中國有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民養(yǎng)老模式及水平分析

2014-07-22 20:13:54柳清瑞穆懷中

人口與經(jīng)濟 2014年4期

柳清瑞+穆懷中

摘要：在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施過程中，如何實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助三者相銜接是關(guān)節(jié)點之一。在近期和中遠期，本文對“有無土地”和“有無子女”兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老水平進行了測算并對其適度性進行了檢驗。根據(jù)三者之間的轉(zhuǎn)換與對接過程，提出兩序列農(nóng)民養(yǎng)老差異替代給付方案。在近期，應(yīng)主要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助對社會養(yǎng)老保險的替代作用。在中遠期，應(yīng)完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險并提高給付水平，逐步弱化家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的養(yǎng)老替代功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；家庭養(yǎng)老；土地保障；社會救助；養(yǎng)老保障水平

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）04-0109-09

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.04.012

作者簡介：柳清瑞，經(jīng)濟學(xué)博士，遼寧大學(xué)人口研究所教授，博士生導(dǎo)師；穆懷中，經(jīng)濟學(xué)博士，遼寧大學(xué)副校長，教授，博士生導(dǎo)師。

A Research on the Endowment Mode and Level of Peasants with

Two Series：Landlandless and Childrenchildrenless

LIU Qingrui1， MU Huaizhong2

（1. Institute of Population Research，Liaoning University，Shenyang 110036，China；

2. Liaoning University，Shenyang 110036，China）

Abstract：In the process of the new rural social pension system being carried out， it is one of the key issues how to realize the linkup of the rural social pension insurance and family supporting， land security and social assistance. In the short term， middle and long term， we simulate the endowment level of two series of peasants and test its moderation. According to the conversion and linkup process of the rural social pension insurance， the family supporting and the social assistance， the difference and substitution oldage scheme for two series of elderly peasants is proposed. In the short term， we should play the substitution effect of the family supporting， the land security and the social assistance on the rural social pension system. In the middle and long term， we should improve the rural social pension system and raise its benefit， in order to weaken the oldage substitution function of the family security and the social assistance gradually.

Keywords：rural social pension system； family supporting； land security； social assistance； endowment level

一、問題的提出

國務(wù)院從2009年9月開始進行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c。新農(nóng)保的發(fā)展目標是探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的制度體系，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。根據(jù)《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年新農(nóng)保已經(jīng)實現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)約為4.8億人，其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)約為1.3億人。在新農(nóng)保實現(xiàn)制度全覆蓋的情況下，新農(nóng)保發(fā)揮多大的養(yǎng)老作用，新農(nóng)保與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施如何有效銜接等問題，都非常值得我們深入研究和探討。

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“賦予農(nóng)民對土地占用、使用、收益流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保職能”，在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致部分農(nóng)民失去土地養(yǎng)老保障，同時由于農(nóng)村少子高齡化現(xiàn)象和家庭結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村分化產(chǎn)生了“無土地”和“無子女”兩序列農(nóng)民。這部分農(nóng)民依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地保障就會出現(xiàn)危機，如果僅靠新農(nóng)?？赡芫碗y以滿足他們老年時的基本生活需要。關(guān)于這個問題，潘漪、陸杰華認為農(nóng)村家庭無土地現(xiàn)象和土地集中的規(guī)模經(jīng)營趨勢，導(dǎo)致土地保障出現(xiàn)了“虛化”現(xiàn)象^[1]。與此同時農(nóng)村獨生子女家庭增多、社會流動性增加及子女減少，不僅增加了父母空巢的可能性，而且也弱化了代際贍養(yǎng)的家庭養(yǎng)老功能^[2]。為解決這一問題，在新農(nóng)保逐步建立和發(fā)展的基礎(chǔ)上，就必須有效發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養(yǎng)老作用。申策、約翰·威廉姆森認為雖然農(nóng)村已經(jīng)建立了新農(nóng)保，但家庭養(yǎng)老和社會救助的養(yǎng)老作用不容忽視^[3]。桂世勛主張把計劃生育家庭獎勵扶助制度納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，體現(xiàn)對農(nóng)村獨生子女或只生育兩個女兒父母的養(yǎng)老關(guān)懷^[4]。關(guān)于“有無土地”二序列農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，穆懷中、沈毅提出以農(nóng)民養(yǎng)老保險適度水平為主線，構(gòu)建二序列農(nóng)民養(yǎng)老差異化組合模型，通過對不同類型農(nóng)民實行不同的聯(lián)動機制，實現(xiàn)“有土地”和“無土地”農(nóng)民養(yǎng)老同質(zhì)化發(fā)展的目標^[5]。此外，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的協(xié)調(diào)對接，王翠琴、薛惠元對新農(nóng)保與老農(nóng)保、城保、被征地農(nóng)民社會保障、計劃生育政策、農(nóng)村低保以及參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的制度銜接問題進行了研究，并提出了具有可操作性的對策建議^[6]。

關(guān)于“有無土地”和“有無子女”兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，本文拓展了一個新的研究思路。首先，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險適度水平模型，并對其適度下限和適度上限進行測算，用以考察不同時期兩序列農(nóng)民養(yǎng)老水平的適度性；其次，建立了“有無土地”和“有無子女”兩序列農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的基本框架，對不同時期兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平進行了測算并對其適度性進行了分析；再次，根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老及社會救助等轉(zhuǎn)換與對接過程，構(gòu)建了“有無土地”和“有無子女”兩序列農(nóng)民的差異替代給付方案；最后，給出了研究結(jié)論和政策建議。

二、農(nóng)民養(yǎng)老金替代率適度水平

在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中，養(yǎng)老金替代率是一個重要參數(shù)，它用以衡量社會養(yǎng)老保險的保障水平。有的學(xué)者將養(yǎng)老金替代率定義為參保農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金后第一年所領(lǐng)取的養(yǎng)老金與開始領(lǐng)取養(yǎng)老金前一年農(nóng)民人均純收入的比值^[7]。為與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率相對應(yīng)，本文將農(nóng)民養(yǎng)老金替代率用養(yǎng)老金給付與上一年人均勞動收入的比值來表示，具體公式如下：

根據(jù)理論與實證檢驗，把農(nóng)民養(yǎng)老金替代率的適度上限RHt設(shè)計為50%。這樣設(shè)計的理論依據(jù)為：一是以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金目標替代率60%為依據(jù)^[9]，考慮到農(nóng)村土地保障的替代率為10%左右，農(nóng)民養(yǎng)老金替代率適度上限設(shè)計為50%，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工60%目標替代率相比，具有政策一致性。二是合意的養(yǎng)老金替代率應(yīng)以保障農(nóng)民基本生活需求（如食品、衣服、住房、交通通信、家庭設(shè)備及服務(wù)等內(nèi)容）為標準^[10]，并綜合考慮農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)與水平的特點。鄭功成認為將農(nóng)民養(yǎng)老金目標平均替代率設(shè)為50%是合適的^[11]。三是利用2001～2011年的數(shù)據(jù)，對農(nóng)民養(yǎng)老金替代率適度上限50%進行實證檢驗。結(jié)果表明：農(nóng)民養(yǎng)老金目標替代率在以農(nóng)民人均收入為基數(shù)，取值50%的情況下恰好能滿足農(nóng)民的基本生活需求。根據(jù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的混合模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶替代率的適度上限為25%，總養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的適度下限相同（見表1）。

三、有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平

根據(jù)“有無土地”和“有無子女”，農(nóng)民養(yǎng)老模式可以劃分為四種類型：一是“無土地、無子女”農(nóng)民，養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險（基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶）的基礎(chǔ)上，還可享受低保和計生獎扶金；

二是“無土地、有子女”農(nóng)民，養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還可享受低保和家庭養(yǎng)老；三是“有土地、無子女”農(nóng)民，養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還可享受土地保障和計生獎扶金；四是“有土地、有子女”農(nóng)民，養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還可享受土地保障和家庭養(yǎng)老。在新農(nóng)保制度實施的情況下，“有無土地”和“有無子女”兩序列農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的基本框架如圖1所示。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政負擔，具有福利補償和收入再分配性質(zhì)，個人賬戶養(yǎng)老金主要由農(nóng)民繳費負擔，國家進行微量補貼，具有個人儲蓄性質(zhì)?；A(chǔ)養(yǎng)老金具有維持農(nóng)民基本養(yǎng)老所需的功能定位，而個人賬戶養(yǎng)老金主要發(fā)揮提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的功能。鑒于土地保障、社會救助的福利性質(zhì)，有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民養(yǎng)老模式主要指農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與土地、家庭和社會救助養(yǎng)老聯(lián)動機制。

1.“無土地、無子女”農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平

農(nóng)村地區(qū)存在著“無土地、無子女”農(nóng)民，他們既沒有土地，也沒有子女或者只有獨生子女（兩個女兒）。撇除符合“五?！惫B(yǎng)條件的老人，這種類型農(nóng)民的養(yǎng)老模式是，在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，“無土地”且收入水平低于貧困標準，則可被納入低保；“無子女”可享受計生獎扶金。因此，這種類型農(nóng)民實際上主要依靠社會養(yǎng)老保險和社會救助來維持老年基本生活需要。本文根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、低保與計生獎扶金給付水平，模擬測算了“無土地、無子女”農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平（見表2）。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，“無土地、無子女”農(nóng)民倘若只依靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入，則難以維持老年基本生活需要。在初期和中期，農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率只有10%左右，低于社會養(yǎng)老保險的適度下限。如果在享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的同時，再享受低保和計生獎扶金，那么農(nóng)民老年人口的養(yǎng)老保障將得到很大改善。在不同時期，依靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保和計生獎扶金的聯(lián)合給付，養(yǎng)老總水平能夠?qū)崿F(xiàn)30%以上的替代率水平，超過了社會養(yǎng)老保險的適度下限，低于社會養(yǎng)老保險的適度上限，基本上可以滿足農(nóng)村老年人口的基本生活需要。在近期和中期，由于新農(nóng)保2009年才開始正式啟動，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有或者領(lǐng)取很少的個人賬戶養(yǎng)老金，此時實行社會養(yǎng)老保險和社會救助政策的聯(lián)動是非常必要的。在遠期，隨著個人賬戶養(yǎng)老金替代率的提高，農(nóng)民養(yǎng)老總水平可能會超過50%的適度上限。如果個人賬戶繳費檔次高且回報率高的話，可能會達到60%的目標替代率水平，這樣就與城鎮(zhèn)企業(yè)職工60%左右的目標替代率水平大體相當。

2.“無土地、有子女”農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平

如果農(nóng)民無土地但有子女，那么他們因為無土地可以享受低保，還因為有子女可以享受家庭養(yǎng)老。這類農(nóng)民養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，還可享受低保和家庭保障，以維持老年基本生活需要。本文根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、低保及對家庭養(yǎng)老支出的估計，模擬測算了“無土地、有子女”農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平（見表3）。

根據(jù)表3的數(shù)據(jù)，“無土地、有子女”農(nóng)民在享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，因為“無土地”且收入水平低于貧困標準，可以納入低保。但是，這部分群體如果僅靠領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保金，在近期養(yǎng)老總水平將低于養(yǎng)老金適度下限；如果加上家庭養(yǎng)老支出，養(yǎng)老總水平將超過適度下限。在近期和中遠期，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保和家庭養(yǎng)老支出聯(lián)動實現(xiàn)的養(yǎng)老金總水平將維持在40%左右，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農(nóng)保剛剛起步，對這部分群體不僅要發(fā)揮低保的養(yǎng)老作用，還要強化家庭保障意識，有效發(fā)揮子女供養(yǎng)父母的養(yǎng)老功能。在中遠期，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不斷發(fā)展及個人賬戶養(yǎng)老金替代率水平的不斷提高，社會養(yǎng)老保險作用將不斷加強，而家庭養(yǎng)老水平將不斷下降?；A(chǔ)養(yǎng)老金從近期的8%左右，提高到遠期的25%左右；而家庭養(yǎng)老水平將從近期的16%左右，降低到遠期的10%左右。雖然如此，在遠期這部分群體的養(yǎng)老金總水平將維持在40%左右。如果再加上個人賬戶養(yǎng)老金，那么養(yǎng)老總水平將接近或者突破適度上限，有利于為這部分群體在年邁時提供更有效的基本生活保障。在農(nóng)村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，這樣不僅有利于減輕子女養(yǎng)老負擔，還有利于實現(xiàn)社會化養(yǎng)老和家庭保障的聯(lián)動，從而建立農(nóng)村老年人口養(yǎng)老保障的長效機制。

3.“有土地、無子女”農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平

如果農(nóng)民有土地但無子女，因為“無子女”，按照計劃生育家庭獎勵扶助政策可以享受計生獎扶金。這種類型農(nóng)民的養(yǎng)老模式是在享受社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，不僅可以利用土地收益實現(xiàn)自我養(yǎng)老保障，還可享受計生獎扶金進行補充養(yǎng)老保障。本文根據(jù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、計生獎扶金給付水平及對土地養(yǎng)老支出的估計，模擬測算了“有土地、無子女”農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平（見表4）。

根據(jù)表4的數(shù)據(jù)，“有土地、無子女”農(nóng)民在享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，不僅可以通過土地收益實現(xiàn)自我保障，還可以享受計生獎扶金進行補充養(yǎng)老保障。在近期，如果這部分群體僅靠領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和計生獎扶金，則養(yǎng)老總水平將低于養(yǎng)老金適度下限；加上土地保障，養(yǎng)老總水平才能超過養(yǎng)老金適度下限。在近期和中遠期，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、計生獎扶金和土地養(yǎng)老支出聯(lián)動實現(xiàn)的養(yǎng)老金總水平將維持在30%左右，均超過養(yǎng)老金適度下限，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農(nóng)保剛剛起步，對這部分群體不僅要發(fā)揮計生家庭補貼的養(yǎng)老作用，而且還要提高土地收益并有效發(fā)揮土地保障的養(yǎng)老功能。在中遠期，隨著新農(nóng)保的不斷發(fā)展及個人賬戶養(yǎng)老金替代率水平的不斷提高，社會養(yǎng)老保險作用將不斷加強，可以逐步減輕農(nóng)民依靠土地收益的養(yǎng)老負擔。在中遠期基礎(chǔ)養(yǎng)老金、計生獎扶金和土地保障的養(yǎng)老總水平維持在30%左右的基礎(chǔ)上，再加上個人賬戶養(yǎng)老金，養(yǎng)老總水平將接近或者突破適度上限。在農(nóng)村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，“有土地、無子女”農(nóng)民將通過社會養(yǎng)老保險、計生獎扶金及土地保障，穩(wěn)定養(yǎng)老總水平，為老年時的基本生活提供有效保障。

4.“有土地、有子女”農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平

一般情況下，如果農(nóng)民有土地也有子女，他們的養(yǎng)老模式就是在享受社會養(yǎng)老保險的同時，通過家庭養(yǎng)老和土地保障進行養(yǎng)老。

本文根據(jù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金及對家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老水平的估計，模擬測算了“有土地、有子女”農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平（見表5）。

根據(jù)表5的數(shù)據(jù)，“有土地、有子女”農(nóng)民在享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，不僅可以通過子女供養(yǎng)實現(xiàn)養(yǎng)老保障，還可以通過土地收益實現(xiàn)自我保障。在近期，如果這部分群體僅靠領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金或者在領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的同時增加土地保障，則養(yǎng)老總水平將低于養(yǎng)老金適度下限；如果加上家庭養(yǎng)老支出，則養(yǎng)老總水平才能超過養(yǎng)老金適度下限。在近期和中遠期，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、家庭養(yǎng)老和土地保障聯(lián)動實現(xiàn)的養(yǎng)老金總水平將維持在30%～40%之間，均超過養(yǎng)老金適度下限，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農(nóng)保剛剛起步，對這部分群體不僅要發(fā)揮土地保障的養(yǎng)老作用，而且還要發(fā)揮子女代際贍養(yǎng)的養(yǎng)老功能。在中遠期，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不斷發(fā)展及個人賬戶養(yǎng)老金替代率水平的不斷提高，社會養(yǎng)老保險作用將不斷加強，可以逐步減輕農(nóng)民依靠土地收益和子女供養(yǎng)的養(yǎng)老負擔。在中遠期基礎(chǔ)養(yǎng)老金、家庭養(yǎng)老和土地保障的養(yǎng)老總水平維持在30%～40%之間的基礎(chǔ)上，如果再加上個人賬戶養(yǎng)老金，那么養(yǎng)老總水平將接近或突破適度上限，有利于為這部分群體在老年時提供更有效的基本生活保障。在農(nóng)村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，“有土地、有子女”農(nóng)民將通過社會養(yǎng)老保險、家庭養(yǎng)老和土地保障，穩(wěn)定養(yǎng)老總水平，為老年基本生活提供有效保障。

四、構(gòu)建有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民養(yǎng)老差異替代給付方案

綜上所述，有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老模式及水平在不同時期是動態(tài)變化的，體現(xiàn)了不同時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助之間的轉(zhuǎn)換與對接過程（見表6）。

1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老等的轉(zhuǎn)換與對接

農(nóng)村養(yǎng)老保險體系完善的關(guān)節(jié)點之一是社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的轉(zhuǎn)換與對接。根據(jù)社會養(yǎng)老保險與家庭保障、土地保障及社會救助的替代作用，將它們的對接與轉(zhuǎn)換過程劃分為三個階段。在初期，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶為主體的社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的給付水平比例約為1∶3，這一時期社會養(yǎng)老保險水平較低，家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的養(yǎng)老作用較大，家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助對社會養(yǎng)老保險起到較大的替代作用。在中期，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶為主體的社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助給付水平比例接近1∶1，社會保險水平有所提高，社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助養(yǎng)老將并重發(fā)展。在遠期，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶為主體的社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助給付水平比例超過3∶1。這一時期家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助功能將逐步弱化，社會養(yǎng)老保險將發(fā)揮主要作用。

2.有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民養(yǎng)老差異替代給付方案

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老及社會救助的動態(tài)轉(zhuǎn)換與對接過程中，應(yīng)實施有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民養(yǎng)老差異替代給付方案。對于有無土地二序列農(nóng)民，應(yīng)實施有無土地二序列養(yǎng)老聯(lián)動給付對接方案?！坝型恋亍鞭r(nóng)民享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和土地保障，“無土地”農(nóng)民則享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保，其中低保替代土地保障。對于有無子女二序列農(nóng)民，應(yīng)實施有無子女二序列養(yǎng)老聯(lián)動給付對接方案?！坝凶优鞭r(nóng)民享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和家庭養(yǎng)老，“無子女”農(nóng)民則享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和計生獎扶金，其中計生獎扶金替代家庭養(yǎng)老。在近期和中期，“無土地”農(nóng)民享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與低保聯(lián)動進入適度區(qū)間，“無子女”農(nóng)民享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與計生獎扶金聯(lián)動進入適度區(qū)間，以解決“無土地”、“無子女”二序列農(nóng)民養(yǎng)老水平偏低問題。在遠期，若“無土地”農(nóng)民享受社會養(yǎng)老保險與低保聯(lián)動給付超過適度上限，應(yīng)取消與低保聯(lián)動。特殊地，對于“無土地”且“無子女”農(nóng)民，既可以根據(jù)情況納入五保供養(yǎng)制度，也可以依靠農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與社會救助及計生獎扶金的聯(lián)合實現(xiàn)養(yǎng)老保障。

五、結(jié)論與政策建議

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老及社會救助的轉(zhuǎn)換與對接是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的關(guān)鍵問題之一。在這一過程中，應(yīng)對有無土地和有無子女兩序列農(nóng)民實施養(yǎng)老差異替代給付方案，以解決農(nóng)民養(yǎng)老保障不足問題。在近期，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的給付水平比例約為1∶3，應(yīng)主要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地保障及社會救助的養(yǎng)老替代作用。在享受社會養(yǎng)老保險（基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶）的基礎(chǔ)上，“無土地”農(nóng)民將享受低保，以低保替代土地保障；“無子女”農(nóng)民將享受計生獎扶金，以計生獎扶金替代家庭養(yǎng)老。在中遠期，應(yīng)完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險并提高給付水平，逐步弱化家庭養(yǎng)老和社會救助的養(yǎng)老替代功能，建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老的長效機制。

在近期，由于新農(nóng)保剛剛起步，個人賬戶沒有或者只有很少積累，主要依靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金來實現(xiàn)養(yǎng)老保障遠遠不夠，養(yǎng)老保障水平將低于適度下限，不能為農(nóng)民提供有效的老年生活保障。因此，在這一時期，必須有效發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助的重要作用，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險、家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助的聯(lián)動給付，穩(wěn)定養(yǎng)老總水平并確保其超過農(nóng)民養(yǎng)老金的適度下限，為農(nóng)民提供合理有效的養(yǎng)老保障。為此，首先應(yīng)擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍，加強宣傳引導(dǎo)，提高政策吸引力以提高農(nóng)民個人賬戶參保率，為逐步提高養(yǎng)老保障水平奠定基礎(chǔ)；其次，通過多種途徑加強宣傳引導(dǎo)，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，加強孝文化宣傳和褒揚孝子孝行，提倡子女共同分擔養(yǎng)老責任，積極促進在全社會形成傳承孝道美德的養(yǎng)老文化氛圍，發(fā)揮家庭養(yǎng)老（子女供養(yǎng)）的重要輔助作用；再次，建立土地正常流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移，提高土地規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化水平，增加土地收益以強化農(nóng)村土地保障的養(yǎng)老功能；最后，完善農(nóng)村社會救助體系，發(fā)揮最低生活保障、計劃生育家庭獎勵扶助

等制度的輔助養(yǎng)老作用，加強低保對象的資格審查，避免道德陷阱，對計生家庭獎勵扶助政策要強化法制建設(shè)和行政管理，以有效解決“無土地”、“無子女”兩序列農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。

在中遠期，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶替代率水平將逐步提高，應(yīng)實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助及其他社會保障政策的有序轉(zhuǎn)換與銜接。在中期，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照農(nóng)民人均純收入和CPI進行調(diào)整和提高，個人賬戶有了一定積累的情況下，重點是實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險和家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的并重發(fā)展。在遠期，在社會養(yǎng)老保險給付水平逐步提高，接近或超過50%的適度上限的情況下，要重點發(fā)揮社會養(yǎng)老保險的作用，逐步弱化家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養(yǎng)老替代功能。為實現(xiàn)以上目標，首先，應(yīng)建立新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付的自動調(diào)整機制，通過農(nóng)民人均純收入和CPI等參數(shù)設(shè)計對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行指數(shù)化調(diào)整，合理提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付水平；其次，應(yīng)通過強化農(nóng)民個人參保繳費意識及建立個人賬戶政府補貼的繳費激勵機制，做實個人賬戶并逐步提高農(nóng)民繳費水平，通過提高統(tǒng)籌層次并對個人賬戶利用銀行、國債、股票等多種投資工具進行投資運營和提高基金回報率，切實提高個人賬戶替代率水平；最后，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險對接機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移接續(xù)，有效解決農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等群體的養(yǎng)老保障問題，并在條件和時機成熟時實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的整合與統(tǒng)一。

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