“老年友好型”城市的宜居空間與建構(gòu)邏輯

導(dǎo)讀：老齡化時(shí)代考驗(yàn)著國(guó)家治理與社會(huì)治理的智慧和能力。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略期，需要密切關(guān)注城市老年群體的生存與生活環(huán)境，確立一種“老年友好型”宜居環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，要讓老人在城市中住得下、活得好、過(guò)得有尊嚴(yán)。這就要求新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃積極進(jìn)行制度與政策創(chuàng)新，明確法制，制定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作流程，以此不斷推動(dòng)“老年友好型”城市建設(shè)，走以人為本的質(zhì)量導(dǎo)向型新型城鎮(zhèn)化之路。

中國(guó)已經(jīng)越來(lái)越老。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)老齡化人口已達(dá)2.02億人。這一人口比重，幾乎是日本人口的總和。我國(guó)老齡化人口數(shù)量將以每年1000萬(wàn)的規(guī)模遞增，未來(lái)20年還將翻一番，突破4億人。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，如此規(guī)模龐大的中國(guó)老年人口，在居住、生活、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)層面，如何安享自己的晚年，這既是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。中國(guó)一邊在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一邊在迎接一個(gè)加速發(fā)展的老齡社會(huì)，這迫切需要從新型城鎮(zhèn)化破局，全面對(duì)接老齡化的需求。通過(guò)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度性安排，建設(shè)一個(gè)宜居、宜養(yǎng)的城市人居環(huán)境，成為當(dāng)下中國(guó)不可回避的一個(gè)嚴(yán)肅議題。

一、國(guó)外的老年友好型社會(huì)概念提出

世界各國(guó)都陸續(xù)進(jìn)入老齡化國(guó)家。日本、芬蘭、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、西班牙、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家早在上世紀(jì)九十年代末便開始“老化”。中國(guó)更是未富先老，提前“老化”。自2005年世界衛(wèi)生組織提出age-friendly communities概念后，國(guó)外對(duì)“老年友好型社區(qū)/城市/社會(huì)”的建設(shè)理念全面植入各自城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市治理過(guò)程。

廣義的老年友好型社區(qū)包括農(nóng)村地區(qū)、非城市地區(qū)、退休社區(qū)、工作場(chǎng)所或組織，甚至是一些有共同興趣愛好但并沒有共同地理特征的虛擬社區(qū)。[1]世界衛(wèi)生組織對(duì)概念的定義被廣泛認(rèn)可，即老年友好型社會(huì)是能促進(jìn)積極老齡化的、對(duì)城市環(huán)境具有可獲得性的社會(huì)。各國(guó)都認(rèn)同需要在一個(gè)熟悉的環(huán)境下養(yǎng)老，但對(duì)環(huán)境類型表述稍顯差別：英國(guó)更多傾向于使用lifetime neighbourhood，美國(guó)更傾向于使用livable community，還有國(guó)家多用elder-friendly或age-friendly等。

國(guó)外對(duì)影響老年友好型社會(huì)建立的因素均從宜居環(huán)境方面考慮，將宜居環(huán)境分為物理環(huán)境和社會(huì)環(huán)境（physical and social environment），同時(shí)多數(shù)模式更多關(guān)注物理環(huán)境而非社會(huì)環(huán)境。[2]物理環(huán)境主要涉及戶外空間、建筑、住宅設(shè)計(jì)等方面，強(qiáng)調(diào)一種身體的活動(dòng)性和生活的幸福狀態(tài)。社會(huì)環(huán)境則包括社區(qū)的安全性、社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)、健康照顧服務(wù)、公共交通系統(tǒng)和相關(guān)老年商品的提供，強(qiáng)調(diào)的是一種老年群體的生活質(zhì)量和安全品質(zhì)。[3]各國(guó)對(duì)老年社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的各有側(cè)重：對(duì)老年友好型社會(huì)的理解更強(qiáng)調(diào)老年人的基本需要、積極化健康和幸福的狀態(tài)，同時(shí)包括殘障老人自理性的最大化，認(rèn)為建立退休社區(qū)有助于建立老年友好型社會(huì)，對(duì)物理環(huán)境中的住宅、外部空間、建筑和社會(huì)環(huán)境中的社會(huì)參與、公眾參與、賦權(quán)進(jìn)行具體闡述和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。[4]通過(guò)對(duì)老年人口提供物理環(huán)境和社會(huì)環(huán)境方面的支持，強(qiáng)調(diào)建設(shè)老年友好型社會(huì)對(duì)促進(jìn)老年群體在排除障礙和社會(huì)融入中扮演著巨大推力。[5]國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，老年群體不僅要從社區(qū)中受益，更要真正參與并實(shí)現(xiàn)自我表達(dá)心聲和需求。[6]可以看出，國(guó)外關(guān)于老年友好型社會(huì)的建設(shè)，特別重視空間建設(shè)與社會(huì)建設(shè)兩個(gè)層面，重視高層和基層交叉合作管理方式，其廣泛的基層合作包括服務(wù)提供者——志愿組織和公民等，從行為到精神層面為老年人口提供最大限度的支持。

二、中國(guó)城市環(huán)境的“老年不宜癥狀”

國(guó)家已老，城市卻年輕。中國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)、從工業(yè)社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的時(shí)期，同時(shí)也是從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向城市社會(huì)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的時(shí)期。在這樣一個(gè)加速社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代，中國(guó)又迎來(lái)了老齡社會(huì)。未富先老，已經(jīng)成為客觀現(xiàn)實(shí)。特別在公共資源投入比較多、城市化加快發(fā)展的各大城市，應(yīng)對(duì)快速老齡化的城市養(yǎng)老環(huán)境建設(shè)，還處于典型的初級(jí)階段。目前中國(guó)已經(jīng)有多個(gè)大城市進(jìn)入了老齡化社會(huì)。截至2013年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人共計(jì)387.62萬(wàn)人，占全市戶籍人口27.1%，老齡化程度進(jìn)一步提高，并且上海已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化發(fā)展階段。2013年北京市的老齡化率也超過(guò)20%，廣州老齡化率已經(jīng)超過(guò)16%，南京老齡化率超過(guò)15%，2013年全國(guó)平均老齡化率達(dá)到14.8%。在加速老齡化的近30年，也是中國(guó)城市化快速發(fā)展的30年。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城市增長(zhǎng)以新建開發(fā)區(qū)、舊城改造、郊區(qū)新城建設(shè)為主要空間落點(diǎn)。過(guò)去20年，中國(guó)的城市化率每年平均超過(guò)1%點(diǎn)的增長(zhǎng)速度。同一時(shí)期，中國(guó)城市的建成區(qū)面積增長(zhǎng)迅速。從1990年到2000年，中國(guó)城市的建成區(qū)面積從1.22萬(wàn)平方公里增長(zhǎng)到2.18萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)78.3%；到2010年，這個(gè)數(shù)字達(dá)到4.05萬(wàn)平方公里，又增長(zhǎng)85.5%。從倍數(shù)來(lái)講，2010年是1990年的兩倍以上。城市在快速變遷中，越來(lái)越“年輕化”?？梢?，一邊是快速的城市人口老齡化，一邊是快速的城市空間“年輕化”。

中國(guó)城市到處都體現(xiàn)出“老年不宜癥狀”。城市空間增長(zhǎng)的年輕化，大多并沒有關(guān)注人口“老齡化”。特別在“汽車社會(huì)”城市設(shè)計(jì)理念主導(dǎo)下，道路的設(shè)計(jì)、服務(wù)設(shè)施的安排往往都是“以車為本”地開展規(guī)劃建設(shè)。[7]為了保證機(jī)動(dòng)車道的通行效率，很多大城市道路設(shè)計(jì)為六車道、八車道，甚至十車道，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人行空間的尺度，更遑論按照老年群體的步行尺度來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí)，寬闊的路面、半封閉的隔離欄和極為短暫的綠燈通行時(shí)間，使老人、兒童、孕婦、殘疾人等弱勢(shì)群體通行極為不便，常常小步快跑也無(wú)法趕得及，也因而經(jīng)常造成交通事故。還有，大量的地鐵地下通道，因沒有供老人扶手的設(shè)計(jì)，一些老齡人在上下長(zhǎng)距離通行時(shí)，很難有沿墻壁扶手依靠。大量的社區(qū)廣場(chǎng)與社區(qū)公園，都缺乏為老人開展活動(dòng)所需的便利設(shè)施。很多社區(qū)想跳廣場(chǎng)舞、健身操的老大媽們，因?yàn)閳?chǎng)地問(wèn)題經(jīng)常與周圍住戶發(fā)生劇烈爭(zhēng)斗。城市住宅的“宜老化”也特別缺失。由于中國(guó)采取的是居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老制度，老年人口在家里生活成為主流。但是大量中國(guó)城市的老年人居住在自己長(zhǎng)久居住的家中，大多居民樓都是多層無(wú)電梯的房子，一些老人住在沒有電梯的三樓、四樓、五樓乃至六樓，上下樓梯的危險(xiǎn)度越來(lái)越高，每天的上下樓成了巨大的挑戰(zhàn)。這導(dǎo)致大量老年市民只能留在家里，不能出門。城市空間的老齡不適宜癥，最終導(dǎo)致了老年人出不了門，上不了街，過(guò)不了馬路，甚至連個(gè)跳舞的地方也遭周圍居民“圍剿”。

城市空氣的霧霾化、塵霾化，業(yè)已成了“人類公害”。老年群體因?yàn)樯眢w老化，各種機(jī)能的退化，更容易在惡劣的城市空氣中遭受病患。呼吸道病、支氣管炎等心肺疾病容易侵襲到老年群體。所以，無(wú)論是城市的空間，還是城市的空氣，都越來(lái)越呈現(xiàn)出了“老年不適宜癥”的現(xiàn)狀。

三、老年群體對(duì)城市養(yǎng)老環(huán)境的客觀需求

老有所居、老有所樂是老年群體對(duì)城市環(huán)境的基本需求。老年人口因其自然生理的特殊性，需要更加便利性的居住空間和更加方便的城市公共生活設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)照顧與支持系統(tǒng)。但是由于我們的社會(huì)還無(wú)法適應(yīng)我國(guó)人口老齡化的快速變遷，城鄉(xiāng)治理與公共服務(wù)系統(tǒng)還沒有能力應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)所需要的各種老年公共政策，所以“選擇性”的老年公共服務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)已經(jīng)難以滿足老齡化的客觀需求。老年人在日常生活中經(jīng)常面臨許多難題，如收入降低、健康惡化、醫(yī)療不便、交通困難、情緒抑郁、居住不便、對(duì)死亡的憂慮、社會(huì)交往缺乏等等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致了老齡人口的生命質(zhì)量與生活質(zhì)量的下降，從而又造成大量日益顯著的老齡問(wèn)題，如老年焦慮、老年虐待、老年自殺、老年生活困境、老年孤獨(dú)、老年安全、老年歧視等等不可忽視的社會(huì)性問(wèn)題。[8]

老年人口隨著年齡與社會(huì)參與能力的下降，逐漸成為生產(chǎn)力概念上、生理上的弱勢(shì)群體，最終演變?yōu)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)層面的弱勢(shì)群體，就如德魯克所指出，“老人是當(dāng)今時(shí)代唯一正在迅速增長(zhǎng)的‘弱勢(shì)群體。這個(gè)群體的成員之所以處于弱勢(shì)地位，既不是由于他自己的錯(cuò)誤，也不是由于其他人的‘錯(cuò)誤；這是一個(gè)每個(gè)人都或遲或早會(huì)加入的一個(gè)群體；這個(gè)群體的不平等根本不同于其他任何群體的不平等”。[9]但是恰恰是我們每一個(gè)人都將慢慢變老，每個(gè)人都將走向“老齡弱勢(shì)”的人生階段，更何況中國(guó)人口加速老化，每個(gè)家庭都至少遭遇兩個(gè)以上的老齡成員，所以“如果我們今天不能面對(duì)并解決當(dāng)下的老年人問(wèn)題，我們?cè)趯?lái)會(huì)面臨更加可怕的困境”。[10]這是從社會(huì)生態(tài)規(guī)律上提出了優(yōu)先解決老齡化問(wèn)題的緊迫性，同時(shí)也成為中國(guó)加快“老年友好型”宜居城市建設(shè)與制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求。

老齡化社會(huì)的“老年友好型城市”宜居環(huán)境建設(shè)將是現(xiàn)代化、現(xiàn)代文明所必需的一種理念，同時(shí)，大力提倡為老年人口提供更好的居住、生活、醫(yī)療、休閑、精神照顧等條件，更是中華民族的傳統(tǒng)尊老愛老的美德。政治的善，理所當(dāng)然包含于民族的美德與善良的價(jià)值體系當(dāng)中。而維護(hù)社會(huì)和諧，建設(shè)和諧城市，保護(hù)弱勢(shì)群體免于各種威脅、危險(xiǎn)，則是一個(gè)現(xiàn)代政府所必須應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。[11]因此，老齡化社會(huì)的城市治理中，必須改進(jìn)老齡社會(huì)政策，提升對(duì)老齡人口公共服務(wù)的效率和水平，這在促進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)全社會(huì)公平與正義的戰(zhàn)略目標(biāo)中具有十分重要的意義。

四、“老年友好型城市”宜居空間環(huán)境的建構(gòu)邏輯

老齡化時(shí)代的城市養(yǎng)老，呼喚“宜老”的城市環(huán)境。城市養(yǎng)老的居家化、社區(qū)化還是機(jī)構(gòu)化，都離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共空間的介入。老年群體首先需要一個(gè)“老年尺度”的城市物理空間環(huán)境。

老年群體居家空間“老年生活方式”的策略設(shè)計(jì)需求：老年人口由于身體條件的特殊性，他們所需要的家庭生活設(shè)施也相應(yīng)地有了新的變化。從廚房、客廳、臥室到陽(yáng)臺(tái)的所有細(xì)節(jié)都可能有新的尺度。如何創(chuàng)造適合老年人口的“生活方式的尺度”，理應(yīng)成為空間設(shè)計(jì)的重要立場(chǎng)。比如新加坡1998年開始實(shí)施的“樂齡公寓”計(jì)劃，便為老年人口的居住習(xí)慣做了全面的思考與創(chuàng)新設(shè)計(jì)。他們?cè)跇翘莺妥呃葍蓚?cè)添加了扶手，在所有改變方向和高矮的地方用顯眼的色彩提示?？紤]到老人彎腰駝背，開關(guān)、門鈴和門窗把手等設(shè)施的位置都適當(dāng)降低。老人容易失禁，所以廁所緊靠臥室，并設(shè)長(zhǎng)明燈。老人視力、聽力一般都不太好，因此公寓房間的照明度是普通住宅的兩倍，煤氣等各種開關(guān)上的字很大，報(bào)警系統(tǒng)的音量也適當(dāng)提高。廚房水池和灶臺(tái)以及衛(wèi)生間洗面臺(tái)的下方是凹進(jìn)去的，這樣老人在需要時(shí)可以坐下。另外，家庭內(nèi)部的裝修與生活設(shè)施，也需要以“老齡化市場(chǎng)需求”進(jìn)行更人性化的設(shè)計(jì)。防滑地面、防滑墻面、坐式便器、緊急呼救裝置按鍵、電話、電視、空調(diào)的按鍵可以加以改善，以適合老年人的使用方便。這樣的適宜老年人生活方式與生活習(xí)慣尺度的住房空間設(shè)計(jì)，完全是符合“預(yù)防性社會(huì)福利”[12]理念的實(shí)際應(yīng)用，也是集約化老年社區(qū)照顧的物質(zhì)載體。

外部空間的“老年戶外活動(dòng)”的需求滿足：活動(dòng)理論是20世紀(jì)50年代在西方最為流行的同老年及老化現(xiàn)象有關(guān)的理論?；顒?dòng)理論認(rèn)為：（1）老年是中年期的延長(zhǎng)，老年人仍與中年人一樣可以從事社會(huì)上的工作，參與社會(huì)活動(dòng)；（2）活動(dòng)水平高的老年人比活動(dòng)水平低的老年人更容易感到生活滿意和更能夠適應(yīng)社會(huì)；（3）老年人應(yīng)盡可能地保持中年人的生活方式以否定老年的存在，用新的角色來(lái)取代因喪偶或退休而失去的角色，從而把自身與社會(huì)的距離縮小到最低限度。[13]老年活動(dòng)主要體現(xiàn)在老年休閑、老年交往、老年社會(huì)參與，而通過(guò)休閑提升個(gè)體的保健能力、社會(huì)交往和社會(huì)參與成為了老年人群的主要活動(dòng)模式。集約化的老年社區(qū)，必須開發(fā)出更多的老年戶外休閑活動(dòng)空間。比如老年健身會(huì)所、老年娛樂中心、老年休閑長(zhǎng)廊、老年文藝館、老年垂釣中心等文化、藝術(shù)、體育、健身、保健等場(chǎng)館，為老年群體量身定做各種戶外活動(dòng)的空間、社區(qū)和環(huán)境。老年群體將通過(guò)參與休閑而提升身體健康水平、提升心理健康水平，這是老年社區(qū)照顧中非常必須的“拓展活動(dòng)”。集約化的老年社區(qū)，能夠通過(guò)制造“老年學(xué)院”的活動(dòng)氛圍，從活動(dòng)主體、客體、載體等方面，完善戶外空間的老年化水平，從而使得以居住社區(qū)為核心的健康、交往、社會(huì)參與、公共服務(wù)融為一體，極大程度地保障老年群體的健康居住和休閑生活質(zhì)量。

美國(guó)已經(jīng)設(shè)立了許多流動(dòng)家庭營(yíng)地（mobile-home parks）、退休村（retirement villages）和老年公寓設(shè)施等滿足老年人戶外空間的需要。許多這樣的社區(qū)為老年人提供社交中心保障防護(hù)、供熱供食品及日常營(yíng)養(yǎng)等服務(wù)。[14]這樣的空間及設(shè)施規(guī)劃，就屬于典型的“老年友好型”城市設(shè)計(jì)理念。老年友好型宜居城市的建設(shè)，需要將城市公共利益與公共交通福利設(shè)計(jì)中將老年群體的利益置于首位。同時(shí)兼顧“效率與公平”原則，協(xié)調(diào)不同群體、車、路、城市文脈、城市便利性等要素之間的關(guān)系，按照系統(tǒng)、科學(xué)、有機(jī)的原則，規(guī)劃各種不同的道路空間、停車空間、居住空間、休閑空間、工作空間、商業(yè)空間，從而達(dá)到以創(chuàng)新城市規(guī)劃工具來(lái)優(yōu)先照顧老年人口的各種需求。[15]確保老年群體在城市中擁有與其他群體平等的空間權(quán)利與活動(dòng)權(quán)利，這既是一種對(duì)于老年群體的權(quán)利尊重，更是一種生活質(zhì)量在空間上的具體保障。

老年群體不僅需要“宜老尺度”的物理空間，還需要重新發(fā)現(xiàn)自我的社會(huì)空間。社會(huì)空間是社會(huì)現(xiàn)象所占據(jù)的城市空間，如一個(gè)社會(huì)群體占據(jù)的空間，或一種社會(huì)思潮影響的空間。其研究核心是空間形式和作為其內(nèi)在機(jī)制的社會(huì)過(guò)程之間的關(guān)系。[16]社會(huì)空間關(guān)注弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)。1998年P(guān)ark通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體特征進(jìn)行研究之后，認(rèn)為社會(huì)空間研究要關(guān)注弱勢(shì)群體的社會(huì)參與、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)權(quán)利等內(nèi)容。[17]這就要求城市養(yǎng)老環(huán)境的建設(shè)，還需要通過(guò)空間建構(gòu)，為老年群體的社會(huì)參與、社會(huì)關(guān)懷、社會(huì)服務(wù)、精神安慰提供足夠的社會(huì)空間規(guī)劃。凱泊斯和本斯頓也指出，老年人的環(huán)境和自我概念間的消極相互作用解釋了我們社會(huì)老齡化的很多問(wèn)題。打破這一惡性循環(huán)，我們應(yīng)該給老年人更多自由，積極提供老年人需要的社會(huì)服務(wù)，包括交通、醫(yī)療保健、住房、家務(wù)管理，以及提供生理和心理活動(dòng)的項(xiàng)目，給老人更多的生活控制權(quán)，如提供家庭保健服務(wù)與個(gè)人助理服務(wù)等。[18]所以，構(gòu)建一個(gè)“老齡友好型”城市宜居環(huán)境的建設(shè)，要從硬件建設(shè)、社會(huì)支持、社會(huì)文化心理等層面，為老齡群體提供真正的“老有宜居、老有所樂、老有所愛、老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所依”的老年友好型城市生活環(huán)境。

五、“老年友好型城市”宜居環(huán)境建設(shè)的理念創(chuàng)新

老年友好型城市宜居環(huán)境建設(shè)，迫切需要法律先行，并強(qiáng)化法律的監(jiān)督與執(zhí)行。2013年7月1日正式實(shí)施的新的《老年人權(quán)益保障法》，專設(shè)第六章“宜居環(huán)境”（共七條）規(guī)定了關(guān)于支持老年人口的設(shè)施規(guī)劃與環(huán)境建設(shè)的條目，并在最后一條明確提出“國(guó)家推動(dòng)老年友好型城市和老年宜居社區(qū)建設(shè)”。這是中國(guó)第一次以法律形式明確提出了老年友好型城市的概念。這已經(jīng)比舊法有了很大進(jìn)步。在宜居空間層面，新法提出“各級(jí)人民政府在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)、老年人口分布和老年人的特點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮適合老年人的公共基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和文化體育設(shè)施建設(shè)”，再次重申了城市公開空間的老年宜居環(huán)境建設(shè)要求。可以認(rèn)為，新的《老年人權(quán)益保障法》在法律層面已經(jīng)為老年友好型城市建設(shè)，做了一次頂層設(shè)計(jì)，并為中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中建設(shè)“老年友好型城市”提供了法制基礎(chǔ)。但是，由于新法依然存在缺陷，沒有同“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”和“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”進(jìn)行有效對(duì)接。2007年10月28日通過(guò)、2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，完全缺失老年友好型城市與老年宜居社區(qū)建設(shè)的相關(guān)提法與表述。2012年6月28日國(guó)務(wù)院通過(guò)，2012年8月1日實(shí)施的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，也僅僅局限于保障“殘障人群”的權(quán)益，同樣缺乏對(duì)老年人口特別是高齡人口的專門關(guān)注。而2014年3月16日剛剛經(jīng)由國(guó)務(wù)院通過(guò)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，又一次忽略了應(yīng)對(duì)中國(guó)快速老齡化這一嚴(yán)峻狀況的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容?？梢?，作為老年友好型城市宜居環(huán)境建設(shè)，并沒有可參照的標(biāo)準(zhǔn)和可操作、可實(shí)施性的法律規(guī)定，這必將影響中國(guó)加快建設(shè)老年友好型城市的步伐。

法治的缺陷，必然需要制度與政策創(chuàng)新加以彌補(bǔ)。宜居城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)需要重新建構(gòu)，從優(yōu)化老年友好型城市的角度，加快建立一條“老年友好型城市與社區(qū)”的建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并借助《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，加速政策層面的調(diào)整。首先，應(yīng)該在城市總體規(guī)劃中，進(jìn)行修編，補(bǔ)充老年友好型社區(qū)的具體規(guī)劃要求與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)建立詳細(xì)指標(biāo)的方式，來(lái)確立“宜居城市”的衡量指標(biāo)。這就要求全國(guó)人大、中國(guó)老齡委、民政部、國(guó)家建設(shè)部等聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)性意見，敦促各地結(jié)合實(shí)際，加快確立老年友好型城市的規(guī)劃與建設(shè)綱領(lǐng)，要盡快將其納入新型城鎮(zhèn)化的具體規(guī)劃方案，否則中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，根本就沒有辦法落實(shí)以人為本的理念。其次，應(yīng)該將“老年友好型社區(qū)”作為老年友好型城市建設(shè)的微觀基礎(chǔ)。加大對(duì)于老年友好型社區(qū)建設(shè)中規(guī)劃、土地的支持，讓政府與市場(chǎng)合力推動(dòng)老年友好型的住宅與社區(qū)開發(fā)，并通過(guò)示范帶動(dòng)作用，為老年友好型城市建設(shè)培育更好的社會(huì)熱情。要知道，美國(guó)的退休村、老齡公寓早就開始了“宜老社區(qū)”的建設(shè)，通過(guò)相應(yīng)的“宜老社區(qū)”的建設(shè)，并通過(guò)集約化的老年服務(wù)體系的建設(shè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。最后，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要讓“老年友好型城市”成為一個(gè)硬性規(guī)定。這就需要中國(guó)各地方政府要在國(guó)家法律、條例與指導(dǎo)性意見的規(guī)約下，在結(jié)合國(guó)內(nèi)外“宜老”社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，主動(dòng)、提前做好“老年友好型”城市發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。否則等到老齡化水平越老越高，城鎮(zhèn)老人越老越多的時(shí)候，根本沒有辦法推倒重來(lái)。因此，必須要有戰(zhàn)略前瞻性的理念，來(lái)全面迎接老齡化中國(guó)的到來(lái)。

“老年友好型城市”宜居環(huán)境的建設(shè)，需要與城市治理現(xiàn)代化相結(jié)合。首先必須堅(jiān)持城市治理的“公平性”的價(jià)值導(dǎo)向。公平性即人人都公平參與決策過(guò)程，男女市民特別是窮人，應(yīng)能平等地選派代表，參與所有的城市決策和資源分配過(guò)程，使他們的需要和優(yōu)先事項(xiàng)得到平等的解決。[19]要做到“老年友好型”的宜居環(huán)境建設(shè)，必須要傾聽老年人自己的聲音。城市規(guī)劃與城市建設(shè)，需要確保一種包括老年人在內(nèi)的公共參與治理的機(jī)制。公共參與式的城市治理旨在建立一套有關(guān)公共利益的城市議題并應(yīng)由多方利益主體公共協(xié)商的機(jī)制。聯(lián)合國(guó)人居署（1995）發(fā)布報(bào)告認(rèn)為：城市治理不僅僅是施政，治理包括政府、私營(yíng)部門和民眾社會(huì)；治理是一個(gè)中心概念，有多種表現(xiàn)；治理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程。城市治理是個(gè)人或公私機(jī)構(gòu)用以城市規(guī)劃和治理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和，是一個(gè)調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動(dòng)的連續(xù)過(guò)程。唯有如此，老齡社會(huì)的到來(lái)，才不至于犧牲老年群體的主體性利益。

銀發(fā)中國(guó)的浪潮，會(huì)在中國(guó)的大城市率先襲來(lái)。已經(jīng)日趨變“老”的中國(guó)大城市，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)中，如果再罔顧國(guó)情，忽略“老齡化城市”的嚴(yán)峻局面，不加快制定“老年友好型”城市宜居環(huán)境的戰(zhàn)略及其操作細(xì)則，將很快遭遇“城市老齡化”的陷阱。而唯有一個(gè)能夠照顧到兒童和老人的生存環(huán)境與生活質(zhì)量的城市，才是真正“以人為本”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，也才能切實(shí)走一條“質(zhì)量導(dǎo)向型”的城鎮(zhèn)化之路。

說(shuō)明：

本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的空間落點(diǎn)及其形態(tài)研究（13CSH089）”的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：張 煒