩樣的。日本處在地震多發(fā)環(huán)境，歷史上飽受地震災害之苦，他們在建設中除了采取抗震措施、注意避震演練之外，還注意到地震預報的重要性，集中力量在全國建設地震烈度速報和地震預警系統(tǒng)，[3]它們在近幾年發(fā)生的大震中發(fā)揮了重要作用。我國福建、四川等地也在做這方面的研究與布點，在抗震救災中也初見成效。

二、加強災害管理

災害性事件是可以進行人工干預，即對其進行管理的。災害性事件的管理包括：1.制度管理：如建立法制化的應急管理體系，加強安全制度建設，制定和落實防災設計規(guī)范、抗震防災規(guī)劃、和綜合防災規(guī)劃等。2.人員管理：應急管理班子、處置隊伍和專家隊伍的建設等。3.后勤保障和物資、器械管理：保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給，提高自然災害應急響應能力，增強救災時效性。4.災害保險管理：發(fā)揮商業(yè)保險作為一種市場化的風險轉(zhuǎn)移機制對災害損失的補償能力，提高社會防災防損能力。5.災害信息管理：災害信息系統(tǒng)不僅包括信息接收發(fā)送，災害信息處理，還包括預案研究分析，防災救災資源管理和咨詢服務。

天然氣、供電、給排水、交通等基礎設施系統(tǒng)，它們是關乎城市正常運轉(zhuǎn)的“動脈”，在學術界被稱為生命線系統(tǒng)。如北京、上海這樣的特大城市，由于復雜的環(huán)境和歷史變遷等原因，給生命線系統(tǒng)管理帶來了巨大挑戰(zhàn)，一些情況嚴重的地區(qū)甚至“逢雨必澇”，連年出現(xiàn)“看?！爆F(xiàn)象。2012年7月21日，北京遭遇新中國成立以來最強暴雨及洪澇災害，暴雨致使城市路網(wǎng)系統(tǒng)嚴重積水，城市交通幾乎癱瘓。這場突如其來的災難，暴露出了路網(wǎng)及其排水能力設計的缺陷。依據(jù)2011年版GB50014-2006《室外排水設計規(guī)范》規(guī)定，雨水管渠設計重現(xiàn)期應采用1～3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)，應采用3～5年，特別重要地區(qū)可采用10年或以上。[4]北京城區(qū)在骨干路網(wǎng)上設有諸多下沉式立交橋，這些也是積水最嚴重的地方，其設計排水能力大部分為2～3年一遇，即能夠抵御40～45 mm/h的降雨，[5]這對于北京7·21暴雨近215 mm平均降雨量是遠遠不夠的。2013年9月13日16時44分上海發(fā)布暴雨紅色預警信號，由于正逢交通高峰時段，給地面和地下交通帶來了嚴重影響，但得益于及時的災情預警和有效的災害響應措施，截至當晚10時許，各積水路段積水基本排除，這場罕見的暴雨未對上海造成巨大的損失，不能不說是一次成功的災害應急處置，也從中可見災害管理的重要性。

國外也是這樣，2012年10月，熱帶風暴桑迪帶來的洪水涌入美國紐約市的5個區(qū)，涌進一些地鐵站、地下停車庫，汽車被淹沒；最嚴重時，或因變電設施被破壞，或因為保護地下設備，有意切斷部分地區(qū)的電力供應，許多地區(qū)的高樓大廈和居民住宅陷入黑暗，超過30萬人受斷電影響。據(jù)香港文匯網(wǎng)訊報道，桑迪已演變成為紐約市歷史上最嚴重的風暴之一。2011年日本3·11近海9級大地震引發(fā)的海嘯，沖垮了許多在地震中幸存的房屋建筑，并引發(fā)福島第一核電廠核泄漏嚴重次生災害。

因為影響因素繁多，城市生命線系統(tǒng)的管道、線路、建筑物的設防標準不可能全面提高，但如能針對災情中暴露的問題，改善關鍵節(jié)點的設防效能，則可以提高整個系統(tǒng)的可靠性。如北京可以提高骨干路網(wǎng)下立交的排水能力；上海需要加快一些老城廂的舊城改造；紐約需提高變電站、所的抗洪能力；核電站則要采用三代設計中已經(jīng)改進的冷卻水儲存方式。注重這些關鍵節(jié)點、地區(qū)的改善，可以提高整個系統(tǒng)的抵抗災害的能力，使局部的、節(jié)點的災害管理，影響全局，起到事半功倍的作用。

三、推廣防災技術

防災技術的不斷提高和推廣對科學預防災害事件和有效應對突發(fā)事件起著至關重要的作用。它包括各種災害的監(jiān)測技術，預測預報預警技術，安全設防技術，應急處置技術，轉(zhuǎn)移與安置技術，以及恢復與重建技術等。[6]這些技術中各種大中小型設備與操作技術必不可少，如抗震救援活動中的生命探測儀，能探知廢墟下是否有生命跡象，提高救援活動效率；小型凈水設備，能保證災后群眾飲用水安全。此外信息和媒體技術也越來越多地被應用于防災減災。快速地搜集災情數(shù)據(jù)，及時地對外發(fā)布災情信息都依靠這些信息媒體技術，視頻攝像則在災情監(jiān)控和反恐活動中發(fā)揮著重要作用。

防災救災技術除了這些技術設備之外，也有一些不需要設備的小竅門，如“避震金三角”，就是人們在地震災害中總結出來的避震經(jīng)驗。防災設計更需要遵循規(guī)范，落實防災技術規(guī)定，如抗震設計規(guī)范中關于多層磚房需要布置圈梁、構造柱的結構措施，在新建建筑中得到很好執(zhí)行。從蘆山地震中可以看出，依照抗震設計規(guī)范建設的多層磚房沒有出現(xiàn)大量倒塌，達到“小震不壞，中震可修，大震不倒”的設計要求，很好地保護了人民生命財產(chǎn)安全；距離震中只有十幾公里的蘆山人民醫(yī)院綜合樓由于裝有隔震支座，在7級蘆山地震中完好無損，被稱之為“樓堅強”。此外，衛(wèi)星遙感技術、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術、無人機技術、計算機仿真技術對科學制定防災規(guī)劃，快速準確評定災情、指導搶險救災工作、研究災害形成機理等方面都有積極的推動作用。

有時只需采取簡單技術和恰當?shù)膽贝胧?，就可預防事故發(fā)生。世博會試運行和開始運行期間，熱門館參觀人員很多，等候時間很久，出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。世博會運營指揮中心發(fā)現(xiàn)問題，及時在排隊區(qū)建立了等候棚，采取硬隔離手段將排隊觀眾分成條形等候隊伍，等候棚上設雨棚和吹風、噴水霧設施，下設硬隔離欄桿和條凳。簡單的舉措，起到防曬、防高溫、防雨、防擠壓、防疲勞、防牢騷作用。如此大規(guī)模的世博會，幾千萬的參觀人次，沒有發(fā)生大的擁擠事故，贏得多方贊譽，小小的隔離措施功不可沒。

四、重視培訓演練

進行防災、減災、救災培訓演練，是防災減災的一個重要環(huán)節(jié)。其目的是增強災害意識，學會防災減災與救災的技能，積累實戰(zhàn)經(jīng)驗，同時測試應急設施有效性以及救援人員能力，及時發(fā)現(xiàn)問題、改進問題。重視群眾防災演練，提升群眾避險意識，特別是加強對中小學生的防災教育，在關鍵時刻，可提高群眾的逃生機會。

城市人口密度大，一些公共場合常常人群擁擠，特別是在地鐵這樣空間相對狹小封閉而又人員聚集的公共區(qū)域里，一旦發(fā)生火災、水災、恐怖襲擊等突發(fā)事件，疏散難度大，再加之人員心理恐慌，容易發(fā)生踩傷和擠傷。2014年3月4日10時48分許，廣州地鐵五號線列車上兩名少年玩弄一瓶“防狼噴霧劑”釋放出刺激氣味，車上乘客在疏散過程中發(fā)生擠碰，導致4人受傷。這場事故一方面反映了部分民眾安全意識淡薄，攜帶違禁品乘坐地鐵，另一方面也反映了公眾缺乏應對突發(fā)事件的必要知識和經(jīng)驗，心理恐慌度高。上海的地下空間發(fā)展十分迅速，如今軌道交通日均客運量700萬人次左右，所以必須注重對工作人員和普通民眾的防災知識教育和應急培訓演練，提防此類事故的發(fā)生。

培訓演練針對不同人群有不同的要求，對專業(yè)隊伍而言，要求進行多種科目的演練，學習多種器械性能，掌握多種救援技術，學會在各種復雜條件下開展救援活動。對一般群眾而言，要通過培訓和演練了解更多的災害知識，學會避難逃生方法，養(yǎng)成好的防災、避難習慣。這樣，一旦遇到突發(fā)事件，群眾不會過于慌張，可以有序撤離危險環(huán)境，安全到達避難場所。對中小學生尤其要加強這方面的輔導。無論是2008年汶川地震還是2013年雅安地震，都有一些位于災區(qū)的中小學，由于平時注意對學生進行避震演習，在地震發(fā)生后，師生能夠快速有序撤離，做到零傷亡。

五、防災救援要注意建設“五支隊伍”

救援隊伍建設始終是地震等災害應急救援工作的有力保障，它對于減少災害損失，提高城市應對自然災害等突發(fā)事件的能力具有極其重要的作用。根據(jù)抗震救災中得到的經(jīng)驗，要增強救災力量，須注意建設“五支隊伍”：

第一支隊伍是專業(yè)搶險救援隊，它包括國家和各省、直轄市的專業(yè)搶險救援隊或特勤支隊，他們配備的設備齊全、訓練有素，是重大搶險救援活動的突擊隊、攻堅隊；對他們要注意不斷更新設備，進行有針對性的培訓演練，要積極參加救援實踐活動，提高戰(zhàn)斗力。

第二支隊伍是人民解放軍和武警部隊，在重大搶險救災活動中他們往往是主力軍；在平時要對他們進行一定的搶險防災技能方面的培訓，還要注意增強他們的自我保護意識，掌握自我保護技能，以更好發(fā)揮救災骨干作用。

第三支隊伍是專業(yè)救援隊，如醫(yī)療、通訊、水電氣等專業(yè)的救援隊伍。特別需要注意在配備大型建筑機械的建筑公司組織專業(yè)搶險救援隊伍，他們在嚴重倒塌房屋中進行救援和清理廢墟、道路搶通和保通中起到別的隊伍無法取代的作用；平時也要注意對他們進行有關防災救災專業(yè)培訓。

第四支隊伍是有專業(yè)知識的志愿者隊伍，包括具有醫(yī)療、心理咨詢、土木工程等專業(yè)技能的志愿者，他們在災區(qū)安置和恢復重建中非常需要。日本在這方面有些可取經(jīng)驗，他們在土木工程師中培訓了一批建筑震后評估志愿者，考核合格后獲得證書和紅馬甲，地震發(fā)生后，這批紅馬甲志愿者到現(xiàn)場對房屋進行鑒定，根據(jù)不同破壞程度，貼上統(tǒng)一印制的不同顏色的紙條，紙條標有危險或可居住的字樣。救災實踐也說明，大災之后，需要大量心理咨詢師為受災群眾做心理疏導，而具備這方面知識的專業(yè)人員，也需要做防災知識方面的培訓，甚至包括如何對不同受災群眾進行心理疏導的培訓。

第五支隊伍是一般志愿者隊伍，這支隊伍，目前大多缺乏組織和培訓，只有經(jīng)過適當培訓，并通過志愿者組織開展活動，才能更好發(fā)揮志愿者隊伍的作用。

如果一座城市、一個地區(qū)，能注意建設這五支隊伍，那在遇到大災時，就能拉出幾支訓練有素、裝備相對精良的隊伍，保證救援工作的順利進行。五支隊伍建設中，專業(yè)搶險救援隊、人民解放軍和武警部隊是部隊編制，主要由部隊培訓，地方政府予以配合；其他三支隊伍的建設，要引起地方政府足夠重視，要像組織預備役軍隊一樣，由相關部門和協(xié)會組織和培訓這三支隊伍，做到災時招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。

六、結語

經(jīng)濟的發(fā)展、城市的快速進步，并沒有使城市災害風險降低，相反城市災害風險更集中、潛在破壞力更大，一旦災害發(fā)生，面臨的損失也更大，因此，城市管理正面臨著更加嚴峻的考驗。

為加強城市災害管理，必須抓住防災四要素，增強災害意識，加強災害管理，推廣防災救災技術，重視培訓演練。災害管理需從制度管理、人員管理、后勤保障和物資及器械管理、災害保險管理、災害信息管理五方面入手綜合進行。此外城市災害管理還須重視防災的“五支隊伍”建設。

本文強調(diào)的災害管理四要素，也適用于除自然災害以外的事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等突發(fā)事件的應急管理。城市災害管理是維護城市公共安全的重要手段，也是維護人民生命財產(chǎn)安全的重要保障，因此在社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，需注重城市災害管理，保障城市建設與運行安全，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

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責任編輯：張 煒