建立檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)機(jī)制管見

吳世東

行政權(quán)一般指國家行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共安全、社會穩(wěn)定、依照行政法律法規(guī)享有的管理國家事務(wù)的權(quán)力，被公認(rèn)為是國家權(quán)力系統(tǒng)中最有效、最普通的權(quán)力。就歷史起源而言，毫無疑問自有國家以來，統(tǒng)治者為便于國家的管理，便自然而然地產(chǎn)生了行政權(quán)。這種自然而然產(chǎn)生的行政權(quán)雖然歷史悠久，但人們真正認(rèn)識到它的存在則是在文藝復(fù)興之后，由啟蒙學(xué)者對國家政治制度的分析后才發(fā)現(xiàn)了其中的秘密，也才逐漸了解了行政權(quán)的本質(zhì)，分權(quán)學(xué)說的鼻祖之一孟德斯鴆就是其中的重要人物，他說：“每一個國家有三種權(quán)力，立法權(quán)、有關(guān)國家事宜的行政權(quán)、有關(guān)民政法規(guī)事項的行政權(quán)”。他所稱的第二種權(quán)力便是我們現(xiàn)在所稱的行政權(quán)（而第三種權(quán)力是指司法權(quán)），此后的學(xué)者們對行政權(quán)的特性進(jìn)行了較為深入的研究，并總結(jié)出了其具有不對等性，單方意志性、國家意志性、法律性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性、主動性、連續(xù)性等特點，這些特點與司法權(quán)、立法權(quán)有很大不同。

關(guān)于檢察權(quán)。檢察權(quán)的本質(zhì)屬性比較復(fù)雜，目前各國在理論上還無法達(dá)成共識，因而在不同的國家就會有不同的職能與屬性。但比較東西方各國，總體而言，檢察權(quán)可以認(rèn)為是一種與訴訟活動緊密相聯(lián)并具有一定監(jiān)督屬性的權(quán)力，這種監(jiān)督屬性無論在大陸法系還是英美法系以及社會主義國家法律體系中都有所表現(xiàn)，只是在有的國家其監(jiān)督屬性表現(xiàn)弱些，而有些國家檢察權(quán)的監(jiān)督屬性可能會強(qiáng)些。縱考各國檢察權(quán)監(jiān)督性質(zhì)之強(qiáng)弱，其中最為強(qiáng)大的無疑是前蘇聯(lián)及現(xiàn)在的俄羅斯檢察機(jī)關(guān)，而監(jiān)督屬性最弱的則是在英美等國。但僅就最弱監(jiān)督屬性的美國，其總檢察長還是有權(quán)對聯(lián)邦司法部的所有執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，包括各訴訟局、聯(lián)邦檢察官、聯(lián)邦執(zhí)行官署、聯(lián)邦調(diào)查局、藥品管理局、移民歸化局、監(jiān)督局、假釋委員會、赦免律師署等主要聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？疾鞕z察權(quán)的基本職能我們不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮在訴訟過程并進(jìn)行訴訟監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是各國檢察權(quán)之最大公約數(shù)。對此我們可以從檢察權(quán)的起源來考證。從現(xiàn)代檢察制度起源國法國的檢察制度發(fā)展史，我們知道，12世初，法國開始出現(xiàn)代理國王參加訴訟的代理人。1302年，法王規(guī)定：代理人須和總管、地方官同樣宣誓，并以國王名義參加一切訴訟；自此便有所謂檢察官之設(shè)。此后該制度又逐漸傳往德國、俄羅斯等國，并成為現(xiàn)代司法制度的一個重要組成部分。因此，不難發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)自產(chǎn)生起便主要是以訴訟活動相關(guān)聯(lián)，其職能包涵了一切訴訟，自然地包涵了刑事、民事和行政各種職能，即代表國家利益、社會公益提請法院追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，提請法院確認(rèn)某一民事法律關(guān)系效力，追究違法公民、法人和其他組織的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。

一、檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的必要性

（一）檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督是防止行政權(quán)異化的有效手段

啟蒙學(xué)者盧梭、洛克、霍布斯等人的“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”、“社會契約”等理論認(rèn)為，人們之所以要組建政府是因為在無政府條件下，人類將陷于無休止的復(fù)仇，并可能最終毀滅。因此，人們只好采用契約方式建立政府來管理社會，也包括管理公民自己。但在管理社會過程中政府及其中的部分工作人員可能會脫離人民，把自己的意志強(qiáng)加于人民，甚至于產(chǎn)生蛻變，即恩格思所說的：“為了追求自己的特殊利益，從社會公仆變成社會的主宰”，即產(chǎn)生所謂權(quán)力的異化。這種權(quán)力的異化，正如孟德斯鴆所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！比藗冊跓o法擺脫政府，但又害怕政府的專制與腐敗之情況下，便創(chuàng)設(shè)了分權(quán)與監(jiān)督機(jī)制，以達(dá)到建立良性政府的目的。在各種監(jiān)督與分權(quán)機(jī)制中，檢察權(quán)的合理介入與運轉(zhuǎn)無疑是極為重要的一個環(huán)節(jié)，特別是它對政府權(quán)力中的行政權(quán)主體一公務(wù)人員的監(jiān)督作用尤其不容忽視。因為行政權(quán)作為國家權(quán)力中掌握資源最多，與民眾關(guān)系最為密切，同時也是被濫用的可能性最大的一種權(quán)力，因此，發(fā)揮檢察權(quán)對公務(wù)員貪污腐敗行為進(jìn)行打擊，具有重要意義。此外，從權(quán)力組織來講，檢察權(quán)又獨立于行政系統(tǒng)之外，因此受到行政干擾的可能性較小，不會使監(jiān)督成為一種良好的愿望，因為沒有外力的監(jiān)督，不是嚴(yán)格意義上的監(jiān)督，作為外部監(jiān)督作用的檢察監(jiān)督當(dāng)然監(jiān)督功效也將會較好。

（二）檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是平衡國家權(quán)力的客觀要求

最早發(fā)現(xiàn)分權(quán)秘密的古希臘先哲亞里士多德說：“一切政體都有三個要素：議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能，要使三個要素都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機(jī)構(gòu)”。這種分權(quán)理論在十八、十九世紀(jì)經(jīng)洛克、孟德斯鴻、密爾等人的深入研究后終于在歐洲和北美等地變成了現(xiàn)實。人們似乎終于找到一條防止絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗和專制的道路。但是隨著社會的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)行政、立法、司法等權(quán)力并非同步發(fā)展與擴(kuò)張。事實顯現(xiàn)的是：行政權(quán)膨脹最快。這是由于近代產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生、社會管理事務(wù)的日益復(fù)雜，使議會的絕對立法創(chuàng)制權(quán)喪失。而政府的委任立法權(quán)，自由裁定權(quán)和部分司法權(quán)的獲取，使行政權(quán)成為龐然大物。在立法上，現(xiàn)代行政立法比議會多幾十倍。行政自由裁量權(quán)又空前擴(kuò)大；在司法權(quán)方面，行政機(jī)關(guān)獲得了部分司法權(quán)。典型的如：美國的獨立行政機(jī)構(gòu)所獲得的準(zhǔn)司法權(quán)。目前這類獨立機(jī)構(gòu)有50個左右，其權(quán)力不斷擴(kuò)張，有立法、行政、司法之外的第四政府部門之稱。這樣政府領(lǐng)導(dǎo)議會，而不是議會領(lǐng)導(dǎo)政府的現(xiàn)實已經(jīng)存在，并不斷被強(qiáng)化。為此，人們雖然創(chuàng)設(shè)出“司法專員公署”、“審計機(jī)構(gòu)歸屬議會領(lǐng)導(dǎo)”之類監(jiān)督方式。但由于這類監(jiān)督均存在特定性和非連續(xù)性，以及監(jiān)督信息不對稱，監(jiān)督專業(yè)化程度不高等問題，使議會監(jiān)督一直處于相對被動狀態(tài)，監(jiān)督效果并不能令人滿意。尤其是對構(gòu)成犯罪的國家公務(wù)員的監(jiān)督，如僅依靠議會的監(jiān)督顯然力量不足。而審判機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督雖然從國家權(quán)制約學(xué)說和國家制約機(jī)制的具體運行來講（司法權(quán)）本身含有監(jiān)督特征，其本質(zhì)功能在于把行政機(jī)關(guān)禁錮于國會所頒發(fā)的指令范圍之內(nèi)，但遺憾的是，法院的這種監(jiān)督又帶有偶然性和滯后性特點，作為是被動性的機(jī)構(gòu)，它不能主動承擔(dān)監(jiān)督職能，只能在個案發(fā)生后并訴至法院，監(jiān)督職能才發(fā)揮作用。例如：美國聯(lián)邦最高法院行違憲審查權(quán)時，往往依賴于審理普通民事案件過程中附帶進(jìn)行違憲審查，這樣的審查往往都是幾年前的違憲行為，其監(jiān)督效果自然不能如意。而檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則剛好相反，它具有反應(yīng)快，同步性好，獨立性強(qiáng)，監(jiān)督手段多樣等特點，能彌補議會及審判監(jiān)督的不足。若使三種監(jiān)督手段有效連接，即檢察監(jiān)督能為議會監(jiān)督提供充分信息，從而調(diào)動議會監(jiān)督力量，同時檢察監(jiān)督又能將案件訴至法院為法院發(fā)揮監(jiān)督職能創(chuàng)造前提條件。這種：“檢察官一一法官”模式或“（獨立）檢察官一一議會”模式的監(jiān)督形式，對重大事件的監(jiān)督作用具有嚴(yán)謹(jǐn)與慎重的作用。這樣三種監(jiān)督機(jī)制共同被調(diào)動，能比較好遏制行政權(quán)“一權(quán)獨大”現(xiàn)象，從而平衡國家權(quán)力，維護(hù)了政權(quán)的穩(wěn)定。從我國的實際情況看，這種行政權(quán)力過于強(qiáng)大問題比一般法治國家更為嚴(yán)重，并累累出現(xiàn)侵害公民的合法權(quán)益的現(xiàn)象。因此，遏制行政權(quán)過速膨漲在我國是極為迫切的。因此，通過強(qiáng)化檢察監(jiān)督來健全我國的民主法制建設(shè)意義重大。endprint

（三）檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是保護(hù)公共利益的客觀要求

社會利益是利益的集合體，包括了公共利益和個人利益。法律從某種意義上講就是要在兩者之間尋找平衡點，而檢察權(quán)從國王代理人身份開始，便具有代表國家或公共利益的身份。檢察官，其宗旨也是保護(hù)國王及其家族的民事權(quán)益。不難看出，檢察權(quán)從產(chǎn)生時便與國家利益，公益權(quán)等相伴生而最大體現(xiàn)其保護(hù)公共利益者無疑是行政公訴制度和民事公訴制度，當(dāng)行政行為因被濫用或不作為嚴(yán)重?fù)p害不特定多數(shù)人利益時，由檢察機(jī)關(guān)請求法院對其作出判決。理論上講，行政權(quán)本身已具有公益性特征，但這種公益性特征往往會被個體的追求效益性所掩蓋，所以產(chǎn)生異化與錯誤，這樣由檢察權(quán)的進(jìn)行監(jiān)督，可以恢復(fù)公益性特征，并保證其公正性和公益性的價值取向（這點與審判是相同的），因此其監(jiān)督可以說是公益性目的二次審查，使公益的目的更明確。此外，檢察權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督還能對公民自由和權(quán)利進(jìn)行有效保護(hù)手段。

二、我國檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督職能之應(yīng)然選擇

相對不少將檢察權(quán)依附于行政權(quán)的國家，我國檢察權(quán)是作為權(quán)力機(jī)構(gòu)下屬的一項獨立國家權(quán)力，其最大特征乃是其獨立于政府的行政權(quán)，并具有法律監(jiān)督性質(zhì)。因此，筆者認(rèn)為發(fā)揮好檢察權(quán)監(jiān)督職能作用，加強(qiáng)對行政權(quán)之監(jiān)督能夠收到較好的監(jiān)督效果，為此我們可以根據(jù)監(jiān)督對象不同，劃分為對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督，具體手段可以包括立案偵查、糾正意見、檢察建議、提起行政訴訟等。

（一）對人的監(jiān)督

所謂對人的監(jiān)督就是指，檢察權(quán)對行政權(quán)主體——國家工作人員個人失德與惰性行為進(jìn)行的檢查與糾正，其方式一般為立案偵查，并追究其刑事責(zé)任。公務(wù)員作為政府決策的執(zhí)行者，其負(fù)有清正廉潔、盡責(zé)盡職等法定義務(wù)，公務(wù)員工作中一但違反法定義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的就應(yīng)依法受到懲處，比較典型的此類犯罪行為有貪污受賄和瀆職犯罪等。相對普通刑事犯罪，公務(wù)員犯罪大多有“偵查中干擾、阻力大”、“犯罪行為與權(quán)力相結(jié)合、作案手段隱蔽”等特點，因此，世界多數(shù)國家一般都由檢察官擔(dān)任追訴職責(zé)，主要是因為檢察官具有監(jiān)督職責(zé)且具有身份上獨立性、不易為行政權(quán)所干預(yù)、自身具有相當(dāng)強(qiáng)的法律背景，行為的合法性強(qiáng)，降低職務(wù)的運行風(fēng)險低等特點，因此我國檢察機(jī)關(guān)擁有這該項職能，并不特殊且更具優(yōu)勢。此外，檢察機(jī)關(guān)在查辦案件中對尚未構(gòu)成犯罪的公務(wù)人員，也有移送紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)處理的義務(wù)，這種案件的移送本身也有一定的監(jiān)督作用。

（二）對事的監(jiān)督

所謂檢察機(jī)關(guān)對事的監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。這種對事的監(jiān)督，根據(jù)行為性質(zhì)及調(diào)整法律規(guī)范的不同，又可以分為對一般行政行為的監(jiān)督和行政強(qiáng)制執(zhí)行活動的監(jiān)督。

1.檢察機(jī)關(guān)對一般行政行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對一般行政行為的監(jiān)督主要是對涉及公共利益和公民法人其他組織利益受侵害時，檢察機(jī)關(guān)以主當(dāng)事人或從當(dāng)事人身份參與訴訟，當(dāng)具體行政行為僅侵害公共利益或國家利益時，則由檢察機(jī)關(guān)作為公訴人提起行政訴訟，這一點比較類似于英國檢察長在行政訴訟中的職能。在行政訴訟方面，譬如英國，凡是涉及公共權(quán)利和利益的訴訟，并要頒布訓(xùn)令或宣言加以保護(hù)的，必須有檢察長參加。英國檢察長在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復(fù)審請求的權(quán)力。同時，筆者認(rèn)為，對此類案件，一般情況下不應(yīng)當(dāng)允許公民個人、法人或其他組織提起訴訟，因為它并不直接侵害任何具體行政相對人利益，否則可能出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象；但為了防止檢察權(quán)壟斷行政公訴而產(chǎn)生檢察權(quán)濫用問題，則應(yīng)當(dāng)允許個人在一定期限內(nèi)申請檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴或建立強(qiáng)制起訴制度，如檢察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不提起的。個人可以以私人檢察官身份起訴，從而保護(hù)其合法權(quán)益。

2.檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制執(zhí)行活動的監(jiān)督。所謂行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政主體依法自己或申請人民法院對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的行政相對人采取強(qiáng)制方式，以迫使該相對人履行該義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同之狀態(tài)的行為或制度。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國可以實施行政強(qiáng)制行為的主體主要有人民法院和部分具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以認(rèn)為這種模式是人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。就權(quán)力性質(zhì)而言兩者實質(zhì)上并無明顯區(qū)別。而按照司法權(quán)與行政權(quán)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)而言，無論是法院實施的行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政機(jī)關(guān)實施的強(qiáng)制執(zhí)行，兩者均符合單方意志性、國家意志性、法律性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性、主動性、連續(xù)性等特點，并以追求效率為其首要價值。因此，這種權(quán)力除審查是否決定執(zhí)行權(quán)外的其他權(quán)力顯然具有明顯行政權(quán)性質(zhì)。因此，這兩種強(qiáng)制執(zhí)行行為均應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍?？傊?，從我國的法制實際及我國檢察機(jī)關(guān)法律地位上講我國檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)擁有上述權(quán)力，但實施時可以作部分調(diào)整。endprint