基于陜西民辦高校發(fā)展專項(xiàng)資金分配辦法的研究

劉亞杰

基于陜西民辦高校發(fā)展專項(xiàng)資金分配辦法的研究

劉亞杰

2011年12月30日，陜西省政府下發(fā)了陜政發(fā)[2011]78號《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》以及相關(guān)對民辦高等教育的扶持和管理政策文件，結(jié)合這些政策規(guī)定，本文從陜西民辦高校的實(shí)際狀況出發(fā)，提出對陜西民辦高校發(fā)展專項(xiàng)資金分配辦法的研究。

民辦高校；專項(xiàng)資金;分配

一、研究背景

（一）陜西省民辦高?，F(xiàn)狀

民辦高校在陜西省高等教育領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，其影響力也在日益增加。陜西現(xiàn)有民辦高校18所(其中民辦普通本科高校8所，民辦普通?？聘咝?0所)，在校生19.7萬人；民辦高等教育助學(xué)機(jī)構(gòu)23所，在校生5.9萬人?，F(xiàn)有5所民辦本科學(xué)校獲得學(xué)士學(xué)位授予權(quán)，1所民辦高校具有碩士學(xué)位研究生教育資格，9所民辦高校在校生數(shù)超過1萬人，民辦教育綜合實(shí)力居全國前列。為了支持和管理民辦高校，陜西省政府近年來出臺了一系列文件，在大力支持和嚴(yán)格規(guī)范民辦高校發(fā)展與改革的同時(shí)，對民辦高校的財(cái)務(wù)管理力度越來越大，除了運(yùn)用行政的管理手段以外，經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用也越來越廣泛和深入，對資金和財(cái)務(wù)方面的要求也越來越高。陜西省教育廳近年在這方面有兩個(gè)大的里程碑性質(zhì)的舉措：一是根據(jù)陜西省政府《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》，明確提出建立和完善民辦高校的分類管理體制，將民辦高校、高等教育助學(xué)機(jī)構(gòu)分為非營利性和營利性兩類，以分類管理作為規(guī)范管理和財(cái)政支持的依據(jù)。從2012年起，陜西省政府每年撥出3億元專項(xiàng)資金用于支持陜西民辦高等教育的發(fā)展，2012年4月，陜西省財(cái)政廳、教育廳聯(lián)合發(fā)文出臺并細(xì)化了專項(xiàng)資金的分配辦法，這在民辦高校中反響巨大。

（二）政府主管部門對非營利性民辦高校支持政策的落實(shí)一波三折，進(jìn)度遲緩

為推動(dòng)陜西民辦高等教育快速健康發(fā)展，陜西省政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》，明確提出建立和完善民辦高校的分類管理體制，由舉辦者自愿申報(bào)，省級有關(guān)部門審核確定。其中非營利性包括捐資舉辦的學(xué)校、出資舉辦不要求取得合理回報(bào)的學(xué)校，以及出資舉辦要求取得合理回報(bào)的學(xué)校。對不同類型的學(xué)校實(shí)行不同的法人登記管理辦法，依據(jù)學(xué)校的營利性和非營利性給予不同的政策支持。非營利性民辦高校在科研課題立項(xiàng)、課題申請、招標(biāo)、評審、科研成果評審與轉(zhuǎn)化、財(cái)政撥付科研經(jīng)費(fèi)等方面與公辦高校享有同等權(quán)利。非營利性民辦高校、高等教育助學(xué)機(jī)構(gòu)依法享受與公辦高校同等的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

截止目前，陜西省政府關(guān)于每年3億資金的專項(xiàng)支持經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)僅落實(shí)了2012年度的專項(xiàng)資金，支持政策落實(shí)進(jìn)度遲緩，雖說推遲落實(shí)的原因很多，但是對于考核指標(biāo)的爭論也是影響因素之一。

本文所研究的對象是非營利性質(zhì)的民辦高等院校；所研究的考核主體是政府教育主管部門。所以，我們主要從兩個(gè)方面進(jìn)行研究：一是陜西省政府對民辦高等院校支持的專項(xiàng)資金分配辦法，二是基于陜西省政府對民辦高等院校支持的專項(xiàng)資金分配的財(cái)務(wù)考核指標(biāo)體系的修改設(shè)計(jì)以及相應(yīng)政策建議。

二、對民辦高等院校專項(xiàng)資金分配的財(cái)務(wù)考核指標(biāo)體系的修改完善及相應(yīng)建議

（一）關(guān)于省政府對民辦高校專項(xiàng)資金分配辦法的回顧

陜西省財(cái)政廳、教育廳文件《陜西省民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中對民辦高校專項(xiàng)資金分配辦法采用了因素分配法，根據(jù)各類指標(biāo)系數(shù)計(jì)算各民辦高校的綜合得分，再按各民辦高校綜合得分計(jì)算確定各民辦高校應(yīng)獲得的資金數(shù)額。其基本計(jì)算公式為：

各民辦高校資金額=各因素應(yīng)占有資金總額之和＝資金總額×某項(xiàng)因素所占資金總額比例×某民辦高校該因素/全部該因素總額

專項(xiàng)資金分配的因素指標(biāo)共為八項(xiàng)指標(biāo)，總系數(shù)100%。具體內(nèi)容如下：

1.學(xué)校生均教育收入總額，指標(biāo)系數(shù)20%該指標(biāo)指學(xué)校當(dāng)年教育收入總額除以年末全日制計(jì)劃內(nèi)在校學(xué)生總?cè)藬?shù)（折合數(shù)）計(jì)算的生均教育收入。主要考核民辦高校籌措資金的綜合能力和辦學(xué)規(guī)模收益。

2.學(xué)校支持地方培養(yǎng)人才指標(biāo)，指標(biāo)系數(shù)20%。主要考核民辦高校每年在陜招收全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生比例情況。

3.學(xué)校資產(chǎn)負(fù)債率，指標(biāo)系數(shù)10%。該指標(biāo)是指學(xué)校年末負(fù)債總額與學(xué)校資產(chǎn)總額的比率，屬于負(fù)向指標(biāo)。主要衡量高校資產(chǎn)負(fù)債狀況，考核學(xué)校利用債權(quán)人提供的資產(chǎn)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的能力與債權(quán)人提供資產(chǎn)的安全保障程度。

4.學(xué)校經(jīng)費(fèi)總收入與經(jīng)費(fèi)總支出的比重，指標(biāo)系數(shù)10%。該指標(biāo)是指學(xué)校當(dāng)年經(jīng)費(fèi)總收入與當(dāng)年經(jīng)費(fèi)總支出的比率。主要用于衡量民辦高校年度收支比，考核學(xué)校年度經(jīng)費(fèi)結(jié)余或赤字情況。

5.學(xué)校生師比與全省民辦高校生師比平均值的比值，指標(biāo)系數(shù)10%。該指標(biāo)是指學(xué)校全日制計(jì)劃內(nèi)在校生總?cè)藬?shù)（折合數(shù)）與全部在編專業(yè)教師人數(shù)的比例，與全省民辦高校生師比的平均值進(jìn)行對比。主要考核學(xué)校生師比的合理狀況。

6.學(xué)校年生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出額與全省民辦高校年生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出額平均值的比值，指標(biāo)系數(shù)10%。該項(xiàng)指標(biāo)是指學(xué)校當(dāng)年教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出總額除以年末全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生總?cè)藬?shù)（折合數(shù)）計(jì)算的生均占有的教學(xué)經(jīng)費(fèi)，與全省民辦高校生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出額的平均值進(jìn)行對比。主要考核學(xué)校對全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生教學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入情況。

7.學(xué)校生均教學(xué)設(shè)備資產(chǎn)值與民辦高校生均教學(xué)設(shè)備資產(chǎn)值平均值的比值，指標(biāo)系數(shù)10%。該指標(biāo)是指學(xué)校年末教學(xué)設(shè)備總額除以年末全日制計(jì)劃內(nèi)在校學(xué)生總?cè)藬?shù)（折合數(shù)）計(jì)算的生均占有的教學(xué)設(shè)備資產(chǎn)值，與全省民辦高校生均教學(xué)設(shè)備資產(chǎn)值的平均值進(jìn)行對比。主要衡量民辦高校生均教學(xué)設(shè)備的規(guī)模，考核學(xué)校教學(xué)設(shè)備的總量是否能滿足教學(xué)的實(shí)際需要。

8.綜合管理水平，指標(biāo)系數(shù)10%。主要考核學(xué)校專業(yè)調(diào)整、綜合管理以及工作配合情況。

（二）民辦高校的特點(diǎn)

第一，資金來源方面的特點(diǎn)——學(xué)費(fèi)收入與公辦院校標(biāo)準(zhǔn)不同，其經(jīng)費(fèi)來源很少得到政府方面的資助。

第二，教師隊(duì)伍的構(gòu)成特殊——自有教師和聘任教師的比例與公辦院校倒掛。教師隊(duì)伍的管理機(jī)制比較靈活，尤其是兼職教師的數(shù)量多而且穩(wěn)定性不強(qiáng)，這一點(diǎn)與公辦學(xué)校相比既是優(yōu)點(diǎn)也是短處。

第三，招生情況以及學(xué)生數(shù)量不穩(wěn)定——民辦學(xué)校的生源和學(xué)生數(shù)量與公辦院校的學(xué)生數(shù)量相比，穩(wěn)定性不如公辦學(xué)校，有時(shí)招生人數(shù)會出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象。

第四，生源質(zhì)量對教育質(zhì)量影響較大。民辦學(xué)校的生源雖然已經(jīng)納入政府計(jì)劃，但是由于社會偏見和其他原因，民辦高校的學(xué)生錄取分?jǐn)?shù)一般都比較低，這就會對教育質(zhì)量產(chǎn)生一定影響。社會對民辦學(xué)校的教育質(zhì)量期望值較高——很多人拿民辦學(xué)校畢業(yè)生質(zhì)量與公辦學(xué)校直接相比，往往忽略了生源質(zhì)量的差異。

第五，民辦高校有營利性與非營利性高校之分。這一點(diǎn)與公辦高校完全不同，公辦高校都屬于非營利性高校。

（三）對政府民辦高校發(fā)展專項(xiàng)資金分配辦法的評價(jià)及政策建議

陜西省政府教育主管部門制定的民辦高校專項(xiàng)資金分配方法的計(jì)算方法總體基本思路是對的，但是也存在一些亟待改進(jìn)的方面，如就財(cái)務(wù)論財(cái)務(wù)的傾向特別突出，在個(gè)別分配因素的具體選擇上、個(gè)別指標(biāo)的具體應(yīng)用方面都非?？粗刎?cái)務(wù)指標(biāo)的內(nèi)容，對此，筆者有一些不同意見，具體如下：

第一，在資金分配因素中，沒有體現(xiàn)政府對民辦高校未來專業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置按照地方經(jīng)濟(jì)需求和市場需求進(jìn)行引導(dǎo)的因素。如學(xué)校生均教育收入總額指標(biāo)，該指標(biāo)屬與民辦高校辦學(xué)專業(yè)差異有關(guān)的因素，比重很大，這個(gè)指標(biāo)嚴(yán)格說來，在學(xué)費(fèi)價(jià)格國家管控嚴(yán)厲條件下與學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量無關(guān)，與民辦高校過去所招學(xué)生的文科類、理工科類別專業(yè)比重性質(zhì)有關(guān)。

如何改進(jìn)：一是設(shè)置能夠反映民辦高校過去招生結(jié)構(gòu)的指標(biāo)；二是設(shè)置能夠反映政府對民辦高校未來方向具有引導(dǎo)作用的指標(biāo)。

第二，資產(chǎn)負(fù)債比率的性質(zhì)有兩面性，不宜簡單地作為專項(xiàng)資金的分配因素列入計(jì)算公式。從財(cái)務(wù)管理角度看，資產(chǎn)負(fù)債比率第一個(gè)屬性是杠桿衡量性質(zhì)，第二個(gè)屬性是償債能力屬性。陜財(cái)辦教[2012]12號文件《陜西省民辦高等教育專項(xiàng)資金管理辦法》認(rèn)為，該指標(biāo)是指學(xué)校年末負(fù)債總額與學(xué)校資產(chǎn)總額的比率，主要衡量高校資產(chǎn)負(fù)債狀況，考核學(xué)校利用債權(quán)人提供的資產(chǎn)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的能力與債權(quán)人提供資產(chǎn)的安全保障程度，屬于負(fù)向指標(biāo)。顯然，該辦法忽略了該指標(biāo)的杠桿衡量性質(zhì)，簡單地將它看成風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)作為專項(xiàng)資金的分配因素列入計(jì)算公式，筆者認(rèn)為這樣做很不全面。其原因，一是在一定范圍內(nèi)該指標(biāo)越大說明該單位的籌融資能力越強(qiáng)，借力發(fā)展的意識很強(qiáng)，政府應(yīng)該予以鼓勵(lì)，但是如果超過了一定范圍，如大于85%以上，則另當(dāng)別論；二是它的科學(xué)性方面是否合適。假設(shè)在極端條件下，某單位的資產(chǎn)負(fù)債比率為零，其他單位的資產(chǎn)負(fù)債比率都在50%-80%之間，政府能不能據(jù)此將該項(xiàng)資金數(shù)額全部分配給他，顯然答案是否定的，而且這也反映了該單位在財(cái)務(wù)管理工作上縮手縮腳不敢大膽作為的思想意識。

鑒于此，筆者建議：改進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債比率指標(biāo)的考核思路，一是分段進(jìn)行考核：對資產(chǎn)負(fù)債比率在20%以下民辦高校，既不鼓勵(lì)也不支持；對資產(chǎn)負(fù)債比率在20%～70%區(qū)間的民辦高校，給予政策鼓勵(lì)支持；對資產(chǎn)負(fù)債比率在70%～85%區(qū)間的民辦高校，給予關(guān)注；對資產(chǎn)負(fù)債比率在85%以上的民辦高校，給予懲罰政策；二是考慮資產(chǎn)負(fù)債比率變化的速率進(jìn)行政策支持方面的考慮。若此方案不好執(zhí)行，也可以取消該指標(biāo)。

第三，不宜過分理解或狹隘地將民辦高校每年在陜招收全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生比例情況作為專項(xiàng)資金分配的依據(jù)。陜西省教育廳管理辦法第三條規(guī)定把民辦高校每年在陜招收全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生比例情況作為考核學(xué)校支持地方培養(yǎng)人才指標(biāo)，指標(biāo)系數(shù)20%。主要考核民辦高校每年在陜招收全日制計(jì)劃內(nèi)學(xué)生比例情況?，F(xiàn)在的招生市場完全與前幾年不同了，供需關(guān)系顛倒了，很多學(xué)校在本省招不來學(xué)生，而在外省有辦法能夠招來學(xué)生，我們?yōu)楹尾还膭?lì)民辦高校走出去招外省生源？再者外省學(xué)生每年在陜西省消費(fèi)至少在萬元以上，我們何樂而不為？

建議修改該指標(biāo)內(nèi)涵，把專業(yè)設(shè)置與地方經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展對各類職業(yè)人才的需求掛鉤，把民辦高校對學(xué)校專業(yè)設(shè)置的微觀和宏觀調(diào)控能力、適應(yīng)本區(qū)域社會發(fā)展的能力等指標(biāo)綜合考慮，構(gòu)成反映民辦高校為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)的指標(biāo)組。

第四，沒有充分體現(xiàn)陜西省政府鼓勵(lì)民辦高等教育做大、做強(qiáng)的意圖。陜西省教育廳管理辦法中對關(guān)系到民辦高校排名的教學(xué)質(zhì)量與改革、科研能力、特色建設(shè)都沒有明確的資金分配因素。從目前3億元專項(xiàng)資金的分配情況來看，2012年和2013年的分配思路完全不同，且2013年的專項(xiàng)資金至今仍未下?lián)埽科湓蜻€是歸結(jié)于資金分配政策所考慮的8項(xiàng)因素欠妥。

建議陜西省政府有關(guān)部門修訂每年3億專項(xiàng)支持資金的經(jīng)費(fèi)分配政策，重新設(shè)置能夠綜合反映民辦高校教學(xué)改革創(chuàng)新、科研能力提升、教學(xué)質(zhì)量提高的指標(biāo)組，達(dá)到拉開民辦高等教育專項(xiàng)資金分配的效果，真正體現(xiàn)政府鼓勵(lì)把民辦高等教育做大、做強(qiáng)的意圖，把陜西省一批冒尖民辦高校能迅速推進(jìn)到示范性民辦高校的行列，拉動(dòng)陜西地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]《陜西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》（陜政發(fā)〔2011〕78號）.

[2]陜西省財(cái)政廳陜西省教育廳關(guān)于印發(fā)《陜西省民辦高等教育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知（陜財(cái)辦教〔2012〕12號）.

[3]韓習(xí)祥，唐興華.我國高等教育的投入機(jī)制與績效管理[M].武漢：湖北人民出版社，2009.

（作者單位：西安外事學(xué)院財(cái)務(wù)處）